黃河流域縣域高質量發展建議

楊文學

《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》明確了具體政策指引落實到“相關縣級行政區”，對于新時期黃河流域縣域高質量發展意義重大。黃河流域涉及縣域眾多，通過對黃河干流流經縣域研究發現，黃河流域縣域高質量發展面臨發展不平衡不充分問題突出，集中表現為各省區縣域經濟發展水平差距較大，縣域與城區發展水平存在明顯差距，縣域之間發展不平衡問題突出，且發展的動能也存在巨大差異。推動黃河流域高質量發展基礎在縣域、關鍵也在縣域，需要國家、省區、縣域共同發力，從全局統籌、區域統領、細化落實等多維度推動國家戰略的貫徹實施。

黃河是中華民族的母親河，孕育了古老而偉大的中華文明，保護黃河是事關中華民族偉大復興的千秋大計。2021年10月8日中共中央、國務院印發《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，涉及黃河干支流流經的青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、山西、陜西、河南、山東9省區相關縣級行政區，國土面積約130萬平方公里，2019年末總人口約1.6億。黃河流域生態保護和高質量發展成為黃河流域縣域的重大議題，推動黃河流域縣域高質量發展對國家戰略部署意義重大。

黃河干流流經縣級行政區包括1個示范區（新鄉市平原城鄉一體化示范區）、5個旗、6個自治縣、13個縣級市、34個區、76個縣，縣級行政區總數135個。其中，以縣市旗為主的縣域數量為100個，城區數量為35個?？h域是黃河流域高質量發展的重要支撐單元，是落實國家黃河流域生態保護和高質量發展戰略的抓手。

賽迪顧問通過對黃河干流流經100個縣域研究，發現涉及國家東中西部、黃河上中下游9省區的縣域高質量發展帶正在加快形成。黃河干流上中下游縣域數量分別達到了35個、44個、21個，縣域數量最多的河南省和山西省均有18個，最少的四川省有2個?？h域國土面積達到292486.0平方公里，戶籍人口達到了3780.4萬人，以3%國土面積、2.7%戶籍人口，創造了全國2%的GDP。研究發現，當前黃河流域縣域高質量發展面臨四大問題需要破解。

體現在縣域在東中西部空間尺度下的發展不平衡。中東部省區GDP總量較大，單位面積產出效率領先優勢明顯;西部省區GDP總量小，單位面積產出效率較低。河南省是名副其實的黃河流域縣域高質量發展核心區，以6.9%的國土面積，貢獻了36%的GDP（6983.3億元）。山東省縣域經濟是黃河流域高質量發展的重要支撐，以5.1%的國土面積，貢獻了19.2%的GDP（3713.3億元）。中西部的山西省、陜西省、內蒙古自治區、寧夏回族自治區、甘肅省、四川省、青海省縣域經濟相對薄弱，是黃河流域高質量發展的潛力區，GDP占區域縣域比分別為8.5%（1641.2億元）、15.9%（3076.5億元）、9.9%（1919.4億元）、6.3%（1222.7億元）、2.3%（442.2億元）、0.2%（42.5億元）、1.7%（333.8億元），國土面積占區域縣域比分別為9.3%、10.1%、13.0%、5.4%、9.1%、7.0%、34.1%。在黃河流域高質量發展的戰略背景下，加快推進東中西部全域高質量發展勢在必行，而中西部縣域是制約高質量發展的短板。

圖1 2019年黃河干流流經省區縣域主要經濟指標對比。數據來源：2020年中國縣域統計年鑒

主要體現在縣域與城市發展水平的差距。100個縣域2019年共完成GDP19375.0億元，35個城區共完成GDP14508.2億元，城區平均GDP（414.5億元）達到了縣域（193.8億元）的2.1倍。此外，從人均GDP（戶籍人口）看，城區（8.5萬元）也是縣域（5.1萬元）的1.7倍。城區依托現代產業體系、便捷城市基礎設施配套、良好的區位交通，對高端人才、新興產業、前沿技術等高端生產要素的吸引力往往強于縣域，發展勢能、產出效率明顯強于縣域，更利于打造區域經濟發展的重要增長極。而產業基礎、基礎設施配套、區域交通體系等往往也是制約縣域經濟發展壯大的重要因素。

