以制度激勵讓“基層閑人”變“干事達人”

陳世香

【關鍵詞】基層干部 基層治理 閑人現象 制度體系

【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

近年來，基層政府作風建設走向深入，基層干部隊伍的責任心、執行力得到群眾認可。基層干部處于行政體系的“神經末梢”，肩負著落實國家政策和服務群眾的重要使命。由于壓力層層傳導、任務壓緊壓實，越忙越累、越累越忙成為基層干部的工作常態。與之形成鮮明對比的是，基層還存在大量的“閑人”：上推下卸的“二傳手”，升遷無望的“老前輩”，得過且過的“隱形人”，有苦難言的“背鍋俠”，徒勞無功的“大頭兵”。①這是近日半月談的一則報道為五種基層政府閑人的畫像，可謂入木三分。基層政府閑人現象的形成本質上在于相關基層干部理想信念不堅定，政治定力不過硬。然而基層干部行為模式是在特定制度環境中生成的，基層政府閑人現象的存在，正是現有組織與干部人事制度不夠健全的表征，意味著激發基層干部干事創業熱情和動力的新時代制度環境有待進一步創新完善。

職責任務不清晰使人能閑。基層政府工作事務雜、體量大，部門職責邊界不清，崗位任務不明晰，任務配置過程比較隨意，往往是鞭打快牛，忙閑不均，使人能閑。一是基層機構權責不清。盡管各級政府及職能部門紛紛出臺各種權責清單，但由于組織管理法治化有待提升，政府與市場、社會和公民個人之間的權責關系尚未厘清，基層機構的職能越位和缺位問題依然存在。在中央強調權力下放、事務下沉的當下，各種臨時性專項治理任務層出不窮，基層政府各個職能部門之間的權責界線趨于模糊，職責交叉、權責脫節、爭權諉責、機構重疊等現象在基層組織機構間依然存在。二是工作崗位任務職責不清。基層干部崗位之所以很少有明確規范的崗位說明書，是因為設置崗位時缺乏明確的崗位分析制度支持，而且基層人少事多，存在一人多崗和一崗多責情況。基層干部往往身兼數職，造成崗位職責交叉，難以按照崗位職責規定的邊界行動。②這就導致有的基層干部承擔多種任務而過于勞累，有的基層干部則推卸職責無所作為。三是任務配置比較隨意。在部門與崗位職責不清的情況下，不同部門之間、同一部門內部各個崗位之間、同一崗位的不同個體之間的分工就帶有很強的隨意性，往往是鞭打快牛，忙閑不均，“能者多勞、庸者逍遙”的怪狀頻出。

考核評估機制不精準使人敢閑。如果說“二傳手”能夠因閑獲利，“背鍋俠”和“大頭兵”則是閑而無功，二者之閑的境遇和后果不同，其根源在于一些地方考核評估機制存在問題。基層干部考核評估機制不夠精準，缺乏必要的區分度，評估結果也往往不能有效得以運用，使人敢閑。一是基層干部考核評估機制缺少具象化有效引導。如果基層政府相關考核評估制度設計不具體，實際考核操作則會進入模糊化誤區。盡管各基層部門均有相應的考核評估規則，但考核指標未進行細化，評估標準比較籠統，很難準確反映被考核者的實際工作情況，在實際操作中難以體現出工作實績差異。二是考核工具過于單一，片面要求“以痕跡論工作”，并未深入基層進行近距離、全方位、多角度考察，缺少對個體在不同崗位適應能力的有效評估。三是考核結果缺乏有效使用。在個別基層政府，干部工作績效考核結果通常只應用于單次考核后的薪酬增長和職位晉升，且關聯性較小，大多流于形式。而且除了按照規定比例選拔出來的少數優秀干部，其余的干部基本都是合格，不合格的干部基本沒有。考評機制的不精確使得很多考核內容只停留在紙面而沒有落實到具體管理工作中，難以對考核對象產生切實有效的績效壓力。

