組織擴張的“技術-政治”解釋
——基于組織屬性的探討

成 婧

內容提要 科層組織擴張是一種普遍存在的現象，在中國實踐中，表現為政府組織規模的橫向擴大與內部結構的縱向拓展，對這一現象的分析要回歸組織運行的制度與文化土壤。中國的政府組織是科層制與干部制兼具的復合型組織，科層制屬性決定了組織運作的技術性目標，干部制屬性決定了組織的政治性功能，組織的擴張可以從“技術-政治”維度進行解釋：它具有技術性意義——為國家治理提供組織支撐、為干部激勵提供晉升資源；它具有政治性功能——為國家建設集聚資源、構建體制認同并發揮功績回饋作用。組織的雙重屬性在不同的國家治理背景中進行調適融合，以促進國家治理效率的實現。

改革開放以來，中國實現了四十余年的社會穩定與經濟增長。從經濟學的角度分析，中國在增長理論強調的若干條件方面并無優勢，這種悖論式增長使學界對于中國發展模式的討論不斷涌現，“壓力型體制”[1]榮敬本、崔之元、王拴正：《從壓力型體制向民主合作體制的轉變——縣鄉兩級政治體制改革》，中央編譯出版社1998年版。“行政發包制”[2]周黎安：《行政發包制》，《社會》2014年第6期。“晉升錦標賽”[3]周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期。等成為解釋中國治理效率的重要內容。可以發現，這些解釋都依托高效的政府組織，所以，在中國語境下，廣大干部組成的政府組織就成為解釋增長與發展的重要變量。

規模和結構是組織問題研究的核心，新中國成立以來的歷次機構改革一直被用“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的負面話語進行描述，組織擴張多被當作官僚弊病處理，所以，在研究中國的組織制度時，有必要對其擴張的原因與邏輯進行梳理，避免陷入表面性批判之中。組織是權力運行的載體，從組織屬性分析組織調適問題可以呈現組織在政治過程中的功能與作用，從而更加理性地解釋當代中國政府組織在國家建設與發展中的行動邏輯。

一、組織的“擴大再生產”：突破剛性約束的組織擴張

政府規模是影響國家治理的重要變量，在自我建設與完善的過程中，中國的政府組織[1]本文意在分析中國科層組織的擴張現象。科層是一個基于權力支配類型的組織概念，但中國所建立起來的是一種特殊的科層制，它具有科層制的要素，但與韋伯式的理想科層制存在很大差距。黨政機關、事業單位、群團組織、重點國有企業等都因承擔公共職能而在一定程度上受到國家編制的限定，運行費用全部或部分由國家財政負擔，所以，中國語境下廣義的科層組織是一個覆蓋范圍廣泛的組織網絡。我們對這一組織網絡的判斷標準是，各組織成員處于國家人才調配體系中，可以在內部各組織間自由流動。本文不將研究主體稱為“科層組織”，避免與下文論述中純粹意義上的“科層制”混用，而是用廣義的“政府組織”來替代。的機構設計逐漸呈現出科學化、理性化的趨勢，政府規模也一直處于剛性限制之中。自新中國成立以來，對于各類組織的編制員額，國家都進行了嚴格的限定，同時進行的是始于1951年的歷次機構改革，可見，抑制組織規模擴張的剛性約束一直在場，但現實中同時存在著突破剛性約束的擴張力量。從新中國成立以來的長時段來看，政府組織在運行中一直處在持續擴張的狀態，這種擴張狀態從兩個維度對組織進行了“擴大再生產”。

從橫向規模上看，在編制限制與人員精簡的雙重壓力下，中國政府組織的規模總體上還呈現不斷擴大的趨勢，這一點可以從機構編制的具體情況看出。從縱向結構上看，我國政府組織內部實行的是五級架構，分為國家級、省部級、廳局級、縣處級、鄉科級，但現實中的組織架構遠比五級結構復雜，組織體系中的黨政關系、條塊關系、政企關系等在政治過程中形塑了一個更加復雜的組織架構，使得組織結構呈現出擴張之勢。總之，在中國，政府組織的擴張具有規模擴大化、內部結構復雜化的雙重面向。這里的問題是，政府組織的擴張應該如何解釋？在國家建設中組織擴張的理由何在？

