助力臨港新片區更開放更便利更自由

李曉冉

臨? 港新片區立法“特殊”在哪里？亮點、突破在哪里？如何體現深層次、全方位、高水平開放？通過一次次的調研、討論、修改，為臨港新片區定制的《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區條例》（以下簡稱《條例》）終于在2月18日經市十五屆人大常委會第三十九次會議表決通過。

打好“特色牌”，找準立法定位

2019年8月，市政府曾出臺《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區管理辦法》，以政府規章的形式，銜接國家授權改革措施，為新片區順利運作提供法治保障。

這部專門為臨港新片區制定的地方性法規應當如何定位？“《中國（上海）自由貿易試驗區條例》與臨港新片區條例是什么關系？” “將已有的政府規章、《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區總體方案》（簡稱《總體方案》）落地的政策制度上升為地方性法規也是可以，但如何體現臨港新片區的制度創新亮點和特色？” “新片區要對標國際上公認的競爭力最強的自由貿易園區、自由貿易港，就應當把RCEP、CPTPP、DEPA等國際經貿規則引入新片區。”在臨港新片區立法雙組長召開的專家座談會上，劉曉紅、賀小勇等幾位滬上自貿區領域的研究專家發表了自己的看法。

2021年3月，市人大常委會和市政府成立了由肖貴玉副主任、陳寅常務副市長任雙組長的起草工作領導小組，正式啟動了《條例》的起草工作。由臨港新片區管委會、市發改委、市商務委、市司法局、市人大財經委、市人大常委會法工委等部門組成的起草組認真吸納各方提出的意見，先后論證過幾個版本的《條例》草案框架，認為還是要把起草思路統一到中央、市委對臨港新片區建設的要求上來，只有提高站位才能體現出新片區的特殊性、差異性。新片區肩負著特殊的使命，不是自貿試驗區空間的簡單擴大和現有政策平移，而是更深層次、更寬領域、更大力度的全方位高水平開放。就此而言，起草組認為，新片區的立法定位不是制定一部大而全的有關新片區實行的各項制度的集合性規定，而是要突出新片區的戰略定位，以習近平總書記“五個重要”指示要求為統領，聚焦“五自由一便利”，構筑開放型經濟的制度新優勢，為打造更具國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區提供重要法治保障。

打好“改革牌”，發揮戰略疊加優勢

2021年7月，中共中央、國務院印發《關于支持浦東新區高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區的意見》，為臨港新片區發展和建設注入新的動能。

《條例》如何體現浦東引領區和新片區兩大國家戰略的疊加優勢？立法調研中出現了不同的意見，有的意見認為，“應當將《條例》定位為浦東新區法規，這樣就可以‘特中加特’，增加制度創新的‘含金量’”。還有的意見認為，“臨港新片區和浦東新區的地理空間不完全一致，《條例》既要兼顧到新片區的浦東區域，也要兼顧到新片區的非浦東區域”。起草組就浦東新區法規的適用范圍、《條例》的法規屬性等問題進行專題研究，并請示了全國人大常委會法工委后明確，作為國家授權本市制定浦東新區法規后的一項重要立法，《條例》屬于地方性法規，需要在不突破上位法的前提下統籌銜接好新片區與浦東新區法規的關系，在臨港新片區的浦東新區范圍內可以適用本市制定的浦東新區法規和管理措施，最大限度地發揮出兩大國家戰略的疊加、放大效應。

打好“開放牌”，加快先行先試

在立法調研中，新片區的企業反映了不少需要政策突破才能實現的市場需求。

達飛海運集團提出，“希望能夠讓外資航運企業參與沿海捎帶業務，降低企業成本”。自貿聯發公司提出，“希望為離岸貿易提供更加便利的結算服務”。這些政策突破有的涉及國家事權，有的需要尋找地方立法制度創新空間。

