動員型治理：黨建引領城市社區治理的內在機理與實現機制

孟 燕,方 雷

(山東大學 政治學與公共管理學院,山東 青島 266237)

1 問題提出與文獻綜述

城市社區作為基層社會的基礎單元，承載著穩定國家治理秩序的重要功能。新時代，城市社區在推動去行政化改革提高治理績效的同時，也面臨著因經濟體制改革、社會結構重塑以及社會要素空間流動性增強等引致的累積性困境。特別是現代社區居民之間身份特征的異質性以及情感聯結的缺乏影響其社區參與意愿，而未能有效吸納社區多元主體參與服務供給，也產生了公共服務低效化等難題，這進一步降低了居民對社區作為共同體的心理認同與歸屬。因此，如何激活群眾參與動能、吸納市場組織與社會組織進入社區治理空間是優化社區治理秩序、提高社區治理效能需要解決的問題。

黨建引領是回應基層社會變遷對城市社區治理所帶來挑戰的有效方式。新中國成立以來，以黨的基層組織為核心組織并整合基層社會是黨領導社會治理的基本條件[1]，這就決定了基層黨建在增強基層黨組織吸納、管理和教育黨員等基本功能之外，還需要把基層黨組織建設成為堅強戰斗堡壘，以在基層治理中發揮必不可缺的領導與引領作用[2]162-171。將黨建工作重點轉移到基層治理中，是實現基層社會再組織化從而提高協同治理效率、形成共建共治共享新格局的重要創新[3]。

當前，關于黨建引領基層治理的研究主要集中于三個方面。首先，從黨作為基層治理領導者的視角出發分析黨建引領基層治理的必要性。該研究強調黨在基層治理中的領導地位是黨建引領治理的邏輯起點。如張緊跟認為，中國共產黨“因其來自社會又因其卓越的動員和組織能力也深度地嵌入社會”，是“社會的組織者和領導者”，需要提煉黨建引領協調地方國家政權有效運作的機制、黨建引領破解地方治理碎片化的統籌協調機制、黨建引領形塑多元主體協同共治的機制以及黨建引領在國家與社會關系中的雙向調適機制，以此重塑黨建引領治理的話語體系[4]。唐亞林等人強調，黨的基層組織是社區治理的核心組織力量，通過黨建精神的核心引領作用并輔之以組織嵌入、陣地拓展、平臺協商與資源整合等多重機制，在領導社區形態更新改造的同時確保社區治理的正確發展方向[5]10-11。其次，從基層黨建的治理功能視角出發分析黨建引領基層治理的關鍵性。該部分研究強調基層黨建在將黨的領導制度優勢轉化為治理效能時所發揮的功能。王浦劬等人認為，在社區治理場域中，基層黨組織的領導權威和治理能力能夠確保國家和社會治理的制度優勢轉化為社區治理績效，從而夯實黨在基層的執政根基。在實踐中，基層黨組織應當根據社區環境、資源稟賦、黨員構成以及居民結構等要素，通過“權力結構的一體化運作”機制、“黨建元素的標識性感召”機制和“黨群動員的人格化示范”機制塑造基層黨組織的治理權威，提高基層治理效能[6]。李威利在研究城市基層黨建發展形態時指出，改革開放以來，城市基層黨建形成服務型黨建、區域化黨建、網格黨建與樞紐型黨建等四種工作機制，激活了基層黨組織的社會服務功能，明確基層黨組織和黨員在社會治理中的政治責任，吸納整合新興社會力量以增強基層黨組織的凝聚力，從而引領和推進社區治理轉型，以有效應對分化型與擴散型社會結構變遷所導致的一系列城市治理難題[7]。再次，從黨建嵌入基層治理結構的視角出發分析黨建引領基層治理的可行性。該部分研究關注如何更好嵌合基層黨建與治理以增強黨建引領治理的效能。周慶智在其研究中提出構建基層黨政統合結構，進一步融合黨建與基層治理，強調“通過對基層黨政權力系統的重新組合，基層黨組織的政治功能和社會治理功能得到了進一步的強化，形成以基層黨組織權力為核心的社區黨群治理結構體系，及其外圍社群組織的制度化和結構化，在黨政合一的高度集權運作體制機制下，實現權力集中和權責合一，以提高黨政權力運作的效率”[8]。韓福國等人指出，當前缺乏基層黨建作為城市治理內生問題的系統研究。基層黨建面臨制度疊加的“創新內卷化”、空間治理滯后、組織激勵不足與治理“碎片化”等問題。他們認為，單一執政黨的黨建戰略應定位于將“政黨建設”與“城市治理”“社會建設”等外在戰略需求相結合，采取開放式黨建結構，將黨建嵌入城市社會開放式治理結構并形成內生性關聯，以整合和回應社會多元需求，動員社會各群體參與到落實執政黨任務中[9]。此外，吳曉林從組織動員、資源鏈接與服務鏈接等三個層面建立基層“黨與社會的鏈接”框架，分析社區黨建引領治理的工作機制。其中，組織動員即發揮黨組織和黨員聯系、帶動群眾作用，培育社會組織增強居民之間的交往；資源鏈接即由黨組織搭建平臺吸納社區外資源；服務鏈接即“內向型組織”屬性的黨組織向具有“服務型黨組織”轉型，強化對群眾的服務職能，以此實現社區黨建的“社會建構”邏輯[10]。