從理論上看，組織自然具有擴張的趨向，政府規模的自然擴張是各國從古到今都不得不面對的組織難題，并非都是無效與負面的。西方國家的政府規模在19世紀后期到20世紀中期也大幅增長。美國在聯邦政府成立初期，僅有陸軍部、財政部、國務院三個部門，雇傭文員351人；到20世紀70年代，美國政府機構有近120個，文職人員282萬[2]李道揆：《美國政府機構與人事制度》，人民出版社1985年版，第14—20頁。。在中國，王朝末期官僚的數量大都比王朝初期膨脹了數倍至數十倍，從中可見組織擴張的普遍性。關于組織的擴張現象，有兩種經典的理論解釋。

一是社會發展導致擴張。社會的發展是科層組織擴張的首要因素，經濟社會發展會帶來更加龐大的人口規模、更加復雜的社會分工、更加多元的民眾需求，這些都會增加政府的負荷，從而影響政府組織規模。早在19世紀70年代，德國經濟學家瓦格納就提出了被人們稱為“瓦格納法則”的政府活動擴張法則，其通過考察美國、日本和歐洲幾個先進工業國家的公共支出，從經濟與政治兩個方面解釋政府支出的增長：從經濟維度看，人口聚集帶來的外部擁擠需要增加公共部門進行管理；從政府維度看，治理復雜性需要把更多資源用于提供治安和法律措施[3]R.E.Wagner,W.E.Weber,"Wagner's Law,Fiscal Institutions,and the Growth of Government",National Tax Journal,1977,30(1),pp.59-68.。這一點從編制設置上也可以看出，編制設定的基本原則是人口，人口的增長必然帶來編制的增加，從而使得政府規模相應擴張。

二是科層制特質與科層弊病導致擴張。科層組織的最重要特征就是大型化，擴大組織規模可以提高產出，從而擴大生存機會，“官僚體制的穩定，很大程度上取決于官僚的‘人多勢眾’”[4]閻步克：《中國古代官階制度引論》，北京大學出版社2010年版，第354頁。，大型組織對外部環境的變化具有一定的抵御能力，因此具有更強的穩定性。同時，擴大的組織可以提高產出，組織規模越大，其中的非人格化因素越能真正發揮作用，越能擺脫錯綜復雜人際關系的影響，進而使組織更加理性化，增強自身抵抗環境風險的能力。韋伯與唐斯都從組織內部運行的維度解釋官僚組織的永續性與擴張性，認為官僚組織一旦確立，即為社會組織中最難被摧毀的一種。韋伯從科層制的職務特性闡述了科層機構的永續性問題[1]馬克斯·韋伯：《支配社會學》，康樂、簡惠美譯，廣西師范大學出版社2010年版，第64—66頁。，唐斯則指出科層組織的“漸進保守主義定律”——所有的組織，隨著自身的成熟，將傾向于變得更加保守而不可能死亡，為了科層組織的生存，它的領導人會改變組織的主要目的；而“消滅”科層組織的最好時機，是在它的誕生之際，越早越好[2]安東尼·唐斯：《官僚制內幕》，郭小聰等譯，中國人民大學出版社2017年版，第17頁。。也就是說，科層組織自成立之初，職能的發揮強化其合理合法性，職能的行使可能隨著社會變遷而變化，但總是傾向于自我維持與擴張。