在加緊起草《條例》的同時，臨港新片區管委會按照《總體方案》提出的“新片區的各項改革開放舉措，凡涉及調整現行法律或行政法規的，按法定程序經全國人大或國務院統一授權后實施”，積極會同有關部門研究需要向全國人大、國務院調法調規的領域。去年11月，國務院批復同意在臨港新片區暫時調整實施《中華人民共和國國際海運條例》《國內水路運輸管理條例》的有關規定。這是國家層面首次針對新片區的調法調規，解決了政策突破瓶頸問題，有助于新片區打造與特殊經濟功能區建設相適應的制度新高地。對于企業反映的貿易、資金等自由便利需求，上海海關、人民銀行上海總部等中央在滬單位都給予了最大限度的支持，通過增加“根據國家規定” “根據國家主管部門授權”等表述，體現臨港新片區正在推進國家原則上支持的探索創新內容，為下一步改革突破預留制度空間，給市場主體帶來更長遠的預期。

打好“人才牌”，加速人才集聚

臨港新片區的發展離不開人才支撐。近年來，臨港新片區出臺了一系列“高含金量”的人才政策，加大了人才引進力度。如何讓國內人才“留得住”、海外人才“進得來”？起草組通過走訪、座談等方式，梳理了國內人才、海外人才、用人單位等方面的不同需求。

在立法調研座談會上，市僑商會副會長王閩說，“外國人永久居留證件不被自助設備識別，使用很不方便”，“外國人來華從業限制希望進一步放寬”。臨港新片區要努力成為集聚海內外人才開展國際創新協同的重要基地，境外人才的參與必不可少。《條例》允許具有境外職業資格的金融、建筑、規劃、設計等領域符合條件的專業人才經備案后在新片區提供服務;推動外國人永久居留證件在新片區便利化應用，為外籍人員出入境、停居留、工作創業提供便利。針對國內人才關心的落戶、住房保障等問題，《條例》明確對符合條件的非上海生源普通高校應屆畢業生、符合條件的國內人才、留學回國人員在申辦常住戶口時給予政策傾斜，實施差異化住房政策等。為了更好地讓企業根據需求自由選才，《條例》將人才認定權力部分下放給企業，用人單位引進的急需緊缺人才可以直接落戶。這些規定都為新片區集聚海內外人才提供了堅強有力的保障。

打好“產業牌”，激發發展新動能

去年11月，市人大常委會主任蔣卓慶率常委會組成人員赴臨港新片區開展會前集中視察活動，實地調研了上海臨港智能網聯汽車綜合測試示范區、滴水湖金融灣。在試車基地，不管是智能重卡，還是智慧公交，抑或智能網聯商用車、乘用車等都可以在豐富的測試場景下進行相關測試。

據了解，新片區已經集聚了特斯拉、上汽集團、博郡汽車等整車企業，以及科大訊飛、地平線等人工智能企業，智能網聯汽車產業鏈初具規模。“高精地圖繪制是有條件自動駕駛系統不可或缺的重要支撐技術，也是難點之一”，上研智聯智能出行科技（上海）有限公司介紹道，“車企希望能夠擴大智能網聯汽車道路測試范圍，開展高精地圖繪制試點”。高精度地圖的繪制必須由具有導航電子地圖制作測繪資質的單位來承擔，并不是每家企業都有地圖測繪的資格。目前獲得我國甲級導航電子地圖制作資質的單位只有10余家。《條例》需要在促進前沿產業發展與現行的法律規定間尋求平衡，規定“經國家行業主管部門批準，……探索在臨港新片區特定區域開展高精地圖繪制試點”。

新片區還集聚了集成電路、生物醫藥、氫燃料電池等前沿產業，也有很多具體的產業發展實際需求，為此《條例》設置前沿產業發展專章，聚焦前沿產業領域的核心環節，以促進產業發展、科技創新為核心進行制度設計，推動自主布局建設人工智能算力平臺，允許臨港新片區內符合條件的醫療機構可以進口境外已上市藥品和第二類第三類醫療器械，在符合條件的特定區域布局建設與氫燃料電池應用相關的制氫項目等，為新片區前沿產業發展注入新動能。

這部為新片區制定的綜合性法規將助力新片區更加開放、更加便利、更加自由。

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