近年來，黨建引領基層治理相關研究不斷深入，不僅有效回應了堅持和加強黨全面領導基層治理的實踐需求，也在凝練黨建引領基層治理的內涵、機制與路徑等內容的同時推動了理論創新。然而，當前研究仍然缺少對黨建引領基層治理深層次邏輯及其實現機制的探究和分析。更好回答黨建何以引領以及黨建如何引領基層治理等相關問題將進一步為提高黨建引領基層治理效能提供審慎思考。

中國共產黨強調，堅持黨對基層治理的全面領導，把黨的領導貫穿基層治理全過程、各方面。同時，強調以黨的領導為根本前提，在基層公共事務和公益事業中廣泛實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，并鼓勵社區服務機構與市場組織、社會力量合作。由此，各地在實踐中以黨的建設為抓手，提高黨對社區治理的領導能力，在將基層黨組織建設成為堅強戰斗堡壘的基礎上引領群眾、市場組織與社會組織等進行治理參與，以破解社區治理困境，提高社區治理效能。這一過程著重發揮黨的組織動員優勢，以吸納多元治理主體，整合碎片化治理資源，從而改善社區治理結構，形成典型的動員型治理格局。

2 組織動員：黨整合基層社會的基本方式

組織動員是中國共產黨作為政黨組織的基本功能，以黨的基層組織為軸心組織動員基層社會主體力量并將其納入黨的領導范疇，是新中國成立以來黨整合社會的基本方式。在計劃經濟時期，單位是構成城市基層社會的基本單元。黨的基層組織延伸至單位內部，在實現對單位監督管理的同時也能夠使黨通過開展思想政治工作以及發揮黨員先鋒模范作用實現對單位成員的組織動員。此外，通過黨組織執行單位的政治功能，在單位中建立使單位成員具有向心力的權威關系，同時憑借黨的思想號召將這種權威關系進一步轉化為道德準則，以有效動員單位成員，使其在缺乏利益動機的條件下仍然保持勞動熱情[11]。在此基礎上，作為融合政治、經濟與社會功能的組織，單位幾乎將所有城市居民納入其中。由此，城市內部形成了以單位物理邊界為區隔的并且相對封閉的“蜂窩”型空間結構，這降低了黨整合社會的成本，并且增強了黨對基層社會的領導力。改革開放后，伴隨市場經濟體制改革，單位體制逐漸解體，大量單位成員流入社會并隨著經濟成分的多元化發展進入私營企業工作或成為自由職業者。在此背景下，基層社會結構開始轉型，“由過去那種高度統一和集中、社會連帶性極強的社會，轉變為更多帶有局部性、碎片化特征的社會”[12]34。與此同時，“在市場經濟發展的情況下，首先是市場領域，其次是社會領域，都會發展出有其自身的利益而且自主性越來越強的行動者”[13]，多元利益主體的產生及其利益集聚要求黨迅速做出回應，以避免社會動蕩。基層社會結構的變遷“使黨的基層組織建設難以完全按照傳統的組織建構和生存方式來進行發展，但在客觀上也給黨的基層組織建設開辟了一個嶄新的空間，這就是基層社會本身，具體來說，就是日益擴大和充實的社區”[14]280。然而，由制度變遷引致成立的社區呈現鮮明的被動式發展特征，“社區并非一個能夠自給自足的公共物品生產體系。在社會建構還未經完成之時，社區就被慌不迭地選定為替代單位制、應對市場化和城市化沖擊的載體”[15]。對于基層黨組織而言，要繼續實現對基層社會的有效領導，則必須在推進基層黨建轉型的基礎上引領社區治理，以社區為基本單元組織動員基層群眾與其他社會治理主體，以重新整合基層社會，凝聚并調配社會治理資源，建構有序的基層社會治理秩序。

基層社會組成形態的變化及其帶來的治理問題客觀上要求作為社區領導主體的黨組織轉變黨建方式并拓展黨建的功能范疇，以便能夠有效化解基層社會變遷對鞏固黨的領導與執政提出的諸多挑戰。一方面，社區黨建要把社區黨組織建設成為堅強的戰斗堡壘作為功能原點。其中，社區黨組織作為黨的組織體系的末梢神經，必須強化其政治功能，嚴格執行黨內制度與紀律，推動全面從嚴治黨向基層延伸，以維護黨中央權威和集中統一領導；從黨員對黨的基層組織隸屬關系的視角出發，社區黨建則需要重視社區黨組織對黨員的教育管理，在此基礎上充分動員基層黨員參與治理，以對社區居民形成示范效應，增強組織動員社區居民的信任基礎。另一方面，社區黨建應始終確保社區黨組織成為黨治國理政微觀領域的組織基礎。黨的領導與執政地位決定了基層黨建從來不是“為了建設而建設”，而是應服務于黨的中心任務。因此，基層黨建應致力于夯實黨在基層社會的領導地位，鞏固黨治國理政的基層基礎。在面臨社區主體及其利益多元化發展趨勢時，社區黨建需要探索組織動員多元治理主體以為實現黨領導社區治理的目標而采取共同行動的可行方式。