除了科層制屬性帶來的組織維持以外，還有另外一種類型的擴張——科層弊病導致的擴張，官僚組織構建了一個“爬升金字塔”，而其低效與腐化帶來擴張。諾斯科特·帕金森1958年提出了著名的帕金森定律，用以解釋官僚機構的擴張：“工作會擴張以致填滿為完成工作而可利用的所有時間……在任何不是在戰爭狀況中的公共行政部門，組織規模總是保持在每年5.17%—6.56%的增長率，這一增長率與需要完成的工作量沒有關系。”[3]N.C.Parkinson,Parkinson's Law and Other Studies in Administration,Boston:Houghton Mifflin Company,1957,pp.2-12.勞倫斯·彼得則認為造成組織擴張的原因不是帕金森所言的主觀低效，而是所有的人都被提升到了他所不能勝任的地位，造成的客觀上的“力所不能及”，所以組織需要擴張。針對中國，也有類似的解釋。中國傳統官僚組織歷史悠久，金觀濤等將中國傳統官僚機構及人員的膨脹稱為“歷史病”，他們通過對比發現，宋朝不同時期的官僚增長率遠高于人口增長率，因此，傳統官僚膨脹的主要原因是自身腐化導致的效率低下，進而需要不斷增加機構和人員，并造成惡性循環[4]金觀濤、劉青峰：《興盛與危機：論中國社會超穩定結構》，法律出版社2011年版，第70—75頁。。

已有理論從現象出發解釋了普遍性的組織擴張，但對于當代中國來講，不具備完整的解釋力。一方面，中國的政府組織擴張不僅僅是治理負荷增加帶來的。在中國，社會發展從多個維度發揮擴張組織規模的作用，其作用機理值得深挖。另一方面，中國的政府組織一直不是韋伯意義上理想化的科層組織，幾十年來，歷次自上而下的組織精簡均力圖克服組織維持帶來的擴張壓力，因此，組織擴張也不能簡單地用科層弊病來解釋。尤其是，在新技術的加持與職業倫理的強化下，效率低下與腐化帶來的擴張也不具有完整的解釋力。基于此，針對當代中國政府組織規模與結構的擴張應該有更具中國特色的討論，必須回歸中國政府組織運行的制度與文化土壤，從組織屬性出發進行組織擴張的功能性討論。

二、組織屬性之辨：科層制與干部制互嵌中的復合組織

韋伯的科層制是分析政府組織屬性的理論起點，理想化的科層制集中了理性、規則、等級分工、職業化、非人格化等要素。科層制摒除了情感因素與文化因素，構建了一種以理性的委托代理關系為核心的組織架構。改革開放以來，中國實現了經濟社會的發展奇跡，在資源稟賦不佳的前提下，發展奇跡被自然歸結于組織因素，龐大的組織體系以及組織中的個人成為影響中國發展的重要解釋變量。這就需要對中國政府組織的屬性進行討論，在強調績效的跨越式發展過程中，中國的政府組織與西方現代科層制有何距離？中國在多大程度上建立起了韋伯式的科層組織？只有理解了組織的屬性，才能從功能上解釋組織的擴張現象，而對這一問題的闡釋需要帶入對干部制的討論。

干部制是一個政治化的概念，并且不只存在于中國。在干部制組織中，居于首要地位的是基于意識形態的個人負責制度，干部制的特點在于對組織政策方針的強烈忠誠。干部的核心能力是領會認同組織的政策，然后在不同情況下有針對性地實施。干部制和科層制的差異不在于干部的專業能力、教育程度與技術水平，而在于相關能力的使用方式，干部制能夠在實現目標上做到靈活機動、超越常規。羅斯坦從幾個方面對理想干部制組織的特性進行了詳細的分析，其主要特點包括：干部制的運作方式不以經濟激勵為基礎，不以純粹績效為目標，而是以政治認同為基礎；干部不是中立的，而是要對組織忠誠；干部制不以科層制的規則為導向，而是以任務為導向；干部制不是以規章為根本的例行公事，而是靈活機動的，以組織價值為根本[1]博·羅斯坦：《經濟增長與政府質量的中國式悖論——“韋伯式”科層制與中國特色“干部制”》，臧雷振譯，《經濟社會體制比較》2016年第3期。。從特點分析上可以看出，中國從傳統官僚體系到現代的政府體系都與韋伯意義上的理性科層制有一定的距離，從中國的政府組織中，我們可以清晰地看到科層制與干部制二者整合的影子。

