山西省引進海外人才創業政策體系的文本分析與優化建議

張金萍， 劉婷婷， 孟延鋒

(1. 太原理工大學 文法學院， 山西 太原 030024； 2. 太原市中心醫院 磁共振室， 山西 太原 030009)

0 引 言

推進大眾創業、 萬眾創新， 既是培育和催生經濟社會發展新動力的必然選擇， 也是擴大就業、 實現富民之道的根本舉措。[1]海外創新創業人才作為我國科技力量和高端智力資源的重要組成部分， 是推動經濟社會發展、 實現民族振興和贏得國際競爭主動權的戰略資源。[2]為了更好地吸引和激勵海外人才， 尤其是高層次人才回國創新創業， 近年來， 山西省在遵循堅持“用好國家政策且有創新， 對標兄弟省份且有亮點， 堅持破解山西難題且有特色”的原則下， 自2009年起出臺了“百人計劃” “山西省青年拔尖人才支持計劃”等人才引進和培育政策。 已有的研究和實踐表明， 系統性創業政策由政策理念轉化為政策實踐， “必須依靠各種政策工具的合理搭配、 有效運用”[3]才能實現政策目標。 因此， 開展山西省海外人才創業政策研究， 對于系統謀劃和深度挖掘這一重要的智力資本有深刻的現實意義。

1 山西省引進海外人才創業背景分析

推動創新創業高質量發展是破解山西資源型經濟發展困局、 推動經濟轉型升級的有力助推器， 海外高端人才的引進則是進一步促進山西戰略目標實現的重要保障。 當前， 海外人才來山西創業的形勢并不樂觀。 這主要體現在以下三個方面：

一是就山西省引進海外人才的政策本身而言， 同比國內其他省份， 在創業人才引進的規模、 類型、 層次和使用形式上并不具有鮮明特色， 難以對高端人才形成具有凝聚性的吸引力。 同時， 由于體制性障礙依舊存在， 妨礙了高端創業人才的柔性引進和自由流動。[4]

二是山西引進的高端人才的類型和行業分布不平衡： 超過六成的人才主要集中于高校和科研院所從事研究或教學工作， 而企業引進的創業創新人才所占比重僅為20%， 并且主要集中在煤炭、 電力和冶金等傳統行業中， 新興學科和新興產業分布較少[5]， 距離多元化人才引進與多元化新興產業發展相輔相成的愿景目標相差較遠。

三是山西當前的創業創新環境有待改善。 秦曉芳、 王啟業(2019年)在比較歷年山西創業觀察報告時發現“山西原本對創業扶持的力度相對較小， 創業環境、 創業政策體系、 政府創業服務效率較低成為制約創新創業活動的主要原因”[6]。 周喜君、 郭丕斌基于改進的層次分析法對山西省創業環境進行評價并指出： 要改善山西省的創業環境， 需“逐步轉變政風行風， 從盲目出臺政策轉變為追求政策實效， 進而才能使政府政策惠及更多企業， 為企業發展提供良好的政府環境”[7]。

為系統而全面地分析山西現有的海外人才創業政策體系在政策工具選擇、 匹配和構建中存在的問題， 本文運用共詞分析和文本分析， 從不同維度對山西引進人才創業政策進行編碼及量化研究， 同時選取六位來晉創業的海歸人才對其創業過程進行深度訪談， 以期為山西省完善海外人才引進政策并助推海歸人才的創新創業提供參考建議。

2 政策來源與研究方法

2.1 政策來源

通過以“海外” “人才” “創業” “創新” “政策”等為關鍵詞， 在山西省人民政府、 山西省委組織部等政府機構網站進行檢索， 檢索時段為2000年-2020年， 通過分析搜集到的59份政策文件， 剔除省內各地市層面出臺的政策， 最終得到31份省級政府和各職能部門頒布的有效文本。 保留省政府和各政府職能部門頒布的文件， 最終得到31份適合本研究的文本。

