共建共治共享格局下完善特邀調解制度的路徑研究

梁思怡

西藏大學，西藏 拉薩 850000

一、特邀調解制度的定義及實踐現狀

（一）定義

目前，我國正處于社會轉型時期，［1］“井噴式矛盾糾紛”“訴訟爆炸”等現象愈加嚴重，面對日漸加重的訴訟負荷，傳統的審判制度已無法從容應對，國家和社會勢必要創造多元化途徑以實現糾紛之治。美國著名學者富勒曾說道：“法治的目的之一在于以和平而非暴力的方式來解決爭端”，而調解則是當事人合意最多、強制最少的解紛方式。［2］因此，調解的重要組成——特邀調解制度應時而生。它可以最大化地滿足當事人多層次、多渠道及低成本、高效率解決糾紛的需求。因此特邀調解制度的建立完全符合我國“和氣生財”“斗則兩敗、合則雙贏”等傳統的糾紛解決理念。

（二）實踐現狀

特邀調解制度的創建路徑采用了“自上而下”的指導和“自下而上”的模式，2009年由中央啟動試點工作，于2012年擴大試點范圍，到2016年《特邀調解規定》的出臺，才意味著該制度的明確建立，至今已有十余年。在此期間，特邀調解工作取得了顯著的成就（參考表1），部分法院甚至建立了“本地特色化”工作室。例如，2015年8月，安徽省濉溪縣法院緊密結合當地臨渙古鎮百年老茶館的“棒棒茶”文化和“說事”功能，成立“和諧茶室”，建立了特邀調解員制度。從當地德高望重的鄉賢中聘請了14名調解員，共化解了案件400余件，且當選為“安徽法院第三批特色文化項目”。［3］同時，諸如“珠海首個特邀調解員駐社區工作室在梅華街道鴻業社區揭牌成立”“四川眉山法院設特邀調解室化解糾紛”“天津高院選聘臺胞來擔任涉臺案件特邀調解員”“遼寧法院首批2462位特邀調解員上崗”“解紛入心田 和風滿梨園”“昌都市兩級法院建立善聽、擅調、巧借外力、配合辦案的‘四步調解法’”等新聞報道數不勝數，亦表明特邀調解制度貫穿于訴前訴中調解、信訪息訴和執行和解的始終。最高人民法院于2021年2月發布的《中國法院的多元化糾紛解決機制改革（2015—2020）》表明，截至2020年底，我國法院總共有近7000個調解工作室、2.2萬個特邀調解組織、7萬名特邀調解員。訴訟中心（訴調中心）共有編制內的專職調解員12648人，調解案件共計173.9萬件，成功148萬件，成功率高達85%。而采取特邀調解方式分流的案件大約占一審民商事案件總數的40%。

表1 部分法院推行特邀調解工作統計［4-5］

二、特邀調解制度目前面臨的問題

（一）線上公共服務平臺數據資源更新較為緩慢

《特邀調解規定》指明人民法院需在訴訟服務中心、官方網站等處公開特邀調解名冊，以供當事人和其他社會公眾查詢及監督。而筆者在自治區相關網站搜索特邀調解時發現我區線上公共服務平臺數據資源更新較為緩慢，主要體現在以下幾個方面：第一，以“特邀調解名冊”“名冊”“特邀調解”為關鍵詞搜索西藏高級人民法院及各級法院官方網站時，搜索結果較少，主要內容為我區某些法院多元化糾紛解決機制的建設工作。第二，在中國法律服務網和12348中國西藏法網點擊“找調解”選項，顯示的內容為“人民調解機構”“人民調解員”。第三，以“特邀調解”為關鍵詞搜索西藏人民政府官方網站時，并未顯示相關標題，僅在新聞內容中偶然提到特邀調解，而以“調解”為關鍵詞搜索時則出現諸多與人民調解相關的詞條。以上內容表明，各級人民法院的官方網站并未及時公開特邀調解名冊，同時區內特邀調解的信息更新遠不及于人民調解，有待完善。

（二）特邀調解資源利用效率不高

近年來國家為有效化解社會矛盾，設立了多種解紛方式，其中光是調解就包括法院調解、人民調解、特邀調解等諸多方式，地方也相應地創新出極具本地特色的調解方式，如前文所述的“和諧茶室”等。特邀調解制度相較于特色化的地方調解制度而言存在發展較為緩慢、案源少等問題。如西藏自治區因地處青藏高原，地廣人稀，交通不便，便創新出符合我區地理條件的人民調解制度和“車載流動法庭”。日喀則市全市法院2017年度共受理民商事案件1471件，車載法庭行駛里程6.2萬余公里，投入經費120萬余元，巡回審理案件358件；特邀調解組織共有43個，聘請136名特邀調解員，指導民間調解組織化解214件矛盾糾紛。［6］2020年度全區法院車載科技流動法庭巡回調處糾紛2900余件。［7］同時根據12348西藏法網的數據顯示，我區目前共有人民調解機構6685個，人民調解員35305名，區內人民調解制度的發展已日趨完善、系統，案源也日趨穩定化。又如福田法院訴調中心2017年3月中旬—5月底的數據顯示，共調解案件5136件，特邀調解員參與的案件僅80多件，占比率約2%。