從組織目標來看，對目標績效與組織忠誠的雙重強化呈現了組織的復合屬性。在改革開放后，尤其是20世紀90年代以后，科層制所追求的制度化績效成為各級政府的重要目標，“中國各個地方、不同層級的政府部門似乎越來越依賴于基于結果的‘激勵契約機制’，并呈現出量化程度不斷提高、激勵強度不斷加大的整體趨勢”[2]魏姝：《干部制組織還是科層制組織——一個基于身份理論的“原教旨”分析》，《南京社會科學》2018年第1期。，經濟績效成為官員晉升的重要依據，目標的層層分解與考核體現了以委托代理為核心的科層制精神。這也體現在干部選拔與考核標準的轉變上，新中國成立初期的單一政治標準被“德才兼備”所取代。但與此同時，組織創造績效要以忠誠擔當為底線，組織成員必須有堅定的理想信念，認同黨的方針路線，無私奉獻、清正廉潔，而不是單純履行科層制中委托代理關系所賦予的職責。

從組織的理性來源看，對規則理性與價值理性的雙重強化彰顯了組織的復合屬性。規則理性主要體現在對制度的強化上，公務員管理制度、編制管理制度等規范了組織的運作，各類組織也根據職能制定了行為規范。從這一層面看，在國家權力運行過程中，韋伯式科層制組織所需的規則與制度被日漸強化。但與此同時，組織的價值屬性也一直強勢存在，這種價值的強化主要由中國共產黨的領導來實現，黨嵌入了政府組織的各方面：黨的宗旨是政府的施政宗旨，黨組織是政府內部的決策中樞，黨的干部成為政府組織領導班子的主要成員，被納入黨的組織部門直接管理，黨員構成了政府官員的大多數，成為政府組織中的主要力量[3]張璋：《復合官僚制：中國政府治理的微觀基礎》，《公共管理與政策評論》2015年第4期。。因此，國家治理中也就存在價值與制度兩種互動因素，混合屬性中的不同元素在國家的運行過程中必然對組織提出不同的要求：中國的政府組織不僅是一種實現治理績效的工具，還是一種執行黨的意志的政治機構；不僅具有西方現代科層制的工具理性和法理權威，還具有政黨組織的價值理性。

從組織運行的過程看，單個組織在組織體系中的位置與組織的治理狀態決定了組織的復合屬性。中國的政府組織類別多樣，層級劃分、條塊體制、職能差異等使多樣化的組織適時調適，呈現出不同的組織屬性。按照層級劃分，基層政府組織主要履行的是執行權，更多是以技術性工作為主，所以更加以績效為中心。高層政府組織行使的是決策權，涉及的是政治性工作，所以對高層官員更加強調政治忠誠等因素[4]有學者通過研究官員晉升發現，經濟績效對底層官員的晉升影響較大，對越高級的官員影響越弱。參見P.F.Landry,X.Lü,H.Duan,"Does Performance Matter?Evaluating the Institution of Political Selection along the Chinese Administrative Ladder",APSA 2014 Annual Meeting Paper。。按照組織的治理狀態劃分，不同的治理狀態也影響組織屬性，針對常規治理，組織已經產生了規范的制度和程序，此時的組織更像是一個科層組織，而為了應對突發事件以及中心工作，組織需要打破按部就班的行動并以大局為重，這時的組織就更像一個干部組織。

從組織目標、理性來源、組織運行等方面來看，中國的政府組織既不是韋伯設定的理想化的科層組織，也不是羅斯坦所宣稱的純粹干部組織，而是一種內嵌了科層制元素與干部制元素的復合組織。所以，承擔國家治理職能的政府組織就相應肩負了“技術-政治”的雙重功能：組織設計必須出于科層理性的運作考慮，同時兼具政黨所具有的身份性與政治性，兩者交叉互融，共同塑造了一個高效運行的組織體系。

組織屬性決定組織行為，政府組織的雙重屬性可以從兩個維度解釋組織的擴張行為。其一，組織擴張出于技術需要，這是韋伯意義上的科層制所具有的重要特點，龐大復雜的組織架構有利于效率的獲取、責任的明晰、組織激勵的實現；其二，組織擴張也體現了組織發展的政治性需求，政府組織是塑造政權合法性、維持政治穩定的重要支撐。組織的科層制屬性展現了其技術性功能，組織的干部制屬性則決定了其政治性功能，出于技術考慮與出于政治考慮的組織共同作用，為中國現代政府組織體系提供治理效率，而在實現效率的同時，組織規模與結構需要從功能出發進行相應的調整。

