南京市農村公共衛生建設現狀分析及對策

孫婷

摘要：南京市自提出《加強農村醫療衛生服務體系方案》后，著力推動基層醫療建設，解決農村“看病難”問題，但仍與城市存在較大差距。文章簡要概述了南京市農村公共衛生建設狀況，分析了南京市農村公共衛生建設存在的問題，發現南京市農村公共衛生事業仍存在政府投入不足、城鄉二元化顯著、人才隊伍建設滯后等問題，最后從三個方面提出改善對策。

關鍵詞：公共衛生;醫療建設;對策

一、南京市農村公共衛生建設狀況概述

南京市自2006年提出《加強農村醫療衛生服務體系的方案》，旨在將部分重心轉移到農村醫療衛生發展，提高農民健康水平，首先在郊區5個縣開展了一系列實踐。方案出臺后，南京市醫療衛生機構總數不斷擴大，從2006年的2085個到2019年底的3242個，增長1.55倍。按機構類型劃分，南京市醫療機構分為醫院、社區衛生服務中心、疾病控制中心（包含衛生防疫站）和婦幼保健院四部分。根據中華人民共和國國家統計局南京統計年鑒數據可知，2006～2019年南京市社區衛生中心數量總體呈現出先上升，后下降繼而又上升的趨勢，2006初只有197個機構，到2008年的413個增長2.1倍，也是近二十年來增長率實現最高的一年，高達208%，說明全市全力推行基本公共衛生建設的成效顯著;也就是從2008～2014年機構總量持續攀升直到頂峰的638個，到2014年后總量轉而下降，直到近兩年又開始出現緩慢上升趨勢。從結構層次來看，表1反映2006～2019年全市醫療機構總量及社區衛生中心的占比情況，總體趨勢呈現上升-下降-上升，平均占比是21.1%，雖然對比2006年的9.4%有顯著提高，同時期對比發展較領先地區，如上海市，平均占比47.7%，仍有較大差距，社區衛生服務中心占全市醫療機構的比重仍待提升。

二、南京市農村公共衛生建設存在的主要問題

（一）政府投入不足，資金未能足額落實到位

基于中國人口基數大以及人口老齡化嚴重的基本狀況，增加對醫療衛生的財政投入是推動醫療衛生體制改革的必要之舉。2007年起，南京市開始建立基本公共衛生服務專項資金，但政府對這一塊的財政投入并未顯著增長，2020年全市一般公共預算支出1754.6億元，但用于建設市區兩級基層醫療機構的財政投入僅120.8億元，占比7.3%，其中撥付用于農村公共衛生建設的資金占比更少。同時存在撥款資金沒有足額落實到每級醫療機構、醫療機構依靠醫藥收入營生的現象。原因在于財政投入總量不足，預算不明確，各部門將修繕費用、基礎設施改造費以及各類補助費等囊括在內。

（二）城鄉二元化顯著

我國城鄉之間公共衛生服務水平差距很大，這一現象在南京市同樣突出，南京市幾個主城區基本公共衛生服務發展形勢較好，5個郊區（江寧、浦口、高淳、溧水、六合）發展形勢趨后。各區在資源配置、組織管理上都存在較大差距，城鄉醫療資源尤其是優質醫療資源分布不平衡，資源分配呈“倒三角”狀。首先，從資源配置層次上看，大部分優質資源仍然集中在二、三級醫院，根據2019年各醫療機構工作情況統計顯示，江寧、浦口、六合、溧水、高淳五區常住人口占全市總常住人口的45.22%，但醫療機構床位數僅占全市總床位數的28.86%。其次，社區衛生服務中心（鎮衛生院）的醫療設施、技術條件與二、三級醫院相比差距較大，且截止2020年10月郊區五區的三級醫院數量也才8家，可見農村公共衛生供給能力，這也是農村“看病難”問題的源頭之一。總之，城鄉二元化的實質是衛生資源的不平衡分布，無論是衛生人力資源、物力資源、財力資源等，首先原因在于，衛生資源本身具有有限性特點，衛生資源是一種稀缺資源，社會可提供的衛生資源與實際需求總是存在差距。其次，各地經濟發展水平不同，發達地區比偏遠地區擁有更多財政收入，繼而可用于投資公共衛生建設的資金更充裕，高端醫療資源總是最先流向發達地區。

（三）鄉村衛生服務機構人才隊伍建設滯后

一方面，鄉村衛生技術人才短缺，尤其是護理人員短缺，年輕的、有專業資質的人員更是“難引進、留不住”，紛紛流向發達地區。另一方面，現有醫務人員素質參差不齊，學歷和職稱結構均不合理，缺乏真正具有高等學歷及具備豐富臨床經驗的醫療人員。當前我國衛生人力資源的總體趨勢呈現出護理人員數量總量不足，醫護配置失衡，在基層醫療衛生機構尤其嚴重，一方面因為醫生就業難，競爭激烈，晉升壓力大，護士的社會地位不高，工作強度大，醫患關系不和諧等因素，越來越多年輕人不愿意從事醫療工作;另一方面，醫護人員同樣作為理性的“經濟人”，趨于自身利益會選擇在大城市發展。鄉村現有醫護人員受限于一定經濟能力，缺失接受高等醫學培訓的機會。

三、南京市農村公共衛生建設改善對策

（一）政府逐步擴大財政投入

基本公共衛生服務是促進社會和諧發展的重要保障，沒有全面健康，就沒有全民小康，適當提高政府對公共衛生的投入對確保醫療衛生穩定的供給能力十分重要。同時，明確部門預算，縮小其他支出占基層衛生建設支出比重，實現醫、藥分離經營。

（二）優化衛生資源布局，增強供給能力

打破城鄉醫療資源分布不均，基于南京市實際狀況不斷引導優質醫療資源“出城過江”。針對性的制定各區發展規劃，對癥下藥，根據不同地區的實際情況和經濟發展水平來提供相應的醫療服務，即按照實際情況配置資源，促進優質資源合理流動;另外，促進實現醫聯體廣覆蓋，聯合區鄉醫療集團，以家庭、社區為單位，醫療衛生服務可直接進入。

（三）加強基層衛生服務人才隊伍建設

針對人才短缺，統籌醫療衛生機構人才資源，加強大醫院對基層的支持，鼓勵大醫院醫護人員支援鄉村，制定吸引到大醫院醫護人員到基層的待遇;針對提高人才隊伍質量可以提供對鄉村醫護的崗位培訓機會，提升衛生人才隊伍整體素質。同時，也能通過人才租賃等方式，促進衛生人才合理流動，實現衛生人才均衡配置。

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（作者單位：江蘇大學）