20世紀90年代以來，社區治理成為黨領導基層社會發展的重要議題。持續推進的漸進性政治改革逐步調整并規范了政府職能，釋放了社區作為基層治理共同體的發展空間。其中，伴隨基層群眾自治制度的供給與執行，社區去行政化改革加速，居民自主性隨其自治實踐增多而不斷加強，開始嘗試通過與社區協商對話尋求實現利益訴求的有效方式；此外，社區治理主體呈現多元化發展趨勢，社會組織的生長發育推動社區建設向社區治理轉型。在推進服務型政府建設的過程中，政府表現出培育社會組織的積極態度。雖然這在本質上仍然體現為“‘借’社會組織之‘道’以化解行政體系內部改革難題”，但是“社會組織的公共服務功能也會得到一定程度的加強，因為‘公共服務助手’的角色為‘借道’機制提供了重要的合法性依據”[16]。由此，社會組織獲得了一定的發展空間。通過在社區組織文娛活動與提供公益服務等，社會組織逐漸成為居民參與社區治理的重要載體。在此背景下，如何在進一步激發社區居民自治參與意愿的同時規范其參與行為，吸納社區組織化資源，緩解公共產品與公共服務供給困境就成為社區黨建的著力點。

在實踐中，一方面，黨以密切黨群關系、實現群眾利益為目標調整社區黨建戰略，將黨的建設與滿足人民群眾對美好生活的需要聯系起來，使黨建在整合群眾利益表達、服務群眾基本需要、滿足群眾利益訴求等方面發揮關鍵作用。在此基礎上動員居民參與社區治理。社區治理事務通常關涉基層群眾的切身利益，社區治理是多元治理主體協作參與并致力于最大限度實現群眾利益的過程，以服務群眾需求為導向，以提升群眾的獲得感、幸福感與安全感為目標。社區黨建秉持“人民至上”的價值理念，在此基礎上調整和創新“黨組織領導和治理方式”，“使其從社區治理場域的‘幕后’步入‘臺前’，黨組織自身建設轉化為黨建與社區管理、服務和居民生活的聯動與共振”[6]。另一方面，黨通過在基層社會全覆蓋的組織體系實現對基層社會的結構性整合與組織化治理，并依賴于其道德至上性以吸引多元治理主體對其認同與支持，從而動員治理主體參與實現黨的基層治理目標。

基層黨組織是黨整合基層社會并對其進行組織化與再組織化的重要載體。具體而言，黨“通過建立在社會各個層面、各個領域的黨的組織，尤其是黨的基層組織，把社會凝聚成一個整體，把一個超大規模的國家保持在穩定有序的秩序范圍內”[14]276。改革開放后，市場組織與社會組織逐漸成為基層社會的自主行動者。通過拓展黨的基層組織覆蓋范圍，在市場組織與社會組織中建立黨的組織并推進基層黨建工作，使其以黨的組織為軸心進行自身發展的同時實現黨對基層社會的整合。然而這種整合“不是要使所有的社會組織政黨化，而是要使社會的組織社會化，真正擁有服務社會、協調社會的功能，政黨借助社會化的社會組織網絡，來促進社會的和諧與統一，從而實現國家對社會的有效整合”[17]355。在此基礎上，不斷推進基層黨建能夠增強黨組織的動員能力，使嵌入市場組織和社會組織的黨組織保持先進性和純潔性，增強其對黨的政治目標的認同程度；而通過加強黨對市場組織與社會組織的領導并在該過程中發揮黨員先鋒模范作用，則能夠進一步帶動市場組織與社會組織參與實現黨的治理目標。

因此，在社區治理中，組織動員是黨組織吸納與整合社區治理主體、凝聚并激活社區治理資源的重要機制。從一定程度上講，動員“構成了實現特定治理目標和尋求某種秩序變遷的前置步驟，而動員的機制、策略與技術在某種程度上關乎治理成敗”[18]。將社區黨建與社區治理相鏈接，通過推進黨建工作增強社區黨組織的組織動員能力，引導基層群眾、市場組織與社會組織等多元治理主體圍繞共同的治理目標合作尋求公共問題的解決方案，是有效利用社區治理資源、降低社區治理成本、提升社區治理效能的可行路徑。