2.2 研究方法

本研究遵循文本分析法的基本流程， 第一步： 先對31份政策本文進行分詞定義， 然后在ROST CM6軟件中建立滿足本研究需求的自定義詞庫并進行詞頻統計。 第二步： 根據“代表性、 獨立性、 全面性和假設性”的選取原則， 研究者人工提取與海外人才回國創業的關鍵詞。 與此同時， 為確保研究結果的信度與效度， 關鍵詞的選取經過了初步篩選和審核確認兩個階段。 初步篩選由兩名擁有博士學歷和一名擁有碩士學歷的研究人員共同完成； 審核確認通過邀請兩名人才政策研究專家完成實現。

3 研究分析與發現

3.1 山西省引進海外人才創業政策頒布數量的演變

在2000年-2020年期間， 山西省頒布的與海外人才創業政策的數量如圖1 所示。 由圖1 可知， 山西省對海外人才的引進工作是從2016年才開始逐漸加強的。 在此之前， 山西省每年頒布的有關海外人才創業政策均維持在1項左右， 從2000年到2016年， 所頒布政策總數為6項， 占20年來政策總數的19.4%。

圖1 山西省2000年-2020年引進海外人才創業政策的頒布數量圖

3.2 山西省引進海外人才創業政策頒布主體分析

從2000年到2020年， 山西省單獨或者參與頒布引進海外人才創業政策的部門如表1 所示。

表1 山西省2000年-2020年引進海外人才創業政策的頒發部門統計表

3.2.1 頒布主體的類型

從山西省引進海外人才創業政策頒布主體來看， 主要分為省級部門、 廳局級部門及其他三類。 統計顯示， 山西省人才引進創業政策頒布主體共計12個部門， 其中， 頒布政策最多的是省委組織部和山西轉型綜合改革示范區管理委員會， 其次是省財政廳和省人社廳， 省委人才工作領導小組和省政府頒布的政策數量也相對較多。

3.2.2 政策頒布的形式

政策的頒布形式體現的是政策的權威性。 根據頒布主體的數量， 政策頒布包括獨立頒布和聯合頒布兩種。 分析山西省引進海外人才創業政策的頒布主體可知： 超過半數的海外人才創業政策由聯合頒布的形式出臺。 可見， 多部門聯合頒布并共同負責政策的有效性是山西省人才引進政策政策的主要方式。

綜合看來， “十一五”至“十三五”期間， 山西省各部門頒布的政策數量并不均衡， 超過80%的人才引進創業政策于“十三五”期間頒布。 除省國資委和省衛計委主要采用單獨頒布方式外， 其他部門多采用聯合頒布的形式出臺政策文本。 這種“某一部門主導、 其他部門參與”的方式能夠彰顯政策制定部門的共同訴求與權威性，但也會因政策頒布主體較多， 而存在權責歸屬不明確， 歸口管理不協調，政策執行難落實的隱患。

3.3 山西省引進海外人才創業政策的類型分析

從政策類型看， 山西省引進海外人才創業政策可分為人才引進、 人才激勵、 人才綜合規定、 高校和科研院所、 人才財政資金、 人才體制改革和科技創新與科技進步7大類。 如表2 所示： 人才引進類的政策數量最多， 共17條， 占比超過政策文件總數的 54.8%； 人才綜合規定類政策排名第二， 共6條； 再者依次為人才獎勵類、 人才財政資金類和科技創新與科技進步類。

表2 山西省2000年-2020年引進海外人才創業政策的類型統計表

3.4 山西省引進海外人才創業政策的文種類型分析

3.4.1 文種數量分布

山西省引進海外人才創業政策的文種類型多樣， 且涵蓋范圍較廣(見表3)。 主要包括： 政策通知類、 指導意見類、 管理辦法類、 實施細則類等 6類。 結構比例如下： 政策通知類最多， 有12項， 占比 38.71%； 管理辦法類排名第二， 有10項， 占比 32.26%； 指導意見類有5項， 占比16.13%， 排名第三； 實施細則類、 計劃方案類和法制條例類數量較少， 排名相近。

