環境保護非訴行政執行禁止令的法律性質與規范適用

王樹義，張雪峰

一、引 言

環境保護禁止令是生態環境損害預防性救濟的重要手段，按照其適用階段不同可以分為環境刑事禁止令、環境保護訴前、訴中禁止令和環境保護非訴行政執行禁止令。環境保護訴前、訴中禁止令最直接的法律依據是2012年 《民事訴訟法》規定的行為保全制度，《中華人民共和國刑法修正案（八）》第2條和第11條則為環境刑事禁止令的適用提供了法律準則。只有環境保護非訴行政執行禁止令僅是地方經驗的成果，尚未有相應的法律支撐。

環境保護非訴行政執行禁止令是為解決無自力強制執行權的環保行政機關執法行為與司法保障間的 “空窗期”而產生的。依據 《行政強制法》第53條①《行政強制法》第53條:“當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依照本章規定申請人民法院強制執行。”之規定，環保行政機關對其作出的行政決定，要經過當事人提起行政救濟期限屆滿之日 （一般為行政訴訟的申請期限六個月）的次日才可向法院申請強制執行，因還要將法院的受理、審查及法院的實際執行時間計算在內，往往導致錯過最佳執行時間[1]，造成不可逆的生態環境損害后果。基于生態環境損害對 “避免程序拖延所致救濟時間耗損”有更迫切的需要，環境保護非訴行政執行禁止令①下文所述 “禁止令”皆為環境保護非訴行政執行禁止令。應運而生。

由于禁止令橫跨實體與程序兩大領域，所涉問題復雜且眾多，比較法上沒有完全相同的制度予以參照②本文所稱環境保護非訴行政執行禁止令與大陸法系的假扣押、假處分制度以及英美法系的禁令制度均屬預防性保護措施，但由于本文所稱禁止令的適用階段 （非訴行政執行階段）和適用領域 （行政法領域）與上述制度均有不同，因此在比較法上未能找到完全對應本文禁止令的制度類型。但同為禁止令制度的它們之間仍具有共通性，因此本文在對禁止令程序規則進行具體設計時仍會參考上述制度。。故此，對其研究有待深入。具體說來，有如下問題尚需研究:首先，環境保護非訴行政執行禁止令的法律性質為何？其與行政強制執行程序和行為保全之間是何種關系？其次，環境保護非訴行政執行禁止令的適用情形為何？再次，環境保護非訴行政執行禁止令適用的具體規則該怎樣設計？本文將對上述問題予以系統化研究，以期為最高人民法院正在醞釀頒布的 《環境資源案件適用禁止令的若干規定》提供理論與制度支持。

二、清源正本:環境保護非訴行政執行禁止令的法律性質

環保行政機關對其作出的行政決定無自力強制執行權，是因為我國行政法的立法宗旨在于 “規范行政權力的行使，保護公民的權利”[2]，但這也使其在面對行為人不履行行政決定且持續存在環境違法行為的情況下陷入窘境。源于地方探索的環境保護非訴行政執行禁止令，在環保行政機關申請人民法院強制執行前，允許其先行請求人民法院責令行政相對人立即停止環境違法行為，給予生態環境暫時性保護。雖同為暫時性、預防性保護措施，但其與以保護行政相對人權益為目的的行政行為停止執行和行為保全等預防性保護措施不同，環境保護非訴行政執行禁止令是對以實現環境公共利益為目的的行政行為予以司法保障的措施③“2018年 ‘行訴法解釋’沒有顧及行政訴訟的特點，將以保護行政相對人權益為目的的預防性保護措施與以實現公共利益為目的的行政行為保障措施合并規定，且適用相同規則，十分不利于預防性保保護功能的發揮”。該觀點參見羅智敏:《我國行政訴訟中的預防性保護》，《法學研究》2020年第5期。，其充分展現了環境司法保障與環境行政執法手段之間的有效銜接配合[3]。作為一項程序法上的制度，其綜合了訴訟程序與非訴程序的特點，是非訴行政執行程序的準備程序。

（一）禁止令是以實現環境公共利益為目的行政行為的司法保障措施

當前關于環境保護非訴行政執行禁止令的法律性質有兩種觀點。其一是從行政行為的視角出發，以該禁止令是依據 《行政強制法》第53條由具有環境保護職責的行政機關申請，將其認定為行政強制執行措施[4]，且美國行政法的確是將禁止令規定為一種行政執行的手段④“行政執行的手段包括罰款、監禁、禁止令、中止和終結令、福利的中止和許可的撤銷等”。該觀點參見白維賢、金立法、薛剛凌:《中美行政執行制度比較》，《行政法學研究》2001年第1期。；其二是從行政程序的視角分析，認為環境保護非訴行政執行禁止令與我國行政訴訟法及其司法解釋中規定的行為保全制度[5]均是為了防止不及時制止將使某項權益受到難以彌補損害的措施，二者具有同質性，均屬暫時性保護之措施。