激勵機制不科學使人想閑。科學的激勵機制能夠系統地激勵組織成員為實現組織目標而積極作為。但是當下一些地方基層干部激勵機制存在干與不干、干多干少、干好干壞一個樣的問題，難以激勵基層干部在一線真抓實干、勇于擔當，甚至產生多干多吃虧、少干不吃虧，最終產生不想干、不愿干的工作常態，自甘淪為閑人。一是正向激勵統籌不足、操作性不強。有的激勵措施為部門主導，分散執行，缺乏系統性、連貫性。有的激勵制度規定操作性不強，激勵的內容和形式宣傳力度不夠，許多基層干部不了解、不掌握，獲得感不高。有些地方過度重視對典型的表彰和激勵，但是典型事例和經驗很難復制推廣，難以發揮出激勵大多數的作用。③二是面向基層的激勵力度較小。基層干部要承擔來自上級各部門的工作任務和責任壓力，但福利待遇水平卻相對較低，難以形成有效激勵，導致基層干部干事創業積極性不足。三是沒有建構起把物質激勵與精神激勵、定期激勵與及時激勵相結合的綜合性激勵機制，激勵方式較為單一，缺乏系統性，難以形成激勵合力。四是逆向懲戒問責激勵運用不精準，基層在問責上存在泛化和簡單化現象，問責事項多是造成較大社會影響的安全生產事故、生態環境破壞事件等，而對其他領域的錯誤問責較少，對“不作為”的問責更是少之又少。這些都制約了問責制度作用的正常發揮，難以產生有效的激勵效果。

晉升渠道不暢通使人不得不閑。基層干部職務天花板過低，晉升渠道受限，致使基層一些人才不能獲得合適的崗位與職務，不得不擔任各種閑賦職務，被動地喪失了干事創業機會而淪為閑人。在黨政機關中，經濟激勵有限，政治和社會地位的激勵比較強，晉升管理對于促進政府體系的有效運行具有極為重要的意義。有學者認為當代中國發展動因在于地方競爭，而地方競爭的激勵在于官員晉升。但能夠晉升的只是少數，大部分官員會發現晉升無望，導致激勵弱化，工作動力下降。④這一問題在縣區基層體現得更為突出，有學者稱之為“科級天花板”現象。一方面，受科層組織內崗位結構限制，越高層級的崗位越少，晉升概率也越低；另一方面，在基層干部年輕化的發展趨勢影響下，同一級別中，年齡越大，晉升優勢越小，超齡干部基本失去晉升機會。基層公務員普遍將科級默認為“晉升天花板”，認為“成為副處級干部的機會微乎其微”。⑤

容錯糾錯機制不健全使人不敢不閑。容錯糾錯機制作為激發干部改革創新積極性的制度安排，與問責制度一同構成了一個相互聯系、嵌套、影響的制度鏈條。但作為黨和政府問責制度的補充，現階段部分基層政府還不能理順容錯糾錯機制與問責制度之間的關系。⑥首先，在制度運行實踐過程中，容錯糾錯機制與問責制度在精神內核上存在不同指向，問責制更加偏向于約束，而前者更加偏向于激勵。因此，究竟是該問責還是該容錯往往成為艱難的選擇，如果一種行為既不能定性為問責，也不適用于容錯，制度就會流于形式。其二，現有地方容錯糾錯機制通常缺乏精準的制度核心內容，存在文本同質化、容錯具體類型不詳盡以及尺度模糊等問題，這導致實際工作中難以把握是否“錯”、是否“容”的尺度。其三，容錯糾錯機制仍然缺乏多元的制度視角。當前個別地方基層容錯糾錯機制在設計時更多彰顯的是地方核心領導干部的意志，一線基層干部們的期待和意見或被忽視和隱匿。容錯糾錯機制具有良好的制度初衷，但地方發展與治理的復雜性需要基層干部和社會公眾的多元視角，從而給廣大基層干部帶來切實的“保護感”。

退出機制不暢通使人想辦法閑。政府公務員能上不能下，能進不好出，是各國政府面臨的共同難題。由于體制內職位的過強吸引力，這一現象在我國更為突出。結果導致基層組織一些崗位被不勝任之人或不愿意努力工作的人所占據，想干也干不了，就只能充當“二傳手”，做做“隱形人”。從公職人員個人角度來說，“鐵飯碗”的傳統思想仍根深蒂固。很多人認為公務員是非常穩定的職業，進入公務員系統，收入“比上不足，比下有余”“旱澇保收”，只要不違法犯罪，基本沒有失業風險，這種求穩思想導致很多公務員安于現狀，根本不想退出。在職公務員不得重新參加考錄及機關最低服務年限規定等相關政策也影響了公務員的正常退出。同時，由于失業保險和社會保障制度不匹配，一些公務員即使是不滿足現狀，也不敢面對退出風險，只能把這份工作當作“雞肋”堅守著，混沌度日。對于公共部門來說，公務員正常退出機制也面臨著明顯的執行困難。雖然有關公務員正常退出的法律法規及相關規定都很明確，退休、辭職、辭退、解聘均有法可依。但現有規定往往過于寬松，實際能夠實施的范圍十分狹窄。⑦個別基層政府單位對于公務員明顯的違規行為在管理時也是睜一只眼閉一只眼，選擇中庸方式變通處理，公務員正常退出機制存在執行錯誤、亂執行的情況。