3 黨建引領治理的內在機理：基于政黨組織動員的社區治理創新

黨建引領城市社區治理，即在系統推進城市社區黨建工作把黨的基層組織嵌入社區治理主體的基礎上，組織并動員社區居民、相關的市場組織與社會組織等參與治理過程，統籌性挖掘、凝聚和調配社區治理資源，達到社區共建共治的目標。組織動員是黨建引領的重要機制。社區作為基層群眾自治空間，常規化的科層動員機制因科層組織的缺失而無法在此發揮作用。要加強社區治理，提高基層治理效能，則必須通過替代性的組織力量以吸納社區治理主體，引領優化社區治理網絡。廣泛覆蓋基層社會的基層黨組織，“雖非國家公權力的組成部分，但它們在各自范圍內發揮著政治領導、組織動員和落實政策的作用”[19]。通過在市場組織與社會組織等各類社區治理的組織性主體中建立黨的基層組織，將黨的組織體系延伸至基層末梢，擴大城市新興領域黨的組織覆蓋與工作覆蓋；與此同時，基層黨建工作的開展將使得嵌入各類組織中的黨組織充分發揮領導作用，運用黨的思想資源和意識形態資源，使社會治理主體“超越技術主義的工具主義思維，在政治認識層面達成行動共識”，進而實現有組織的集體行動[20]。在這個過程中，基層黨組織通過樞紐鏈接、組織嵌合與行為垂范等方式實現對多元社區治理主體的組織動員，使黨建引領治理呈現明顯的動員型治理邏輯。

一是以樞紐鏈接重塑社區治理關系結構。當前，部分城市社區面臨著因居民信任關系匱乏而導致的治理低效問題。其中，在單位體制解體后遺留的老舊社區，原來的居民在“職住合一”基礎上所形成的情感關聯與共同的價值訴求逐漸消解，與此同時城市化進程的加快也導致大量外來人口涌入，使得社區呈現異質化與碎片化共存的形態。而在新型商品房社區，居民之間則缺乏共同的情感基礎，難以形成有效的互動關系，導致社區呈現典型的“陌生人”社會格局，社區治理參與度相對較低。因此，對于社區治理而言，重建社區內部情感聯系以形成社區治理主體間的信任關系是黨建引領治理面臨的基本問題。動員型治理的本質在于以社區黨組織為樞紐，即在推進社區黨建的過程中以社區黨組織為中軸引領重塑社區黨組織與社區居民、社區居民之間的信任關系，以奠定居民參與社區治理的情感基礎。一方面，社區黨建要堅持和落實“以人民為中心”這一基本價值遵循。全心全意為人民服務的根本宗旨及其立黨為公、執政為民的基本理念決定了中國共產黨采取“超越資本主導的資本政治、體現人民利益至上的人心政治形態”的情感治理模式[21]，在實踐中，通過情感關懷、情感疏導、情感守護等方式更好地踐行群眾路線，使社區治理以解決居民實際需求為導向，并依據居民群體與問題類別提出針對性解決方案，以治理績效獲取基層群眾對黨組織的認同感。另一方面，社區黨建應以服務于建設社區治理共同體為目標遵循。社區治理共同體建立于社區治理主體相互信任而能夠進行集體行動以實現協同治理的基礎上。治理共同體“為普通民眾傳遞一種團結友愛、互幫互助、相互信任的價值觀，培育人們的社會認同感，建立人際互信、平等交換的社會公約與規則”[22]，其允許治理主體通過話語交往增強彼此的信任與尊重，進而形成共享價值。在推進社區黨建工作的過程中，社區黨組織根據社區發展現狀創建居民議事平臺、吸納社會組織或培育社區自組織以促進社區集體活動，并且根據社區居民不同群體需求提供定制化服務等，以此使黨群之間、群眾之間在互動過程中紓解情感梗阻，在建立居民間情感關聯的同時也增強居民對社區黨組織以及社區共同體的歸屬感和認同感。

二是以組織嵌合整合并激活社區治理資源。市場經濟的發展引致大量市場組織與社會組織在城市空間中萌生，前者不僅具備提供優質公共產品的能力，而且為社區居民提供大量就業機會，對于維持基層社會穩定發揮重要作用。而后者則在為社區提供公共服務的同時，也能夠充當居民組織化利益表達的渠道，從而增強弱勢群體的表達效能，突破原子化與碎片化治理的弊端。然而，當前如何吸納并有效利用市場組織與社會組織的治理資源仍然是現代化社區治理面臨的基礎性難題。動員型治理的邏輯起點在于以黨建引領凝聚社區治理主體，在將黨組織嵌入市場與社會組織以實現主體整合的基礎上，通過組織耦合進一步加強黨對市場組織與社會組織的領導，由此使后者獲得庇護性發展空間，從而潛在增加社區治理的資源稟賦。一方面，在市場組織與社會組織中建立黨的基層組織，在建構區域化黨建格局的過程中以組織聯動實現治理資源的有機整合。區域化黨建強調在基層黨組織的領導下通過黨政聯席會議等聯動機制促進區域內組織性治理主體的協作。區域化黨建“突破了傳統單位制黨建的行政化邏輯，而強調通過溝通協商、社會關懷和利益協調等社會化的方式融入社會，以在新的歷史時期進一步獲取社會的政治忠誠，產生強大的政治凝聚力，并由此而實現對社會的重新整合”[23]。另一方面，將黨建需求與市場組織、社會組織的發展需求耦合起來，在加強黨的領導的同時進一步厚植社區治理資源。把黨建設成為“服務社會、關懷社會、代表社會的主體，這是一個執政黨領導社會和發展自身的關鍵”[1]。因此，在市場組織和社會組織中推進基層黨建工作，需要將黨建與組織發展實際相結合，以黨建工作為核心引領市場組織與社會組織的發展。特別是在社會組織中推進黨建工作，能夠使社會組織增強與政治體制的關聯，在一定程度上獲得政治體系的認可，獲取組織發展的資源支持與政治信任[24]，進而降低其持續提供公共服務的機會成本。