三、治理考慮：組織再生產的技術性解釋

科層制與干部制的互嵌決定了組織的存在與發展邏輯。我國科層組織的首要目標是在科層理性的基本原則下完成復雜大國治理的多重任務。在這一背景下，組織兩個維度上的擴張首先應該被放置于治理效率獲取的考量之下，組織的擴張具有技術性意義，是功能導向的。

首先，組織擴張體現了治理規模擴大與治理負荷增加的要求，中國政府組織的覆蓋效力是大國治理的“副產品”。一方面，組織的規模化源自行政事務之量的擴展。從治理規模和負荷看，中國物理空間上的幅員遼闊加上治理內容的繁雜化增加了國家的治理負荷，這對組織提出了相應的要求。編制設定是政府規模的重要體現，在編制設定過程中，不管是新中國成立初期單一的“人口決定論”，還是后來的多因素決定論，治理規模都是決定政府組織規模的重要變量。新中國成立七十余年來，從人口數量上看，中國人口實現了大幅度的增加，從1949年的5.42億增加到當下的14.12億；從內部結構上看，城鎮化帶來非農業人口的增加，地方財政收入和支出、國內生產總值都實現了大規模增長。現代社會不斷增長的人口和財富使得政府必須面對更多的服務對象，處理更加復雜的事務與關系，這必然加大了組織負荷，各類組織需要更多的成員來緩解人口增長帶來的天然壓力，這必然會引起組織擴張。另一方面，組織的規模化源自治理環境的復雜化。中國面臨的是一個復雜化、多元異質性、幅員遼闊的治理環境，“大國因內部群體和文化差異性在內部整合上要付出更多的代價”[1]A.Alberto,E.Spolaore,The Size of Nations,Cambridge Mass:The MIT Press,2003,p.53.，社會的進步和治理環境的復雜化帶來的治理問題需要通過非市場行為，尤其是政府行為加以解決。因此，政府必然面臨職能轉變的需求：一些原本重要的職能被取代，新的治理任務出現。在這一轉型的過程中，組織體系需要面對因職能轉變而帶來的擴張。

其次，國家的主導地位需要一個具備多元職能的組織體系。從治理模式上看，不同的權力運作方式影響組織的規模。中國作為一個后發國家，黨和國家一直在權力分配、資源分配、公共服務供給等方面扮演重要角色，而政府組織是將國家治理資源調動起來的核心力量。可見，除了治理規模以外，治理模式也是導致組織規模再生產的重要因素。中央政府是資源的分配者、政策的制定者，要對異質化的區域治理給出統一化的治理方案，并承擔相應的監督職能；地方政府是地方治理的主導者與政策的執行者，治理壓力被分解到不同層級、不同領域和不同類型的組織中。這種以國家力量為核心的治理模式在中央和各級地方政府中都發揮著重要的作用，這一治理模式必然需要一個自上而下龐大的組織體系。

再次，中國政府體制轉型的階段性特色也使組織呈現擴張趨勢。一方面，在新中國成立以來的歷次政府機構改革中，出于治理需求而確立的新的組織架構必然帶來組織的擴張。在改革與穩定的雙重約束下，由于職能轉變被撤銷的機構和削減的人員并不能直接從體制中消失，這種漸進式的改革過程在一定程度上導致政府組織規模的擴大，這是體制改革的遺留問題。另一方面，面對復雜而多元的社會需求，組織必將走向專業化，職能的劃分也將隨之細化，這在一定程度上使組織變得復雜。在這一過程中，職能的交叉與職能的空缺又為組織擴張提供了條件——組織系統中需要一些成員擔任“協調員”的角色。因此，轉型特點與機構改革的漸進性增加了組織協調的難度，帶來了組織規模的擴張。