如果按照上述觀點，認為環境保護非訴行政執行禁止令沒有建立新的或者獨立的程序制度，那便完全可以改造現有的行政強制執行程序或者行為保全程序作為禁止令的程序規則，但事實并非如此。首先，《行政強制法》第12條⑤《行政強制法》第12條:“行政強制執行的方式:（一）加處罰款或者滯納金；（二）劃撥存款、匯款；（三）拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設施或者財物；（四）排除妨礙、恢復原狀；（五）代履行；（六）其他強制執行方式。”規定了行政強制執行的方式，并以 “其他強制執行方式”進行概括式兜底規定，那么其應與前五項強制執行方式具有同質性和等價性，并具有下列特征:一是法律效果具有終局性而非暫時性；二是須由法律直接設定[6]。但是環境保護非訴行政執行禁止令并沒有納入法律直接設定的范疇，且法律效果并不具有終局性，該禁止令具有一定的期限限制，待期限屆滿后仍可能進入訴訟程序或非訴行政強制執行程序。這是從禁止令的形式上將其與行政強制執行方式予以區分，此外，二者的實質也大不相同。從 《行政強制法》的條文結構來看，不論是何種行政強制執行方式均規定在可由行政機關自力實施強制執行程序中，其本質上仍是一種行政行為，而禁止令則是發生在環保行政機關申請法院強制執行之前，是一種需經過法院審查判斷并最終由法院執行的司法措施。故環境保護非訴行政執行禁止令不是一種行政強制執行方式。

其次，環境保護非訴行政執行禁止令與行為保全亦有差別。我國行為保全制度來源于法律移植，大陸法系的定暫時狀態假處分制度和普通法系的中間禁令制度為其主要借鑒對象[7]。行為保全分訴前和訴中兩類，因禁止令與訴訟并無必然聯系，所以本文僅需厘清其與訴前行為保全之間的關系。綜合學者的觀點，可以發現兩者主要有以下不同:第一，性質不同。“行為保全的請求權基礎是訴權，其法律屬性是訴訟 （行為）保全制度”[8]；禁止令則屬于生態環境損害預防性救濟的手段，其正當性來源于保障無自力強制執行權的環保行政機關執法行為的有效性。第二，目的不同。“行為保全 （無論是訴前保全還是訴中保全）制度的初衷以及行為保全概念本身都是以保全裁判結果的實現為目的”[8]，而禁止令并不以保全裁判結果為目的，其是將環境污染、生態破壞所可能造成的嚴重后果遏制在形成之虞或將其破壞性限制在較小的范圍內。第三，適用階段不同。行為保全以申請人起訴為必要條件，其雖不是對案件的最終解決，但從其頒發需考慮 “申請人勝訴可能性”來看，其在一定程度上預示了案件的可能結局，而禁止令的適用是在行政機關申請法院強制執行行政決定之前，并不必然伴隨著訴訟程序，環保行政機關向法院申請禁止令，僅是通過法院頒發禁止令，達到責令行為人立即停止環境違法行為、防止生態環境進一步損害的目的，不具有確定行政相對人環境違法事實的作用，法院頒布禁止令后是否進入訴訟階段尚未可知。第四，申請主體不同。行為保全的申請主體為行政機關和行政相對人，而禁止令的申請主體只能是環保行政機關。第五，保護對象不同。行為保全制度的保護對象是行政相對人或行政機關中任一方的行為，而禁止令的保護對象則是生態環境公共利益。

但是環境保護非訴行政執行禁止令與訴前行為保全之間的關鍵差別，基于利益衡量論[9]（P38）的視角，是二者各自的制度利益與環境公共利益之間的關系不同，即對環境公共利益的關注程度大不相同。法院在審查行為保全的條件時，“不可避免地需要權衡當事人雙方的個人利益、社會公共利益以及行為保全的制度利益”[10]，行為保全對公共利益的關注程度不高，不損害或不與公共利益相沖突即可；而禁止令的目的便是為了保護環境公共利益，因此禁止令的制度利益與公共利益發生重合，法院在對是否頒發禁止令作出判斷時，僅需在禁止令的制度利益與被申請人的個人利益間進行衡量。

綜上，環境保護非訴行政執行禁止令在性質上明顯區別于行政強制執行和行為保全，其為環保行政機關申請法院強制執行行政決定的內容之前，為實現環境公共利益為目的的行政行為提供司法保障的措施。

（二）禁止令是環境保護非訴行政執行程序的準備程序

設置環境保護非訴行政執行禁止令的根本目的是為彌補無自力強制執行權的環保行政機關行政執法行為與司法強制力保障間的 “空窗期”，為生態環境損害之救濟提供一種較之以往更有效率的暫時性保護。《行政訴訟法司法解釋》規定的訴前行為保全制度無法脫離訴訟程序而獨立存在，而禁止令則適用于非訴行政執行程序之前，與訴訟程序并無必然關聯。因此兩種制度具有本質差別，不屬于同一范疇的產物。