優化基層治理體系職責配置機制，確保每個機構和崗位職責明確、工作量飽滿，職責權利相統一，使得基層干部不能閑。一方面，要建立健全基層機構設置和職位崗位分析管理制度，強化基層政府機構、職能與崗位的編制管理，建立健全和及時調整基層政府機構“三定”方案和權責清單制度，捋順不同機構、崗位之間的權責關系，確保責權利一致。另一方面，要采取適當措施，確保在日常管理過程中工作任務的科學規劃與分配。要依據不同基層干部的職責范圍和能力特點，安排與之相匹配的工作任務。

完善新時代基層干部考核評估機制，確保考評結果精準科學和有效運用，使得基層干部不敢閑。一是完善現行基層干部考核體系。要細化考核評估指標體系，增強指標針對性和可操作性，兼顧整體與局部、效果與成本、主觀努力和客觀條件等多種因素；要嚴格規定考核程序，形成常態化評議機制，提升考評體系的針對性與可操作性。二是強化考核信息公開，提高群眾參與度。一方面，要形成公眾參與干部考核評估的動態監督機制，確保民主考核評估的有序性和公正性；另一方面，要落實各個部門考核信息共享，還應將基層干部考核評估過程和結果通過合適的渠道和機制予以公開。三是合理運用考核結果。將考核結果充分運用于干部人事管理全過程，尤其是要與個體績效和晉升掛鉤，確保基層公務員能夠通過考核評估明確自身優勢和短板，調動工作積極性。同時，要建立長效追責機制，對不擔當不作為的干部，堅決拉下臉、動真格，將想干事肯干事能干事的干部提拔上來。

優化健全基層干部激勵機制，切實做到付出與所得相一致，使得基層干部不想閑。其一是要建構多層次激勵制度體系。制度本質上是一種相對穩定的生活與工作模式，涉及到強制性規制、倫理性規范、認知性文化三個層面。規制性層面要綜合協調激勵、問責與容錯三方制度的關系，形成立體型制度合力；規范性層面要引導基層干部塑造干事創業的職業角色認知與行為規范；文化認知性層面則要激發基層干部的公共服務動機，增強他們的責任感與使命感。⑧二是堅持物質激勵與精神激勵相結合。一方面，要逐步提高基層干部的福利待遇，逐步提高工資水平，落實基層干部的社會養老保險繳納和生活補貼發放。另一方面，對參與特定時期特定領域重大工作并取得一定成績的公務員嘉獎、記功、授予榮譽稱號等，從而促成倡導干事創業、褒獎擔當作為的鮮明價值導向。三是堅持定期激勵與及時激勵相結合。依據基層工作特征形成定期獎勵機制，要避免平均主義，應依據工作成效等因素形成差異化激勵。同時，對于在日常工作中取得成績的基層干部應當及時加以獎勵。要通過逐步發展多維度、復合型的激勵機制，建構兼容性激勵制度體系，激發基層干部干事創業的內生動力，調動其干事創業的積極性、主動性與創造性。

暢通晉升通道，破解職業“天花板”，讓基層干部有奔頭。暢通晉升通道是貫徹落實關心關愛基層干部、有效保護和充分調動廣大基層干部干事創業積極性、主動性、創造性的關鍵所在。破除基層干部職業上升天花板，就要強化“領導來自基層、干部出自一線”的意識和“實踐出真知、一線出干部”的理念，真正讓扎根基層、敢于擔當的干部出得來、選得上、用得好。一是要切實踐行職務與職級并行制度。2019年中共中央辦公廳印發了《公務員職務與職級并行規定》，為建設高素質專業化基層領導干部隊伍提供了基本遵循。職務與職級并行制度的實施，有助于拓展基層公務員晉升空間，調動干部勇于擔當作為的積極性。二是要增加基層領導干部的交流機會，鼓勵其豐富閱歷。尤其是對于在同一部門、同一崗位工作年限過長、年紀較大的基層干部，更應該鼓勵其打破體制身份和層級壁壘，通過跨層級的信息交換，使其在平等上升空間里看到未來職業發展的可能性。三是不斷提升基層干部干事創業的能力本領，讓能干事的干部有奔頭。能干事的關鍵在于掌握過硬的能力本領，基層干部能力水平應符合中國特色社會主義事業需要，以良好的專業素質和實踐經驗應對崗位晉升的各項要求，而不是“坐等提拔混日子”。