最后，組織的激勵需求導致組織擴張。組織效率的實現依靠組織激勵，組織的內部架構除了履行自身職能，還承擔著為其成員提供激勵資源的職能。組織擴張可以增加其官員的數量，這就在一定程度上導致了組織規模的擴大化與內部結構的復雜化。我國政府組織使用的是一種簡約化的層級設計，從中央到地方一共有五個層級，層級架構通過委托代理關系形成治理秩序，同時為個人提供晉升臺階，吸引組織成員為了自我實現而不斷努力，產生巨大的激勵動能。理論上看，每一次的級別晉升都能為個人提供巨大的激勵；但對于政府組織中的大量成員來說，可供攀爬的晉升臺階非常有限，尤其對于基層干部，級別的天花板限制了他們的上升空間。在這種情況下，大國治理中簡約組織層級必然具有復雜化的趨向——鑲嵌于正式組織層級中的隱性層級被生產出來[1]成婧：《隱性層級：解釋中國科層激勵的一個組織視角》，《中國行政管理》2022年第8期。，而這種組織架構的細化為大家熟知的“晉升錦標賽”提供了組織支持。“晉升錦標賽”的規則是憑借治理績效“換取”晉升，錦標賽能夠運轉的核心是組織要具有充足的激勵資源——晉升機會，那么，科層細化就可以為簡約層級設計的組織提供晉升階梯。從這一維度上看，組織的縱向擴張——層級細化——通過提供隱性晉升機會的方式讓成員能夠持續處于強激勵狀態，促進了組織治理績效的提升，實現了組織績效與組織成員個體激勵的“雙贏”。

四、政治考慮：組織再生產的政治性解釋

組織的科層制屬性從技術維度解釋了其雙向擴張現象，而組織的干部制屬性則要求組織是任務導向的，工作方式是靈活的，在注重規則理性的同時兼顧價值理性。這些特點決定組織的擴張一定程度上是出于政治性功能的考慮。

首先，組織的政治調配與資源整合功能發揮需要一個一體化的組織體系。組織注重規則制度的同時，在面對重要任務時，要能夠“集中力量辦大事”，這是中國的體制優勢，也是組織的干部屬性賦予的特性。集中力量辦大事需要一個可調配的組織體系，這種組織體系必然是龐大且靈活的。新中國成立以后，國家肩負著穩定政治、發展經濟、動員社會的多元任務，因此必須將分散的、薄弱的社會資源整合到一個一體化的政治系統中。這個系統包括自上而下的各級黨政機關，工青婦等群眾團體，關系國家經濟命脈的企業，科教文衛等事業單位，這些組成部分構成國家治理的最初組織體系，也為組織擴張埋下伏筆。從趕超型國家的治理需求上看，這種覆蓋范圍廣泛的組織能夠形成一個綜合的人才調配體系，使得各個領域的人才流動起來共同服務于國家建設的最高要求，這種作用在人才匱乏的國家建設初期表現得尤為突出。在當下，干部仍然可以在黨政機關、重要企事業單位之間進行流動，一方面可以滿足不同領域的人才需求，一方面可以發揮歷練干部的作用。可以發現，在新中國成立初期，大規模組織體系的建立是為了服務國家建設，干部調配解決了人才短缺與人才發展不平衡的問題。而在改革發展階段，一體化的組織架構則發揮了歷練干部、治理腐敗、促進經濟發展的作用[2]《黨政領導干部交流工作規定》中第一條指出，干部交流是為了“進一步優化領導班子結構，提高領導干部的素質和能力，加強黨風廉政建設，促進經濟社會發展”。。因此，無論出于何種目標，龐大而精密的組織體系都是服務于國家建設的人力資本儲備庫，具有政治整合的功能，組織體系的擴張在這一維度得以解釋。

其次，組織的規模擴張與層級細化以政治吸納的方式服務于政治穩定與國家發展。組織體系對不同類型組織進行吸納，一部分事業單位、國有企業被納入干部體制管理，這就使得這些組織在生產、運行的過程中不能僅僅以實現自身利益為目標，同時要符合國家建設的整體要求，尤其是政治要求。不同類別的組織被囊括進組織體系，這種擴張行為為國家發展與社會穩定做出了不可估量的貢獻。同時，將社會各界精英吸納進組織系統可以加強各領域精英的體制認同，從而最大限度地控制社會沖突、化解社會矛盾，是將各類資源，尤其是人才資源向國家聚攏的重要方式。