那除了行為保全，是否還存在其他制度既可以更高效快捷地救濟生態環境損害，又能解決無自力強制執行權的環保行政機關執法行為與司法強制力保障間的 “時間空擋”問題呢？《行政強制法》第59條①《行政強制法》第59條:“因情況緊急，為保障公共安全，行政機關可以申請人民法院立即執行。經人民法院院長批準，人民法院應當自作出執行裁定之日起五日內執行。”規定在同時滿足 “情況緊急”和 “保障公共安全”的條件下，行政機關可以申請法院立即執行其作出的行政決定。從該條的規定來看，無自力強制執行權的環保行政機關可以基于 “生態環境正在遭受損害或有遭受損害之風險”的緊急情況和為保障生態環境公共安全這兩點理由，直接依據 《行政強制法》第59條之規定徑行向法院提出立即執行其作出的行政決定之內容。此時設置禁止令似乎多此一舉。但事實并非如此，《行政強制法》第59條允許行政機關申請法院立即執行的規定屬于53條之例外情形，即使在同時滿足 “緊急情況”與 “保障公共安全”的條件下，“沒有行政強制執行權的行政機關也不得突破法律的規定擅自實施行政強制執行，仍須向相應的人民法院提交規定的申請材料，由人民法院審查后根據具體情況決定是否立即實施強制執行”[11]（P322）。由此可見，《行政強制法》第59條與第53條的區別是能否簡化非訴行政強制執行的申請、審查等相關程序。而禁止令與 《行政強制法》第59條規定的申請立即執行制度雖然均適用于緊急情況，但兩者存在根本區別，申請立即執行制度是法院已經對行政相對人的行為進行實質審查，并對行政機關作出的行政決定予以最終確認。與申請立即執行程序須進行實質審查相比，禁止令僅貫徹最低限度的程序保障，且保障程度較低，其作為非訴行政強制執行前給予生態環境暫時性保護之措施，不僅可以在申請非訴行政執行前的任何時間內使用，而且該命令并不具有最終效力，待禁止令的有效期屆滿仍可能進入非訴行政執行程序或訴訟程序。由此可見，與申請立即執行程序相比，禁止令能將法院發出強制命令的時間點提前，從而盡早實現對生態環境的保護。

在肯定了環境保護非訴行政執行禁止令制度價值的基礎上，雖然確定了禁止令是環保非訴行政執行程序的準備程序，那作為一種新的、獨立的程序性司法措施，其程序設置標準為何呢？《行政訴訟法》及其司法解釋在程序設置上有訴訟程序、非訴程序和執行程序三種，這三種程序的功能各有側重，訴訟與非訴程序的根本區別在于前者具有解決糾紛之功能，后者則不具此功能。執行程序則是法院對當事人所負權利義務的強制實現。首先，禁止令不屬于訴訟程序。訴訟程序是以兩造對立、法院居中裁決為基本架構，但環境保護非訴行政執行禁止令充分發揮司法能動提前介入生態環境損害救濟進程，這種介入確實會 “造成行政相對人程序性權利的喪失或縮減”[12]。禁止令申請的目的在于預防生態環境損害行為的發生或擴大，與當事人后續的訴訟行為和判決結果基本無關。

其次，禁止令與執行程序具有本質區別。執行程序是指對無爭議的有效司法裁判或者準予執行的行政行為強制其實現的過程。環境保護非訴行政執行禁止令的內容為 “責令行為人立即停止環境違法行為”。環境保護非訴行政執行禁止令適用于環保行政機關申請人民法院強制執行行政決定之前，基于其高時效性要求，法院并未對禁止令的申請進行嚴格審查，因此從適用前提的角度出發其近似于美國的中間禁令制度，是指在案件事實沒有經過實體審理的情況下，讓被申請人以作為或不作為的方式對申請人的利益進行保護的救濟[13]，中間禁令制度主要包括兩種:一是指法院發出的帶有強制性的禁止當事人實施某種特定行為；二是法院發出的要求當事人實施某種特定行為[14]（P151－152）。本文認為禁止令的主要目的是為了避免環保行政機關對行政相對人的環境違法行為因無直接強制執行權所致救濟時效受損，故此，不能脫離這一目的擴大解釋其內容，對 “要求當事人實施某種特定行為”這類可替代性的作為義務，環境行政代履行程序①《行政強制法》第50條及我國環境保護單行法律 （《森林法》第81條、《草原法》第71條、《海域使用管理法》第47條、《放射性污染防治法》第56條、《固體廢物污染環境防治法》第108條和第113條、《水污染防治法》第85條和第90條、《野生動物保護法》第54條、《水土保持法》第55條）均規定了可以適用環境行政代履行的情形，我國環境領域的代履行制度有如下特點:第一，代履行的主體可以是行政機關，也可以是其委托的第三人；第二，代履行適用的范圍是可替代性的作為義務 （如拒不恢復、拒不補種、責令限期恢復/拆除/改正/采取措施/捕回、責令改正等）；第三，代履行的適用前提是當法定義務人拒不履行法定義務，且費用由法定義務人承擔。更加便捷，無需司法機關的介入，更加符合生態環境損害救濟的高時效性要求。因此應將禁止令的內容限制于 “責令立即停止環境違法行為”，法院發布的這一禁止令并無明確具體的執行內容，而只是在短時間內暫停行政相對人的環境違法行為，對已經造成或者可能造成的生態環境損害行為阻止或預先阻止之效。至于行政相對人是否確實存在環境違法行為以及環保行政機關作出的行政決定是否適當等問題留待今后的行政復議、訴訟程序以及非訴行政執行審查程序加以解決。