健全容錯糾錯機制，促成基層干部敢于擔當作為和干事創業。一是要明晰基層干部容錯糾錯的政策界限、免責清單與糾錯流程，提升糾錯容錯機制的可操作性。容錯糾錯要素涉及創新履責行為的動機、條件、程序、后果的認定與評估，需要在多方參與基礎上協商判定。同時，為確保容錯機制核心內容的精準性，各地應當因地制宜，分類制定容錯機制的配套實施細則，在授權體系內進行分級決策、分級評估。二是容錯機制的有效運行還需要配套一組“糾錯”程序，用以澄清對改革創新失誤者的“污名化”，用以消除容錯免責后依然可能存在的負面影響。正如研究者所觀察到的，“改革者一旦被舉報，紀委雖然查證其‘清白’，但往往形象遭誣，仍難逃輿論壓力”。⑨因此，容錯機制應當監督基層干部差錯認定權力的行使，建立相匹配的澄清保護和負面影響消除機制，保護創新失誤者的聲譽和前途。三是要自上而下以法律條文的形式更為規范合法地構建容錯糾錯機制，公開督促保障基層干部改革創新的積極性，在全社會逐步形成廣泛共識，既有法可依，也讓基層干部在擔當作為中吃下“定心丸”。

要暢通正常退出渠道，能進能出，使得基層干部閑人無法容身。一是要嚴格辭退制度。相關部門要嚴格執法，及時辭退那些不能勝任本職工作，因多次違紀、失職、瀆職造成惡劣影響或行政不作為、亂作為者。二是要優化公務員退出制度環境，建立健全公務員正常退出機制。目前有關公務員退出的配套法規相對籠統，指導理念不夠清晰，執行措施不夠具體。要制定出有操作性、切實可行的公務員退出配套法律法規，為建構常規化、合理化公務員退出渠道創造法律基礎。三是要擴大公務員正常退出的保障救濟范圍，建立公務員失業保險制度，加強對退出后公務員的再就業指導，完善公務員辭職辭退申訴的救濟途徑，解決其退出的后顧之憂。

（作者為武漢大學政治與公共管理學院教授、博導，武漢大學地方政府公共服務創新研究中心主任）

【注：本文系國家社科基金重點項目“國家文化管理體制改革與創新研究”（項目編號：15AH007）、中央高校基本科研業務費專項資金資助項目“新文科建設視閾下中國公共管理復合型人才培養體系創新研究”（項目編號：1203/220200007）、2020年度湖北思想庫課題“中國特色哲學社會科學話語體系建設研究”（項目編號：1203/413000071）階段性研究成果】

【注釋】

①《基層閑人的五種畫像》，《半月談》，2021年第20期。

②王斌：《基層干部“忙”與“累”難題何以破解》，《國家治理》，2021年第6期。

③齊瑩：《基層干部管理應堅持問責與激勵并行》，《人民論壇》，2019年第5期。

④周黎安：《轉型中的地方政府：官員激勵與治理》，上海：格致出版社，2008年。

⑤陳家建、趙陽：《“科級天花板”：縣域治理視角下的基層官員晉升問題》，《開放時代》，2020年第5期。

⑥成為杰、馬曉黎：《干部容錯：制度機理、掣肘因素與優化路徑》，《國家行政學院學報》，2018年第3期。

⑦劉霞：《公務員退出機制漏洞及其修補》，《人民論壇》，2011年第12期。

⑧譚新雨、吳維旭：《新時代制度環境激勵基層干部干事創業的微觀邏輯》，《東北大學學報（社會科學版）》，2021年第6期。

⑨邸曉星：《在求實創新中推進干部容錯機制建構》，《理論探索》，2017年第6期。

責編/靳佳（見習） 美編/王夢雅

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