再次，在國家建設過程中，組織的擴大再生產在一定程度上是為了維護政治效忠，回饋政治貢獻。“建國—強國”過程中組織身份所附加的待遇可以形成一種功績回饋機制，這對于一個由革命轉向執政的政權是非常有必要的。這種回饋機制在不同時期針對的群體不同，使用的方式也有所不同。在新中國成立初期，組織的規模擴張很大程度上是為了容納建國功勛，從而凝聚政權認同。而在后來的國家治理中，組織體系以各種形式發揮了功績回饋的職能，如對退役軍人、退役運動員等群體的吸納。這一制度一方面是對各類人才對國家所做貢獻的認可，另一方面也是對其他相關人員的“愿景激勵”，通過標桿的樹立激勵其他人為國家做出相應貢獻。

“很多組織的制度與行為不是為了效率，而是為了追求合法性與生存。”[1]邁耶、羅恩：《制度化的組織：作為神話和儀式的正式結構》，張永宏編：《組織社會學的新制度主義學派》，上海人民出版社2007年版，第3頁。按照組織屬性，不發揮組織功能的安排就屬于冗余部分，但一些冗余在某些方面能夠產生政治功效。組織功能的發揮取決于組織制度的復雜程度、組織規模和內部交流機制，以及內部身份安排、等級關系和分配制度的精致與復雜程度[2]這里借用了閻步克關于“儀式性組織”的概念，其認為中國古代官僚組織一方面是功能性的，屬于“內向性”的，另一方面是身份組織、生活組織和儀式組織，屬于“外向性”的。參見閻步克：《中國古代官階制度引論》，北京大學出版社2010年版，第350—351頁。。從這一維度上看，看似無效率的組織雙向擴張可以增加組織權威，能夠為組織成員提供更多的發展機會，有利于提高組織合法性并提升組織生存能力。正如唐斯所說，“任何組織的擴張通常都會增加其領導者的權力”[3]安東尼·唐斯：《官僚制內幕》，郭小聰等譯，中國人民大學出版社2017年版，第18頁。，而政府組織整體化權威的增加則可以強化政權合法性，催生政治認同。

五、互嵌狀態：組織雙重屬性的調適融合

組織擴張是一種普遍性現象，具體到當代中國語境，組織科層制與干部制兼具的復合屬性使其必須考慮組織的效率需求與政治需求，“幾乎每一個技術問題，同時也是政治問題，甚至社會問題”[4]閻步克：《中國古代官階制度引論》，北京大學出版社2010年版，第343頁。。從表面上看，組織“科層制-干部制”的雙重屬性由于其兼顧組織技術屬性與政治屬性而擴大了自身的總體規模，但這種組織擴張在很大程度上是由客觀現實決定的，反映了大國治理的技術性需求，并且具有很強的功能性意義：它用擴大的組織規模提供了更多晉升機會，增加組織成員的權威和聲望，塑造合法性與組織認同，進而產生激勵動能，提高組織效率。可見，出于運作考慮與政治考慮的組織從技術與政治兩個維度為中國現代國家治理提供效率與合法性并形成合力。從這個維度上看，組織擴張只是組織雙重屬性的副產品，而這種現象在當代中國具有一定的特殊性。

從歷史維度看，在傳統中國，官階制度實行的是職位與品位分離的“雙重銜號”制[5]“雙重銜號”制不僅存在于古代中國的品階中，在羅馬、拜占庭等也是存在的，例如羅馬的元老階層和騎士階層，拜占庭的“克拉利希米”一類銜號都是品階，另一類銜號則是職能和官位，體現職能。參見艾森斯塔得：《帝國的政治體系》，閻步克譯，貴州人民出版社1992年版，第136—137頁。。在近代，一直存在于古代中國官僚體系中的“雙重銜號”被一元化的組織制度所取代，因此，在現實的運作中，政府組織會在一定程度上延承古代官階的雙重功效：一方面是技術化的，為了實現組織職能；另一方面是政治化的，承擔著政治吸納、合法性塑造等功能。從中西對比看，西方公共組織的雙重屬性由“兩官分途”來實現，政務官與事務官在兩套體系中承載著公共組織的雙重屬性。可見，公共組織技術屬性與政治屬性在任何時代和任何體制下都是存在的，只是二者互嵌的方式與發揮作用的側重點不同，二者的互嵌狀態也根據實際情況不斷地進行調適。