綜上，環境保護非訴行政執行禁止令這一環保非訴行政執行程序的準備程序，與非訴程序具有通約性，也兼具訴訟程序的部分特點，作為一項暫時性措施，禁止令期限屆滿，仍需進入非訴行政執行程序。禁止令所要求的高時效性恰與非訴程序 “遵循的職權主義、自由證明、簡易主義的程序法理相互契合”[8]，況且禁止令并非一味地考慮生態環境公共利益，削弱行政相對人的程序性權利。當前巨額的環境行政罰款或生態環境損害賠償費用往往使環境違法行為人不堪重負，部分企業面臨破產危險。禁止令可對當事人環境污染、生態破壞行為行預先阻止之效，在減輕違法行為人的行政責任、生態環境損害賠償責任等實體性權利方面能發揮積極作用，其適用能較好地平衡環保行政相對人程序性權利缺失與實體性權利補足間的關系。

三、如切如磋:環境保護非訴行政執行禁止令適用情形的分層化處理

自地方司法實踐中首例環境保護非訴行政執行禁止令案 （無錫市錫山區環境保護局對無錫萬昌交通工程有限公司責令停工申請強制執行案）肇始，多地針對該禁止令的司法適用出臺了相關文件（如表1所示）。此外，各地亦頒布了本地乃至本省首例環境保護非訴行政執行禁止令 （如表2所示）。司法實踐中已經頒布的禁止令大多集中于 《環境保護法》第60、61和63條規定的情形，如:未配套建設環境保護設施，建設項目投入生產，對環境造成影響②參見 （2018）渝0101行審190號重慶市梁平區環境行政執法支隊與梁平縣兄弟青筒瓦廠其他非訴執行審查行政裁定書。；某生產加工項目未經環保主管部門環評審批同意，擅自建成并已投入生產③參見 （2017）浙0503行審206號湖州市南潯區環境保護局、湖州南潯晨開木業有限公司非訴執行審查行政裁定書。；生產活動未建相應環保設施，導致大氣、水污染物違法排放④“生產活動未建相應環保設施，導致大氣、水污染物違法排放”這類情形頒布的禁止令案例的具體情況參見 “潢川法院連發兩張環境保護禁止令”，網址:https://m.sohu.com/a/211805458_253235/；“乳膠廠非法經營中牟法院發出我省首個環保禁止令 （組圖）”，網址:https://www.sohu.com/a/77688991_252634，最后訪問日期2020年3月19日。；以及擅自傾倒、堆放固體廢物垃圾，對周邊環境造成重大影響⑤“擅自傾倒、堆放固體廢物垃圾，對周邊環境造成重大影響”，因此類情形頒布的禁止令案例具體情況參見:“鄭州市二七區環保禁止令:違者最高罰100萬”，網址:http://m.xinhuanet.com/ha/2018-06/28/c_1123046772.htm；“鞏義法院召開新聞發布會發布鞏義市首例環保禁止令”，網址:https://www.meipian.cn/1gbkfqkm；“今天，登封法院緊急開出環保禁止令，因為這個地方自然了！”https://www.sohu.com/a/280877979_120050989，最后訪問日期2020年3月19日。。地方性法律文件對禁止令適用情形的規定并不一致，以濮陽市、珠海市金灣區、信陽市等地方為代表，其未對禁止令的適用范圍做具體規定，僅指出禁止令的適用可以綜合考慮行為人的環境違法行為持續存在，且會對周邊環境造成較大影響，如不及時制止，可能造成生態環境不可逆或進一步的損害、環保行政機關證據充足且搜集證據程序合法等因素。而以重慶市萬州區人民法院為代表對禁止令的適用情形予以概括列舉式規定①（一）違反規定向庫區水域或其他水體排放、傾倒或者處置工業固體廢物、城鎮垃圾和其他有害物質的環境案件；（二）違反規定向大氣排放含有毒物質的廢氣和粉塵的環境案件；（三）隨意傾倒、堆放工業廢物、生活垃圾等固體廢物的環境案件；（四）嚴重侵害環境，影響惡劣的其他環境案件。。兩種規定方式各有優劣，前一種方式可適用范圍廣泛，環境污染、生態破壞領域均可適用，但可識別度較小；后一種方式雖具有較高的可識別度，但適用范圍較窄。