三是以行為垂范驅動社區治理主體協同共治。通常，社區治理中的積極分子憑借積極的治理參與行為影響社區其他居民，并在該過程中發揮示范帶頭作用以動員居民，增強其治理參與的主動性。具體而言，一方面，積極分子往往“更有意愿了解國家的政策，并能夠理解和掌握國家的話語”[25]。這使得他們在社區治理中發揮重要的橋接作用，不僅能夠將黨和國家政策轉譯為易于居民接受的話語，也具備相應能力以將居民的訴求更有效地輸入政策體系。另一方面，作為生活于社區中的居民，積極分子“和所在的社區有天然的情感紐帶和利益聯系，更容易深入社會之中，進行社會動員”[25]。在社區治理中，積極分子通常為社區黨員，通過設置黨員先鋒崗、黨員示范崗、黨員服務隊，劃分黨員責任區等方式，發揮黨員的引領示范作用，憑借其主動的治理參與行為帶動基層群眾走出家庭“私域”，鼓勵他們將更多時間分配至社區公共活動中。在這個過程中，社區居民的交往意愿將大大提升，在推動建立居民互惠型與信任型關系網絡的同時，也進一步增強社區居民對社區黨組織的服務認同。

4 黨建引領治理的實現機制：樞紐鏈接、組織嵌合與行為垂范

“社區工作連著千家萬戶，要充分發揮社區基層黨組織的戰斗堡壘作用。”[26]近年來，以提高基層治理效能、推進基層治理體系和治理能力現代化為目標，全國各地城市社區以積極推動黨建工作為中軸，轉變傳統黨建工作思維，強化社區黨組織在治理中的領導核心作用；引領開拓社區多重參與渠道，創設制度化協商議事平臺，創造多元治理主體理性解決治理問題的空間；引領創新群眾服務機制，整合公共服務資源，把黨領導治理的各項優勢切實轉化為社區治理的實際效能。在這個過程中形成了一系列提升動員型治理績效以實現黨建引領城市社區治理的有效機制。

4.1 建設樞紐型社區黨組織，引領構建社區治理整合體系

在城市社區黨建引領治理的過程中，社區黨組織具有領導社區治理的權威性與正當性，其“上承街道黨工委的領導，能夠從社區全局的長遠利益出發，并且依靠在網絡中關鍵節點的位置，可以無障礙地與其他社區治理主體發生關聯，尤其是在上傳下達過程中的樞紐作用”[27]。由此，社區黨組織作為社區治理的樞紐型領導核心，一方面位于黨的組織體系的末梢，依據黨的組織原則以及組織職能，其向上能夠對接街道黨工委以及時反映基層群眾的基本訴求，向下則對基層群眾發揮政治領導、組織動員與服務功能等，以實現群眾根本利益為根本使命；另一方面以區域化思維引領社區內市場組織、社會組織統籌推進黨建工作，引領創建社區治理平臺，統合社區治理資源，形成整合型社區治理體系。

其一，以機構合作實現治理過程的系統化運作。“作為官方組織體系的神經末梢，社區既非單純的行政單元，也非社會學意義上的共同體，而是已經形成了一種黨組織領導下的‘社區復合體’，本質上是一種權力結構及其運行方式。”[15]在實踐中，以社區黨組織為核心，一方面，建立街道、社區與網格三級組織合作的基本結構，并根據治理問題邊界進行橫向擴展或縱向延伸。其中，街道在社區治理中發揮著統籌治理資源并穩定治理秩序的基本功能。社區治理問題通常與群眾切身利益密切相關，而對于諸如環境整治、基礎設施建設、公共安全與服務發展等明顯超越社區物理邊界的治理問題，則通常需要街道協調治理資源。當前，全國部分城市社區廣泛應用“吹哨報到”機制，由居民“吹哨”反映問題，網格與社區“接哨”響應，街道協調相關部門“報到”解決。該機制發揮街道協調功能，在橫向上突破條塊分割部門的協作藩籬，在縱向上破除垂直層級管理的協同障礙，形塑治理資源的協同網絡，更有效回應群眾的基本訴求，提高黨建引領服務供給效能。此外，街道介入社區治理也能在一定程度上規避社區治理的失序問題。國家治理中壓力型體制的現實運作將維穩目標逐級下傳至街道，使其不得不采取干預措施。因此，街道在派駐黨建指導員穩定推進社區黨建工作的同時，也通過適度干預群眾參與過程來穩定社區治理秩序。另一方面，在社區內部，社區黨組織、居委會、物業服務企業與業主委員會共同構成社區治理的權力運作機構。其中，社區黨組織發揮領導核心作用。居委會作為傳統社區治理的主導機構，通過與物業服務企業合作強化其管理能力，但是“這種合作的本質是國家對新興市場和社會力量的包容或統合，以免這些力量出現利益的組織化集聚，進而威脅到國家的合法性建構”[28]。業主委員會作為小區業主成立的自治型組織，由業主代表代替業主進行利益表達，能夠監督物業服務企業的服務供給過程。社區內部權力結構的多元化及其間的合作導致社區治理格局由傳統社區居委會“一元主導”向社區黨組織領導的“一核多元”轉型。特別是通過在物業服務企業與業主委員會中推動基層黨建工作，以黨組織聯建共建為契機，以服務社區居民為目標，增強物業服務企業服務功能，提高業主委員會履職能力，將多元治理主體有效凝聚為整合性治理力量，以此改變物業服務企業與業主委員會的相對“弱勢”地位，在社區治理中實現多元治理主體的衡平式協作。