表3 山西省2000年-2020年引進海外人才創業政策的文種類型統計表

從整體而言， 山西省引進海外人才的創業政策體系既有注重戰略層面的指導意見類和法規條例類， 又有注重落到實處的管理辦法類、 實施細則類和計劃方案類， 戰略與實際相結合， 對于促進海外人才引進創業具有促進作用。 然而， 從內部構成比例來看， 政策通知類和指導意見類兩類文種占比重超過54%， 涉及政策的具體落實和推進的文種占比偏少， 這表明山西省頒布的促進海外人才回國創業的政策強度需要進一步提高。

3.4.2 文種階段性特點

從各發展階段來看， 6類文種政策主要在“十三五”計劃期間頒布， 在2017年達到峰值后， 相關政策出臺的數量明顯減少， 例如， 法規條例和計劃方案類在各個階段都沒有明顯變化， 且數量與其他文種類型相比有很大差距， 這表明： 山西省引進海外人才創業政策在法規約束性方面還有待加強， 否則引進人才回國創業政策的穩定性和執行力度可能會受到影響。

綜上所述， 山西省引進海外人才的創業政策文種類型豐富多樣， 分布特征和階段性特征明顯， 但也存在著政策文種類型分布不均、 各類型之間數量差距較大、 法規條例類政策較少等問題。

3.5 山西省引進海外人才創業政策的內容分析

作為表征政策內容的標志， 關鍵詞是分析政策文本的核心切入點。 本研究借助ROST CM6軟件對篩選出來的31份有效政策文本進行詞頻統計， 在剔除無關詞匯后， 依據詞頻數量的高低，最終篩選出29個與引進海外人才創業的關鍵詞(見表4)。 其中， 頻次超過5的為高頻詞， 低于5的為低頻詞。

從表4 可知， 關鍵詞“人才”的頻率最高， 為1 177次， 排在第一位。 “晉商”(109次)、 “晉才”(100次)、 “海外”(75次)緊隨其后， 這反映出當前山西省引進人才在類別上是多樣的。 “轉化”(123次)、 “融資”(35次)和“配套”(27次)也是當前山西省人才引進政策中的高頻詞， 這意味著政府部門對影響人才引進及其創業過程的成果轉化、 資金支持和配套措施給予了重點關注。

表4 山西省2000年-2020年引進海外人才創業政策的關鍵詞統計表

通過對關鍵詞進行社會語義關系網絡分析可知： “人才引進”關鍵詞的中心度最高， 與其他關鍵詞共同出現67次， 處于共詞網絡中最主要的位置。 “人才培養” “資金支持” “綠色通道” “落戶”與“團隊引進”關鍵詞的中心度也比較高， 出現次數均超過10次， 這表明配套措施是山西省政府吸引海外人才回晉創業政策的關注重點。 但是， “中介機構”“平臺建設”“服務體系”“股權激勵”“專項投入”和“基地建設”等關鍵詞的中心度則相對偏低。 這表明： 山西省現有的海歸人才創業政策更為側重的是人才的引進， 但忽視了人才的激勵與培養。 與此同時， 海外人才創業政策的宣傳力度也偏低， “人才服務” “中介機構”并沒有受到充分的重視。