黃河干流流經縣域發展不平衡問題突出，部分縣域GDP已經接近或是突破千億元，而仍有為數不少的縣域GDP不到10億元?？h域GDP體現了其所處的發展階段。2019年GDP超過700億元的3個縣市發展領先優勢明顯，GDP在500億元—700億元的縣市工業化也進入成熟階段。另外，多數縣域GDP在100億元—299億元（37個）和30億元—99億元（22個）之間，縣域經濟還處在工業化起步階段，產業體系正在逐步建立。此外，有19個縣域GDP小于30億元，基本處在現代產業空白發展階段，其發展主要依托農牧業等基本產業組織形態。GDP最高的神木市（1362.9億元）是最低的瑪多縣（3.6億元）的379倍，推進黃河干流流經縣域平衡發展、協調發展任重道遠。

圖2 2019年黃河干流流經縣級行政區主要指標對比。數據來源：2020年中國縣域統計年鑒

圖3 2019年黃河干流流經縣域GDP分布。數據來源：2020年中國縣域統計年鑒

圖4 2019年黃河干流流經省區縣域平均規上工業企業數對比。數據來源：2020年中國縣域統計年鑒

黃河干流流經縣域數量眾多、東中西部跨越巨大，涉及生態敏感區、少數民族聚居區、高寒山區、煤炭資源富集區、農產品主產區等各類型區域，自然資源稟賦、區位交通、產業基礎等存在差異，導致各縣市發展動能不同。煤炭等資源富集縣域，依托資源儲備、搶抓國家高速發展的紅利期，率先實現了快速發展。如神木市、準格爾旗、鞏義市、濟源市、府谷縣、鄒平市等縣域依托煤炭等資源率先推進工業化，當前高質量發展態勢顯著，已經進入2021年百強縣。此外的廣大縣域地區，以四川省、青海省、甘肅省等縣域為典型，則更多是農牧區，科技創新基礎薄弱，客觀的區位交通對開放合作發展構成了一定挑戰，工業化進展緩慢，需要探索具有黃河流域特色的高質量發展路徑。

首先，充分借鑒京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展等重大國家戰略經驗，完善黃河流域高質量發展的政策支持，持續推動黃河流域縣域基礎設施建設、區域空間布局優化、城鄉發展統籌、黃河岸線利用與保護、體制機制創新、規劃實施與保障機制等重大措施。其次，創新國家戰略落實到縣域的具體路徑。積極探索國家戰略“下沉”的實施路徑，推動黃河流域形成一批高質量發展試點縣、示范縣，支持縣域通過創建“百強縣”“千億縣”，加快黃河流域“標兵”縣市培育。再次，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，支持以縣域為基礎單元，推動生態價值向經濟價值轉變。支持以縣域為基礎單元構建國家生態安全重要屏障，推動大河治理國家部署在縣域的落地，引導縣域走綠色、協調、可持續的高質量發展之路。

首先，統籌好縣域主體功能，合理引導縣域發展。強化國土空間用途管控，合理引導農產品主產區、重點生態功能區、重點開發區域有序發展，嚴禁黃河臨岸新建高耗能、高污染產業園區。其次，編制省區級頂層規劃，建立相關縣市的聯席機制，高質量推動黃河流域縣域協調發展。打造黃河流域高質量發展流域經濟體、經濟示范區、國家公園等載體，加快區域內要素資源的有效流動，引導“以強帶弱”“以市帶縣”，加快形成市場化的要素資源配置中心。再次，加強組織保障，選派優秀干部到重點縣域任職，對推動落實黃河流域高質量發展成績顯著的干部，在選拔任用中給予優先考慮。

首先，縣域需要更好發揮在黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略中的壓艙石作用。加快形成政策合力，明確高質量發展目標，建立躍升平臺，集聚新要素、培育新優勢，加速推動縣域經濟擴量提質。其次，落實好國家戰略，踐行生態保護和高質量發展使命，推動換道超車，創新破解縣域層面保護和發展難題。跳出傳統的生態保護和高質量發展路徑，以創新破題，揚長補短，制定符合縣域特色的個性化方案，加快形成與新時期發展理念相匹配的新動能。再次，推動產業載體建設，著力培育市場主體，壯大縣域產業經濟。根據縣域區域格局、要素稟賦和發展基礎，推動建設特色化產業平臺，制定好“一縣一策”“一縣一業”的特色化發展路徑，推動制造業高質量發展和資源型產業轉型，構建具有黃河流域縣域特色的產業體系。最后，加快縣城補短板強弱項，高品質推動新型城鎮化。促進農業轉移人口就近便捷落戶，完善和加強以縣城為核心的城市配套，提升縣域教育、醫療、養老等服務水平，履行好承載中華文化保護傳承弘揚的重要職責。

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