表1 地方頒布的環境保護禁止令相關文件

表2 地方頒布的首例環境保護非訴行政執行禁止令

（一）禁止令適用情形分層化處理的前提條件

禁止令的適用情形不應局限于實踐中出現的 《環境保護法》第60、61和63條規定的情形，但在適用上應遵循比例原則。法院在確定是否準予頒發禁止令時應當對被申請人是否存在環境違法行為、被申請人的環境污染、生態破壞行為是否具有現實而緊迫的重大風險、是否會對生態環境造成難以彌補的損害或者難以修復的程度等因素綜合考量。但 “申請人是否具有較大的勝訴可能性”這一因素不應列入綜合考量范圍，因為禁止令與訴訟程序并無必然關聯性，其并不以兩造對立、言辭辯論為原則，基于頒布禁止令的時間緊迫性很難要求法院在短時間內且信息不充分的情形下作出勝訴率的預判；且 “被申請人的環境污染、生態破壞行為是否具有現實而緊迫的重大風險”等因素的考量已經凸顯了頒布禁止令的急迫性和必要性，也就無需額外考慮勝訴率問題。

禁止令的適用情形除了考慮是否造成生態環境損害以及造成多大程度的生態環境損害之外，還應明晰禁止令的適用是為解決 《行政強制法》第53條或第59條環保行政機關對其作出的行政決定因無自力強制執行權，而對環境違法行為人持續存在的環境違法行為無能為力的困境。因此還須說明禁止令可以針對環保行政機關作出的何種行政決定予以適用。

在行政法上 “任何行政決定都會發生實施問題，但不是任何行政決定都會發生執行問題”[15]，“行政法中的行政命令、行政確認、行政給付、行政許可、行政處罰、行政措施、行政征收、行政征用、行政裁決、行政賠償、行政補償、行政復議等行政行為，其內質都是一種行政決定”[15]。雖然上述行政決定類型均會發生實施問題，但只有行政命令、行政征收、行政征用、行政處罰以及部分行政裁決和行政復議會產生強制執行問題。通過對我國環境法律體系中環境基本法、環境污染防治法、自然資源與能源法、生態環境保護法和環境綜合管理法中所包含的31部環境保護單行法律或法規中環保行政機關可以對環境違法行為人作出的行政決定類型 （如表3所示）進行概括總結，得出申誡類、查封扣押類、繳納金錢類、責令改正類、責令限期改正類①在行政法領域責令改正是一個包容性很強的概念，因為不同的違法行為、不同的違法形態有不同的改正方式，因而責令改正有不同的表現形式。根據現有法律、法規和規章的規定，責令改正還有多種 “變體”形式，例如責令停止發布廣告、責令停止侵權等，它們在表述上均有責令改正的形式。參見李孝猛:《責令改正的法律屬性及其適用》，《法學》2005年第2期。等行政決定，這些行政決定中責令改正類與責令限期改正類無論在行政法上界定為行政處罰還是行政命令，均會產生強制執行問題。

表3 現有環境保護單行法律中環保行政機關可作出的行政決定類型

但實踐中這些環境保護行政決定并非僅是單獨適用，而是可以多種組合同時適用，例如:在中國裁判文書網以 “非訴行政執行、《水污染防治法》和裁定書”三者為關鍵詞，搜索得到181篇文書，從中選擇出支持環保機關非訴行政強制執行申請的文書，并對環境保護行政機關作出的行政決定進行分析，主要存在以下三種情況:一是行政機關同時作出行政處罰與責令立即整改環境違法行為的行政命令①參見 （2021）遼11行審復2號盤錦市生態環境局非訴執行審查行政裁定書。；二是行政機關只作出行政處罰等行政決定，但行政決定書中同時包含 “責令停止環境違法行為”的意思表示②參見 （2020）蘇08執復23號盱眙縣環境保護局與盱眙三河金旺生豬養殖專業合作社非訴執行裁定書。；三是行政機關雖沒有作出 “責令停止環境違法行為”，但通過作出的其他行政決定有停止違法行為之意，如責令拆除暗管以停止環境違法行為③參見 （2016）湘06行審26號岳陽市環境保護局與汨羅市博磊裝飾材料有限公司非訴執行審查裁定書。。因此禁止令的適用一般是針對廣義的 “責令改正類”和 “責令限期改正類”行政決定。

（二）禁止令的適用情形 “以行政決定本身是否具有期限限制”予以分層處理

地方司法經驗和文件暴露了地方實踐對禁止令的適用情形并無明確、統一規定的現實情況。在無自力強制執行權的環保行政機關依照 《行政強制法》第53條或第59條申請法院強制執行其行政決定之內容前，以確有禁止令適用的必要性與緊迫性為前提條件，賦予其為保護生態環境之需的禁止令申請資格。

應針對環境違法行為人已經造成生態環境損害和尚未造成生態環境損害的不同情況，結合環保行政機關作出的行政決定類型，對禁止令的適用情形進行分層處理。第一層是以行為人的環境污染、生態破壞行為造成或可能造成生態環境損害，環保行政機關作出責令改正類行政決定，行為人仍持續實施環境違法行為，環保行政機關由此向法院申請禁止令，以發揮其暫時性、預防性保護生態環境之價值；第二層是以行為人的環境污染、生態破壞行為已經或可能造成生態損害或者持續、反復造成損害的情況下，環保行政機關已對行為人作出責令限期改正類行政決定，行政機關在行政相對人經過規定期限，逾期仍不改正的情況下可向法院申請禁止令。