其二，以資源交換實現治理成本的總體性下降。黨建引領治理的核心要義在于通過高質量推進基層黨建增強黨對治理的領導能力，在此基礎上引領多元治理主體建立合作治理框架。在此，黨如何發揮其領導作用以有效統籌協調市場組織與社會組織的專業化治理資源則成為城市社區治理面臨的重要問題。在傳統公共治理中，政府購買服務是調動市場組織與社會組織力量參與治理并優化公共服務供給的主要方式。但是“政府購買服務的主要目標是增加服務供給，實現多元化供給，提高財政資金的使用效率，這一目標與縮減政府規模與削減公共產品的支出相沖突”[29]。在城市社區黨建引領治理的發展過程中，有些城市的社區黨組織探索以資源交換而非購買的方式吸納市場組織與社會組織為社區居民提供針對性公共服務，大大降低了社區治理成本。資源交換意味著在吸納市場組織與社會組織為社區居民提供專業服務資源的同時，社區憑借場所資源與媒體資源為其提供宣傳渠道，以潛在增加市場組織的產品銷售，并為社會組織開源資金與擴充人力資源提供可能性。資源交換的本質內涵著市場組織與社會組織認同黨的領導并在此基礎上自愿參與社區公共服務的合作供給過程。在實踐中，基于資源交換的公共服務供給通常采用項目制形式。通常，社區黨組織首先根據市場組織與社會組織的參與意愿以及服務供給能力制定服務清單，并與后者簽訂服務供給合同以確保服務供給秩序和服務供給質量，同時充分獲取社區居民真實服務訴求形成需求清單。在此基礎上確定項目清單，明確市場組織與社會組織的服務供給類別及其承擔的職責。在基于資源交換的公共服務供給過程中，基層群眾的參與程度較高。社區黨組織將以群眾滿意度為標準評估市場組織或社會組織能否繼續提供服務或退出服務清單，這在實現資源最優利用的同時也在最大程度上保證了服務供給質量。而對于市場組織和社會組織，其則能夠在向群眾提供優質服務的過程中增強發展的社會資本，以此實現共贏。

其三，以空間優化實現治理效率的整體性提升。城市社區黨建引領治理應具有一定的空間載體，用于承接黨建、政務與社會服務等多重業務。黨群服務中心是黨領導城市社區治理的堅強陣地以及服務黨員和群眾的重要平臺。在空間建設上，黨群服務中心通常設置統一標識和標牌，內部陳列也突出黨建元素。這種呈現于物理空間的標識性符號及其內涵的政治象征意義，“引導進入空間的接收者在意識層面將社區工作與黨的引領性關聯起來，為其認可和接受黨組織權威奠定心理基礎”，同時在政治社會化的過程中進一步強化黨的領導權威的實質內涵[6]。在空間功能上，黨群服務中心具有黨建信息展示與宣傳、黨建業務、黨群服務等多重功能。其中，黨群服務突出社區黨委與社區居委會的工作協同。通常，黨群服務中心設置社會保障、社會安全、社會救助、社會綜治等多個窗口，用于整合并統籌安排社區黨委與社區居委會的治理資源，旨在向基層群眾提供“一站式”服務，最大程度優化社區服務流程，提高社區治理效率。此外，黨群服務中心打造黨員與群眾的共同活動場域。黨群活動與黨群議事等功能空間的設置為加強黨群交往提供契機，在雙向互動過程中黨員有機會了解群眾訴求，而群眾也能夠對黨員服務和黨建引領產生更清晰的認知，以此增強群眾對黨的領導的認同，并在此基礎上重塑社區治理主體間的關系。