（三）特邀調解經費標準規定籠統

法院若要最大限度提升特邀調解員的積極性和主動性，高效化解當事人的糾紛，避免資源重復、浪費，就要完善人員配備、經費保障、辦公場所等基礎條件，其中經費保障完善是重要環節。《特邀調解規定》指出法院可向有關部門申請經費，但未指明具體的經費來源、發放標準、補貼方式等，只能由法院來解決這個難題。有的法院專門出臺了經費管理辦法，如2018年惠城區法院規定“一案一補”，每調解成功一案補貼500元，反之則沒有補貼；［8］有的法院則是按到崗率和成功率進行補貼，如福田法院補貼到崗的調解員30元/天· 人，調解成功100元/件；還有的法院缺乏經費，以“干事業、講奉獻、做公益”的口號暫時激勵調解員們。而特邀調解員大部分都屬于兼職，如拉孜縣人民法院的特邀調解組織和調解員就來自各鄉鎮、縣直各單位、派出所等各行各業。協調其本職工作和調解工作，對調解員來說本來就是一種選擇，且當前社會矛盾糾紛爆發，調解員本身又處于市場經濟體制下，不能總按公益主體的標準去要求他們，補貼誤工、交通等費用并不能激勵調解員，長此以往積極性也會逐漸下降。

三、特邀調解制度的完善路徑

（一）統籌推進線上公共服務平臺建設

近些年，黨中央不斷加強信息化建設，推行電子政務服務，及時更新政務數據資源體系，欲構建“互聯網+政務服務”的流程一體化在線平臺，從而推進我國治理體系和治理能力現代化。因此對于特邀調解工作在線上平臺存在的問題，應當加快改進。首先，應當在我區人民法院官方網站公開并及時更新特邀調解名冊，公開信息包括特邀調解組織及特邀調解員的基本情況（如姓名／機構名稱、年齡／執業年限、性別、民族等）、擅長專業、工作績效、業績排名等信息。其次，加大對特邀調解的網絡宣傳，人民調解制度由于產生時間早、發展規模大，知曉度遠高于特邀調解，而特邀調解的發展與人民調解并不沖突，二者的目的皆在于解紛，提高特邀調解的知名度有利于為當事人提供多元化選擇，有利于向全國范圍內推廣特邀調解制度，亦完全符合國家推行多元糾紛化解機制的初衷。

（二）合理分配資源

一是提升特邀調解隊伍的專業素養。俗話說“打鐵還需自身硬”“只要是金子總會發光”，只有自身素質過硬、實力過強，才能增強吸引力，獲取案源。其一應當具備調解的基本素養和基礎知識，通過考核獲取“邀請函”；其二要進行崗前培訓，學習如何將理論結合到實際調解操作中；其三，積極參與業務培訓，調解的對象不是千篇一律的，需要我們學會隨機應變，因此積累經驗十分重要，更有利于我們根據當事人的特點制定關聯的方案。二是加大適用力度，可將特邀調解和本地特色化的調解結合起來，本地特色化的調解方式可能存在威信不足、履行度不高，而特邀調解完全可以彌補這些缺點，加大特邀調解的適用力度，結合本地調解可以更好地發揮出調解的效用。

（三）健全經費保障和獎懲制度

一是申請專項經費，各級法院可結合本地區經濟情況制定辦案補貼，納入財政專項經費預算，標準可參考我區人民調解案件補助標準，根據糾紛性質、規模大小、案件難易程度、社會影響力等因素將矛盾分為簡易、一般、重大疑難復雜、特大疑難復雜四類案件。成功調解后簡易案件一起120元，一般案件一起250元，重大疑難復雜案件一起500元，特大疑難復雜案件則是一起1200元，若未調解成功的也會給予一起100元的補助。當然，不僅是調解員辦案需要經費，調解員崗位培訓和考核是必不可缺的環節，也需要經費支撐。二是拓寬經費來源渠道，一方面法院可嘗試探索建立收費機制，對于一些專業性強的糾紛，如商事糾紛、涉外糾紛等，可按一定標準收費，正如有學者所言，分析老百姓的消費心理，完全免費有可能使他們產生不信任感，反而產生反向作用，收取部分費用才能體現對專業人才的重視。［9］另一方面可以通過政府購買服務方式構建特邀調解制度，如武昌區睿和天下調解中心就是武漢市司法局指導的第一家承擔政府購買人民調解服務的非營利性機構。［10］三是獎罰分明，完善調解組織和調解員的考核機制，綜合本年度出勤率、收案量、辦結量、成功率、案件難易程度、社會影響力等因素制定績效考核標準。對于表現優異的可實行物質和精神的雙重獎勵，如我區的“金牌調解工作室”和“金牌調解員”；對于存在違法違規亂紀的組織和個人則要通報批評并予以處罰。