四、鑒往知來:環境保護非訴行政執行禁止令的規范適用

表1中地方頒布的禁止令實施辦法，對禁止令適用的申請、審查、執行等程序進行了不同程度的規定。此外司法實踐中有關禁止令的適用也進行了一定的創新，例如禁止令的執行人員較為多元，除了法院環境資源審判庭的法官或者執行局的有關人員，還有環境行政執法人員、地方政府官員、公安機關或者涉事企業所轄派出所的工作人員等。但事實上這一創新亦違反了行政職權法定原則的要求，《行政強制法》第13條規定:“行政強制執行由法律設定。”無論法院是將執行實施權委托給行政機關行使，還是和行政機關進行聯合執法，抑或是讓行政機關作為協助執行人，事實上是使沒有強制執行權的行政機關取得了強制執行實施權，這明顯違背了行政職權法定的原則[16]（P204－205）。另外，鄭州二七區法院發布的禁止令還對禁止令的申請主體進行了創新④鄭州二七區法院在司法實踐中禁止令的申請主體除環境保護行政機關外，還包括農業農村工作委員會等主體。參見“鄭州二七區法院發布環保禁止令 違者處罰”，網址:http://henan.sina.com.cn/news/2018-06-28/detailiheqpwqx8629131.shtml，最后訪問日期2019年3月16日。。但正如前面所述，地方司法實踐的創新也暴露了問題所在，這些創新并非都是合理合法的。環境保護非訴行政執行禁止令在司法實踐中普遍適用的現象是客觀存在的，但為了充分發揮這一程序的制度優勢，對其進行規范適用亦必不可少。

環境保護非訴行政執行禁止令兼具訴訟程序與非訴程序的特點，這是對其進行規范適用的前提。從設置該制度的根本目的出發，意味著禁止令的申請、審查以及執行等程序控制的削弱。司法實踐中法院為縮短頒發禁止令的時間，會在接到行政機關申請時進行現場考察，這一舉措大為縮短頒布禁止令的時間，甚至接到申請當日或次日便可發出禁止令。禁止令作為一項生發于實踐的新興制度，應當根據其自身特點設置獨特的構成要件，不能為其他制度所湮沒。禁止令適用于環保非訴行政執行之前，依環保行政機關單方申請而開始，基于禁止令高效性要求、需要最大程度地發揮為生態環境提供暫時性保護之功效，因而不具備雙方當事人通過舉證、質證、辯論等階段確定基本法律事實的條件，當然這就有可能導致禁止令的錯誤或濫用，應給予雙方當事人尤其是被申請人一定程度的程序權利保障，因此便需要進一步明確禁止令的申請、審查和執行程序的規則設計。

（一）禁止令的申請條件

1.申請人有證據證明行為人正在實施環境違法行為。環境保護非訴行政執行禁止令以申請人即環保行政機關提出申請為啟動前提，此處的環保行政機關應采廣義理解，不僅指生態環境廳（局），還包括自然資源廳 （局）、水利廳 （水務局）、農業農村廳 （局、委）、林業和草原局等廣義上的環保行政機關，至于其他主體則可以作為支持申請者參與其中。但環保行政機關向法院提出禁止令申請時，應當提供相關的證據證明具備適用禁止令的條件。因為環保行政機關申請禁止令的前提是行為人拒不履行行政決定之內容，致使生態環境損害存在發生或進一步擴大之風險，因生態環境損害的特殊性，一旦發生便是持續性、難以量化性、永久性的，因而對生態環境造成的損害或者風險通常被視為 “難以彌補的損害”，且環保行政機關在對環境違法行為人作出諸如 “責令改正、責令限期改正”等行政決定時，其實已經對行為人是否存在環境違法行為有了一定的預判。因此環保行政機關提交的可以是在行政執法階段已經形成的、相對成熟的證明行為人存在環境違法行為的證據材料，分為實質性材料和程序性材料，其中實質性材料包括證明環境違法行為存在的相關證據、責令停止環境違法行為的文書及相關法律依據、查處環境違法行為的行政立案、調查的相關證據以及行政機關作出行政決定后環境違法行為仍然存續的相關證據等；而程序性材料主要是申請書應當包含當事人基本信息、環境違法與損害基本情況、申請禁止令的具體內容和范圍。

2.申請禁止令無需提供擔保。在討論禁止令申請是否需要提供擔保這一問題之前，首先需要明晰要求提供擔保的目的何在？在美國中間禁令制度中禁止令要求申請人必須提供擔保主要有兩個目的，但這兩個目的的出發點都是為了當禁令簽發存在錯誤時，對被申請人的權利予以救濟[17]。但同時也規定了在特殊情形下，禁止令可不以提供擔保為前提，其中 “公共利益會因提供擔保而受損和申請人經濟實力雄厚，足以承擔錯誤簽發臨時禁令給被申請人造成的損害賠償”[17]這兩點可以為環境保護非訴行政禁止令的申請無需擔保提供依據支撐。首先，行政機關申請法院頒發禁止令，是出于社會管理和維護環境公益的目的，激勵環保行政機關及時采取行動，充分發揮其作為環境公共利益維護者的積極作用；其次，“行政機關繳納的申請費來源于國家財政，而人民法院收取的申請費又歸于國家財政，因而繳納申請費確無意義”[11]（P323）。因為無論是行政機關還是人民法院對禁止令申請或審查錯誤，給被申請人造成損失的，被申請人均有權依照 《國家賠償法》的相關規定申請賠償予以救濟，因而不會出現因禁止令頒發有誤給被申請人造成損失而無法獲得救濟的情形，基于以上兩點，環境保護非訴行政執行禁止令的申請環保行政機關無需繳納擔保費用。