4.2 深化黨的組織嵌合，引領塑造社區治理網絡格局

現代化社區治理以多元主體協作參與為特征。其中，社區黨組織發揮領導核心作用，組織動員社區居委會、業主委員會、物業服務企業、市場組織與社會組織、基層群眾等協同參與治理。社區黨組織有效引領的前提在于拓展黨的組織體系覆蓋范圍，以黨建聯建共建組織社區治理主體并動員其進行協同治理。“在現行的中國社會結構下，基層黨組織只有‘內生性地’嵌入到城市基層社會治理結構中，才能實現‘引領’。”[9]要提升動員型治理效能，推進城市社區黨建引領治理，則需要通過延伸黨的組織體系，將黨的組織嵌入社區多元治理主體，在黨的領導下建構社區網絡治理格局。

其一，完善社區黨的組織架構，增強對基層群眾的組織動員。組織動員基層群眾參與社區治理是社區黨組織的重要職責。當前，在一些城市社區中，黨組織動員的社區治理主體仍然主要集中于中老年人與離退休人員，由此導致的問題是，“即便居住在同一個社區的居民，相互間已經缺乏傳統社區的共同情感基礎、共同利益與組織目標，這進一步擠壓了人們參與公共事務的積極性，難以建立起實際的互動”[30]。如何組織動員年輕居民參與社區治理，是社區治理面臨的重要問題，也是建設“人人有責、人人盡責”的社區治理共同體的題中之意。“中國共產黨最根本的功能是聯系和動員社會。”[31]20在推動黨建引領城市社區治理的過程中，通過搭建完整的社區黨建組織架構，打造“社區黨組織—網格黨支部—樓院黨小組—黨員中心戶”四級網絡，形成社區黨組織統籌協調、網格黨支部協同聯動、樓院黨小組帶動示范、黨員中心戶幫聯服務的網絡型治理機制，在打通社區治理“最后一米”、破解社區治理瓶頸的同時，增強對年輕居民的組織動員，引領其走出家庭“私域”而參加到社區公共活動中，建立居民間互動式關系網絡，并在該過程中增強對居住社區共同體的歸屬感和認同感。

其二，黨的組織嵌合市場組織與社會組織，統籌治理資源并引領其形成治理協同優勢。社區治理事務的復雜性、社區治理資源的碎片化以及基層群眾高效獲取優質公共服務的基本訴求要求市場組織與社會組織參與社區治理。然而，當前部分社區仍然面臨市場組織與社會組織的治理缺位問題。其中，市場組織通常因“成本效益分析慣性左右其治理參與頻率，產出效益差的項目較難進入其視野，即使參與也較為形式化”[32]。此外，社會組織的發展也受制于“權宜性”與“碎片化”的制度安排，因而“無法形成基于穩定、透明制度環境的長遠發展預期。在此情境下，一些社會組織開始呈現工具主義的發展特征”[33]。在此背景下，將黨的組織嵌入市場與社會組織，其意義不僅在于通過黨建聯建完善黨的區域化組織網絡，更重要的是引領市場組織與社會組織規范發展，以建立社區治理的網絡型結構，優化社區公共服務供給。具體而言，在市場組織中成立黨組織，以引導市場組織明確其在社區治理中的定位，增強其作為社區治理服務供給的主體意識，自覺履行企業社會責任。在社會組織中成立黨組織，一方面，引領社會組織有序發展，彌合當前雙重管理體制的弊端，以黨組織對社會組織的有效領導消除社會組織的體制外發展隱患，特別是通過賦予組織精英和骨干以政協委員等政治身份而增加社會組織獲取體制資源的機會[34]，增強發展的持續性與穩定性。另一方面，組織嵌入并非僅僅意味著在社會組織成立黨的組織，更重要的是以黨的政治價值與政治理念嵌合社會組織發展理念。在很大程度上，社會組織的成立與發展不僅拓展了城市居民公共服務的供給主體，而且作為城市居民組織化利益表達的介質，能夠有效解決因利益碎片化與原子化造成的基層治理低效等問題。中國共產黨堅持以人民為中心的發展思想，貫徹全心全意為人民服務的宗旨。以基層黨建引領社會組織發展，即把黨為人民服務的政治思想與社會組織提供公共服務的發展理念相結合，以更好引導社會組織參與社區治理并發揮其治理功能，使其充當黨群矛盾的緩沖器、治理溝通的過濾器以及治理秩序的調節閥，破解社區治理難題的同時穩定社區治理秩序。

其三，探索建設政治引領工程，引導建構“三位一體”合作治理格局。物業服務企業與業主委員會是社區治理的重要主體。在物業服務企業與業主委員會成立黨的組織，探索發展“紅色物業”與“紅色業委會”政治引領工程，將黨的全心全意為人民服務宗旨嵌入其中，不僅使抽象的政治宗旨得到具象化的表達與闡釋，而且使群眾能夠更具體地感知基層黨組織的服務供給，這有利于更好發揮基層黨組織的動員功能。其中，“紅色物業”以在物業服務企業推動基層黨組織建設為核心，通過與社區黨組織的聯動，將物業服務企業打造成為黨組織服務社區居民的重要力量，增強黨組織引領物業服務企業的服務效能。此外，“紅色業委會”則在建立業委會黨組織的基本前提下，實現街道、社區、網格黨組織成員參選業委會委員，在增強業委會治理地位的同時也進一步發揮黨員的先鋒模范作用，提高業委會的服務效能。“紅色物業”與“紅色業委會”的成立，使得城市社區逐漸形成社區黨組織領導下的社區居委會、物業服務企業與業委會三方聯動的社區治理新格局，增強社區居委會的服務協調能力，提升物業服務企業的服務供給水平以及業委會的服務監督水平，實現三方同向發力。