新中國成立初期，兼具技術性與政治性的組織肩負著國家政治合法性構建與經濟社會建設的雙重任務，要同時實現建國功勛回饋、治理績效獲取、國家認同構建等多元目標。在國家治理方式上，各項規則秩序都是隨著建國治國的過程逐漸建立起來的，同時，政治動員手段仍然在國家治理中發揮著重要作用，政府組織不僅要承擔國家治理職能，而且要回應群眾對政權的期待[1]詹姆斯·R.湯森、布萊特利·沃馬克：《中國政治》，顧速、董方譯，江蘇人民出版社2010年版，第229頁。。在這種條件下，組織為了滿足國家建設的需要，吸納了大量人員進入體制開展社會主義建設，而當時以“又紅又專”作為各行各業干部的選拔要求[2]1957年10月9日的中共八屆三中全會上，毛澤東指出：“政治和業務是對立統一的，政治是主要的，是第一位的，一定要反對不問政治的傾向；但是，專搞政治，不懂技術，不懂業務，也不行。我們的同志無論搞工業的，搞農業的，搞商業的，搞文教的，都要學一點技術業務。我們的各行各業的干部都要努力精通技術和業務，使自己成為內行，又紅又專。”參見中共中央文獻研究室編：《毛澤東文選》第7卷，人民出版社1999年版，第309頁。，體現了組織的強政治屬性。這一階段的擴張主要有以下幾種原因：第一，組織制度尚未建立或者尚未嚴格執行，進而導致組織擴張沒有嚴格的制度約束；第二，社會主義建設的政治優先性高于其他一切技術目標；第三，國家需要一個龐大的干部體系對發展所需的各類資源進行調配。

隨著治理背景逐漸發生轉變，國家建設的技術性要求日益增強，組織的內向型功能也在不斷被強調，表現為合理合法的理性科層制度逐步建立起來；對績效合法性的追求與對社會主義建設的急迫期待使得組織的效率變得尤為重要。壓力型體制對動員體制的替代，晉升錦標賽對治理績效的倚重，從“又紅又專”到“德才兼備”的轉變，都體現了組織中科層制與干部制的一種新型融合方式。在這一過程中，組織擴張更多是治理的需要，包括治理負荷的增加、干部激勵渠道的拓展等。

隨著組織科層屬性的強化與治理技術的發展與進步，價值強調又成為組織的現實需求，忠誠擔當、恪盡職守成為組織政治屬性的又一種彰顯。黨的十八大以來，簡政放權與財政供養人數只減不增的要求對政府組織的運作方式與規模提出了更為剛性的制度約束。未來，政府組織的規模將日益穩定，但不能否認的是，中國的政府組織仍然將處于科層制-干部制的融合之中，這種融合體現在：在不同層級的政府、不同類型的部門、不同性質的組織、不同的工作情境中，組織的科層屬性與干部屬性將得到不同程度的彰顯，在二者的共同作用下，實現高效的國家治理，這是一種不斷調適的互嵌狀態，體現著新時代組織雙重屬性的調適融合。

面對組織擴張這一重要的普遍性議題，本文從組織屬性出發進行了分析，對這一看似負面的現象進行了深入挖掘。可以發現，在不同的歷史時期，由于組織屬性的差異，組織擴張的方式與內在邏輯并不相同，對比來看，飽受詬病的組織擴張在中國也經歷了從數量規模的擴張到職能規模的擴張的轉型，這一過程內含組織的轉型發展邏輯，也是治理逐漸走向現代化的表現。