（二）禁止令的審查方式與程序保障

1.設置差異化的禁止令審查方式。禁止令的適用規則包括申請、審查、執行等事項，其中審查方式應為禁止令適用的核心問題。《行政強制法》第57、58條規定非訴強制執行的審查方式一般是書面審查，在明顯缺乏事實根據、有法律、法規的明確規定、或有其他明顯違法并損害被執行人合法權益的情形下，允許法院以聽取意見的方式進行審查。在行政法領域此種審查方式明顯不利于相對人合法權益的保護，因此飽受詬病。雖然有學者主張 “在我國環保非訴案件行政強制執行制度中引進聽證制度”[18]，但環境保護非訴行政執行禁止令屬于臨時性救濟措施，其審查程序規則設置要傾向于救濟受損生態環境的時間效率需求，審查核發須高效快捷，基于其與非訴行政強制執行制度的側重點不同，行政法上設置制度應該更加側重于對行政相對人權益的維護，禁止令的設置需要能夠充分救濟已經發生或者可能發生的生態環境損害，應將生態環境公共利益放在優先位次，如果對禁止令的審查要求規定得過于嚴格或者強行要求禁止令的審查均需要組織聽證程序，已然違背制度設置的初衷。因此人民法院對環保行政機關提出的禁止令申請應當以對申請的程序材料和實質材料的書面審查為主。但同時也必須給予雙方當事人，尤其是環境違法行為人最低的程序保障，給予相對人正式或非正式陳述意見、表達觀點的機會[19]。

前文已述，申請禁止令的法律依據可以是 《行政強制法》第53條亦可以是第59條，因此應根據法律依據標準的不同設置差異化的審查方式。一般情況下，通過詢問等方式聽取申請人及被申請人的意見，必要時進行現場勘查的方式對禁止令的申請進行審查。但在案件十分緊急的情況下無法詢問、現場勘查的可以依據 《行政強制法》第59條之規定進行程序簡化，在對提交的材料書面審查后，徑行發出禁止令，責令被申請人立即停止環境違法行為。關于特別緊急情況下人民法院可以依環保行政機關的申請徑行頒發禁止令在比較法上也是有先例可循的，《瑞士民事訴訟法》第265條特別臨時措施規定 “于特別緊迫情形，尤其是權利有不能實現的危險時，法院得未經聆訊對方當事人，立即命令采取預防措施”[20]。當然在緊急情況下即使禁止令已經發出，法院仍需進行事后的程序補正，對該案禁止令的頒布條件通過詢問以及現場勘查等方式進行事后審查。在非緊急情況下如果同時滿足被申請人對禁止令提出異議并提供相應證據，且被申請人提出聽證請求，人民法院可以根據審查情況組織聽證會。將禁止令的審查方式分一般情形與特殊情形予以區別對待的差異化處理，也較為符合美國中間禁令制度確立的采用一般性的審查標準和特殊情形下的審查標準相結合的禁令審查標準[17]。

2.為當事人提供最低程度的程序保障與救濟。環境保護非訴行政執行禁止令的本質，是為防止環保行政機關因無自力強制執行權而陷入面對行政相對人繼續實施環境違法行為無能為力的窘境，導致生態環境損害后果的發生或進一步擴大，而不是為了認定環保行政機關作出的行政決定正確與否，該禁止令的實施是要高效迅捷地預防生態環境損害后果的惡化，環保行政機關作出的行政決定是否合適以及行政決定內容的具體執行問題，應當留待此后的行政訴訟程序或者非訴行政執行程序予以解決。因此基于禁止令的預防性與臨時性等特點，為當事人尤其是被申請人提供的程序保障與救濟應當是最低限度的。“有權利必有救濟”，因禁止令的被申請人仍享有起訴權為其提供充分保障，所以沒有必要為禁止令設置上訴救濟[19]。申請復議的方式可以較為快捷地為被申請人提供程序權利保障，由上一級法院進行復議審查，但禁止令作為維護環境公共利益的重大舉措，有預防生態環境損害發生或進一步嚴重之效，因此復議期間不應停止禁止令的正常執行。如果人民法院頒發禁止令確有錯誤的，被申請人可以主張國家賠償。