4 研究結論與優化建議

4.1 研究結論

4.1.1 山西省引進海外人才回國創業政策體系的系統性有待完善

近年來， 盡管山西省及各地級市區針對引進海外人才推出了多項政策與項目， 但在整體上仍缺乏系統的、 可操作的中長期海外創業人才引進的計劃。 這集中凸顯為山西省及各地市現有引進海外創業人才政策的出臺時間集中、 激勵標準雷同。 具體而言， 從數量演變上看， 山西省引進海外人才回國創業的政策體系在2017年逐步開始形成。 “十一五”和“十二五”期間頒布的政策相對較少。 同比國家和其他兄弟省份出臺相關人才引進政策的時間， 山西省建立起完整的人才引進政策體系的時間較晚。 從政策類型上看， 山西省現有的人才引進政策體系雖兼顧了人才、 資本、 服務和保障四個方面， 但在運用上仍以人才型政策工具和服務型政策工具為主， 而對資本型政策工具和保障型政策工具運用偏少。 從關鍵詞的詞頻來看， “人才引進”是當前政策體系的核心關鍵詞， “綠色通道” “落戶”和“資金支持”等關鍵詞的中心度也較高， 而“平臺建設” “股權激勵” “稅收優惠”等關鍵詞的中心度偏低， 這說明現有政策仍以吸引人才為主， 而人才激勵運用頻率較低。

4.1.2 山西省引進海外人才回國創業政策的管理與落實仍存在挑戰

首先， 在人才工作思路上， “柔性引進”是當前山西省人才戰略的主要方式， “不求為我所有， 但求為我所用”[5]是主要的工作思路。 事實上， 這種“柔性引進”策略雖有短期功效， 但對山西發展的長期實際貢獻有待考量。 目前， 山西省急需引進的是“創新型”和“高管型”人才， 只有他們切身地、 長期地駐晉工作， 才能充分全面地發揮實際本領， 體現出應有的實際效用。[5]

其次， 從政策頒布主體來看， 山西省引進海外人才回國創業政策的頒布主體共涉及12個部門， 聯合頒布是多數部門出臺引進海外創業人才政策的主要方式。 從政策落實情況來看， 這種方式容易導致政策歸口管理不明確， 權責劃分不清楚等困難。

最后， 從政策的文種類型來看， 山西省引進海外人才回國創業政策的類型多樣， 這體現出政策頒布主體講究政策制定策略， 但從政策體系的內部結構來看， 不同的文種政策類型在數量和功能上分布不均， 難以實現“局部之和大于整體”的優化功能。 例如， 指導意見類文本居多， 但保障人才引進政策法律地位的法規條例和確保政策決議及管理方法落實的實施細則相對缺乏。

4.1.3 山西省引進海外創業人才的渠道相對單一

通過訪談可知， 山西省近年來引進海外創新創業人才僅依靠已來晉創業的人才口頭相授、 或在互聯網或者人才市場中發布招聘信息之后被動等待實現， 仍面臨企業與人才中介機構等組織參與度不夠、 引進人才隊伍搭配不合理等問題。 這意味著當前山西省在引進海外創業人才時還未能充分發揮官方渠道與民間渠道、 虛擬市場與實體市場的作用。

4.2 優化建議

4.2.1 制定專業系統的海外人才引進發展規劃

海外人才在選擇回國就業或創業的地區時， 當地是否擁有健全的產業結構以此來保障自己創業行為的成功是重要的考察因素。 對山西而言， 只有下大力氣健全本省“十四五”規劃中提出的產業結構， 才能解決人才引進與產業發展相互制約的困境； 也只有實現傳統產業高端化、 新興產業規模化的產業發展格局， 才能為更多的海外創業人才來晉創業打好良好的產業基礎。[8]為此， 筆者建議：

第一， 省級層面， 根據《山西省“十四五” 14個戰略性新興產業規劃》對海外人才的需求現狀， 編制出臺海外人才發展規劃， 明確本省新興產業重點領域和行業對海外創業人才需求的重點、 主要任務以及保障措施。

第二， 各地市根據省委“人才強省”的總體戰略布局， 結合本地經濟社會的發展實際， 統籌規劃本地區海外創業人才引進和培育的重點， 切實引進能夠突破關鍵技術， 推進產業發展的優秀人才和研發團隊。