4.3 發揮黨員先鋒作用，引領激活社區治理主體參與動能

提高黨建引領治理效能，推動社區治理體系和治理能力現代化，不僅需要充分發揮社區黨組織的領導核心作用，聯動多元治理主體，整合碎片化治理資源，也需要發揮黨員先鋒模范作用，提升治理垂范效應。通過推進城市社區黨建工作，加強對黨員的教育與培訓，使其始終牢記并履行聯系服務群眾的基本職責。通過加強對黨員的考核與監督，則能夠最大限度發揮黨員的示范帶頭作用，以動員多元治理主體參與社區治理，激活參與動能。

其一，發揮社區黨員聯系服務群眾優勢以帶動群眾參與治理。在本質上，社區黨員具有雙重身份。一是黨員的政治身份，該身份使其具有強烈的政治履責意識，能夠自覺堅守黨的政治立場、踐行黨的政治路線、嚴守黨的政治紀律。因此，在社區治理中，黨員嚴格貫徹落實黨全心全意為人民服務的政治宗旨，以聯系并服務群眾作為基本職責。在這個過程中，黨員高效、優質完成志愿服務的過程將對基層群眾形成示范效應，將先鋒模范作用轉化為動員居民參與社區服務的基本動力。二是黨員作為社區居民的社會身份。一方面，黨員與群眾的共同生活體驗以及鄰里間的良性互動關系使其能夠在獲取群眾需求信息時，降低溝通成本，提高溝通效率；另一方面，作為生活于此的社區居民，他們也能夠相對理性地感知社區治理現狀，并且相對清晰地認知社區所面臨的治理難題。在此基礎上，相較于普通群眾，他們擁有更多有效的決策信息輸入機會，以增強社區黨組織的決策效能，降低決策執行成本。

其二，完善在職黨員“雙崗雙責雙報到”工作模式以引導市場與社會組織參與治理。創新社區治理，提高黨建引領社區治理效能，需要社區黨員具備創新精神，敢于創新、勇于創新。然而，當前部分社區黨員干部老齡化現象嚴重，存在專業素質不高、工作能力不強等問題，這抑制了社區黨建引領治理創新的動力。此外，部分社區人才引入機制與保障機制不健全，黨員干部更新慢，導致對黨建工作方式的認知相對固化，對黨建引領治理的工作方式、機制及其重要性理解不到位，進一步阻礙了社區黨建創新。實施轄區內機關企事業單位在職黨員回社區黨組織報到，吸納在職黨員參與社區志愿服務，不僅能夠加強對在職黨員的組織管理，實現在職黨員服務社區常態化與長效化，更重要的是能夠通過“雙報到”機制實現社區與機關企事業單位黨建共建聯建，使后者能夠立足組織優勢、資源優勢與智力優勢，發揮治理創新優勢，“一方面開發既有的正式制度和機制的潛力，讓政黨、政府等國家權力機關以及傳統的群團組織發揮新的機能。另一方面，激活企業、社會組織、社區的功能，讓它們在社會治理中發揮應有的作用”[35]，以推進社區治理創新。

5 結語

城市社區治理是國家治理的基礎領域，關系到國家治理根基的穩固。黨建引領治理凸顯中國共產黨全面領導制度的顯著優勢。社區作為社會自治單元，需要通過加強社區黨建，發揮社區黨組織領導核心作用，貫徹落實黨的基層治理的路線、方針、政策，引領構建并創新社區治理機制，以實現社區群眾的切身利益。以動員型治理為內在機理的黨建引領社區治理，在堅持人民主體地位、以人民為中心的治理內核的同時，強調黨對基層社會的組織動員，以說服或吸引社區治理主體積極參與社區治理過程，以有效的集體行動共同制定社區治理問題的解決方案，協同供給公共產品與公共服務，在消解社區治理風險的同時鞏固基層社會的穩定秩序。因此，黨建引領是社區治理現代化轉型的必然選擇。黨建之所以能夠發揮引領功能，其原因在于通過基層黨建使基層黨組織更好發揮組織動員功能以吸納多元治理主體并激活社區治理資源。黨建引領治理由此內蘊典型的動員型治理邏輯。要推動黨建引領城市社區治理現代化，則應進一步增強動員型治理效能，以提升黨建工作質量為基本要求，完善以社區黨組織為核心的黨建組織體系，拓展黨的組織體系覆蓋，發揮黨員先鋒模范作用，以組織動員社區治理主體、協同社區治理資源、激活社區治理資本，切實把社區治理制度優勢轉化為實際的治理效能，推進基層治理體系和治理能力現代化。