第三， 通過政府推動布局、 市場化專業運作、 差異化自主發展的方式， 建設一批創新能力突出的創業園區或集聚基地， 充分發揮資源共享、 人才集聚的累積效應。

4.2.2 完善引進海外創業人才的管理體制機制

人才引進是一項系統工程， 海外引才主體要堅持市場導向， 向多元主體協同轉變。 “政府力量搭臺， 民間力量唱戲”， 通過市場化引才方式提高人崗匹配率， 建立多方主體與海外人才之間的平衡關系。 在引進環節上， 要逐步實現從“待遇”引才到兼顧“事業、 項目和情感”引才。 以事業和項目引人拼的是山西發展的潛力和機會， 還有人才對項目的感興趣程度， 最終才能得到引進人才的“心甘情愿”和“地方發展的實績”[9]。 以感情引才， 需要全社會做好山西省人才引進政策的宣傳工作， 充分發揮感情紐帶的作用， 讓海外人才對故土的家國情懷得以正確的釋放。 同時， 還需要加強對海外人才的創新與創業政策解讀。 例如， 通過在留創園建立“海歸驛站”開展宣講等方式， 有針對性地讓海歸創業者了解更多的創業政策， 避免由于信息不對等導致創業優惠政策的落實不佳。

4.2.3 平衡引進海外人才政策各領域的關注度

從海外人才引進政策的類型和關鍵詞看， 山西省現有關于引進創業人才的政策在導向上缺乏更為有效的激勵與培養保障， 在落實中對海外人才創業的配套、 激勵與評價的關注度不高， 這在一定程度上阻礙了創業企業的創新發展。 因此， 政策制定主體需要進一步加強對資本型和保障型政策的運用， 以提高政策工具的平衡性。 在實踐中， 資金投入和融資運用是資本型政策關注的重點， 除了包括一次性提供創業資助資金外， 還可使用創業扶持、 稅收減免、 融資等服務， 將技術入股、 創業基金或專項基金等多種方式列入政策文本以支持海歸人才創業[9]。 在保障型政策的運用上， 打通省級、 市級、 區級在橫向上各平級部門之間和縱向上下級各部門之間的協調機制， 才能有效地解決因聯合頒布政策這一形式導致的分工與協作表述不清的問題， 確保各項政策的執行得以真正地落實。 同時， 切實追蹤海外人才的創業過程， 真正了解他們在創業實踐中面臨的憂患， 為其解決后顧之憂。

4.2.4 多渠道引進海外創新創業人才

我國已經進入“十四五”及2035中長期科技發展規劃時期， 在未來一段時間里， 山西省海外人才政策和創新創業政策的制定應明確核心技術產業發展的主攻方向， 有的放矢地引進、 鼓勵和保障海歸人才的創業行為。 一方面， 嘗試探索利用國際化人才的新途徑、 新渠道。 例如， 成立跨部門的、 統一的獵頭公司等人才中介機構， 為企業、 創業園區或科研院所引進創業人才提供信息咨詢和認證服務[10]。 另一方面， 積極支持具備《山西省“十四五”未來產業發展規劃》條件的創新型企業博士后、 院士科研工作站等研發創新平臺， 充分發揮博士后、 院士等在促進科技創新、 產學研結合方面的重要作用， 助推山西省創新驅動產業發展的戰略部署。

5 結 語

本研究借助ROST CM6及對來晉創業的海歸人才進行的深度訪談， 對山西省引進海外人才回國創業的政策體系進行了文本分析， 并從政策工具的視角提出了改善建議。 整體而言， 山西省目前引進海外人才的創新創業政策在系統性和專業性方面仍有很大的改善空間， 因此， 出臺系統而專業的海外人才引進發展規劃， 明確省級總體戰略布局、 市區兩級實施重點與特色； 積極搭建“引、 育、 用、 留”的全過程海外人才成長機制與平臺； 實現不同類型政策工具的優化與配伍， 才能為進一步完善引進海外創業人才的管理機制， 營造優質高效可持續發展的營商環境和創業氛圍打好基礎。