（三）禁止令的執行主體、根據和程序

1.禁止令的執行主體是法院。非訴行政執行領域的裁執分離模式一直是行政法領域熱議的話題，所謂裁執分離模式即是指 “法院負責對行政決定的合法性進行審查，并作出是否準予執行的裁定，對裁定準予執行的，具體執行工作交由法院外的相關行政機關負責”[21]。隨著2018年 《最高人民法院關于適用 〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》的發布，權力部門對于推進裁執分離模式的熱情有所減弱，并且基本確定了非訴行政執行的主體為人民法院。基于行政職權法定原則的考慮，環境保護非訴行政執行禁止令的執行主體應當是法院，可以具體化為由法院執行局或者環境資源審判庭負責執行。而包括環保行政機關在內的其他主體雖然可以參與到禁止令的執行過程之中，但不宜作為委托主體、聯合執法主體或者協助執行主體。

2.設置特殊的禁止令法律文書形式。實踐中人民法院準予頒發禁止令，一般是比照準予強制執行程序，作出準予頒發禁止令的裁定書，信陽市、重慶市頒布的地方文件亦作出相同規定①《信陽市環境資源保護禁止令實施規定 （試行）》第8條、《重慶市萬州區人民法院關于三峽庫區試行環境保護禁止令的意見》:“經審查符合相關法律、法規規定的，由本院裁定準許環保行政機關的申請，并作出環境保護禁止令，責令被申請人立即停止環境違法行為，不符合條件的，裁定不予準許。”。但通過裁定方式頒布禁止令存在實體和程序原理上的雙重障礙。在實體上，裁定書并不具有可執行性的具體內容；在程序上，裁定書適用于程序性事項和部分實體事項，而禁止令卻兼具實體與程序的雙重屬性。禁止令既然作為一種新出現的特殊法律制度，訴訟文書也應作相應變通，根據環保行政機關的申請經審查所做出的準予執行禁止令的裁定，需要進一步將裁定的內容轉化為具有可執行內容的獨立的禁止令狀，使其具有真正的執行功能。但即便如此，禁止令狀也不具有既判力。首先，禁止令的根本目的在于預防環境違法行為的進一步發生與擴大，該制度的高時效性要求對被申請人的程序權利保障僅能達到最低程度，遠遠不能達到既判力理論所要求的對當事人程序性權利保障的程度[22]；其次，禁止令與非訴程序具有通約性，法院作出是否頒發禁止令的裁決并非是對基本法律事實的確認，禁止令期限超過，仍可能進入行政訴訟或非訴行政執行程序，此時既判力的客體范圍尚不存在。英美法系禁令申請的案件，法官最后的裁決是直接使用 “禁令”而非 “判決”，這也說明 “英美法系的禁令是一個獨立運行的程序系統，它并行于我們所理解的訴訟判決程序”[19]，因此無論是從禁止令對被申請人的程序保障程度較低，還是由于禁止令的臨時性導致其既判力的客體范圍不存在的角度，從裁定書轉化而來的禁止令狀都不具有既判力效果。

3.執行程序層次化處理。前述已經提到由于申請禁止令法律依據的標準不同從而設置了差異化的審查方式，那么禁止令的執行在一般情形下與緊急情形下自然存在區別。因此，禁止令的執行程序應按照一般情況下與緊急情況下的不同分別規定，緊急情況下可以不聽取對方當事人的意見，最遲不晚于48小時作出裁定，準予頒發禁止令的，應當立即開始執行，之后應及時通知被申請人；非緊急情況法院應在聽取雙方意見或者進行實地考察后最遲五日內決定是否做出裁定，準予做出禁止令的，應當在五日內開始執行。

（四）具有獨特性的禁止令效力規定

1.禁止令的直接效力。禁止令一經法院頒布即發生效力，行為人應當按照裁定書或者禁止令之內容立即停止環境違法行為。需要指出的是，環境保護非訴行政執行禁止令僅是暫時性之命令，環保行政機關在 《行政強制法》第53條規定的期限屆滿之日起合理期限內不申請執行的或法院在執行過程中發現本案不應當頒發禁止令的，禁止令自動失效或準予撤銷。

2.禁止令的效力終止。環境保護非訴行政執行禁止令的效力終止問題主要是終止時間和終止方式。如表4所示，地方禁止令實施辦法對環境保護非訴行政執行禁止令終止的規定主要不同集中在兩方面:一是禁止令終止時間的起算點。一種是以 《行政強制法》第53條規定的期限屆滿之日作為起算點，一種是以禁止令送達被申請人之日作為起算點。二是禁止令的效力終止方式。有的禁止令有效期屆滿后效力自動終止，有的需要法院行使解除禁止令效力的方式終止。

表4 地方頒布文件對環境保護禁止令效力存續期間的規定

行政決定作出后履行期屆滿前的禁止令和行政救濟期屆滿后的禁止令，在存續期間上顯然不能同等對待，行政決定作出后履行期屆滿前禁止令的存續期間可以規定為自禁止令頒發之日起至行為人履行完畢行政決定之日止。而行政救濟期屆滿后禁止令的效力存續期間可以自禁止令頒發之日起至 《行政強制法》第53條規定的期限屆滿之日起三十日內。在上述禁止令的存續期間內，考慮到禁止令涉及剝奪被申請人程序性權利的時效利益，因此應當賦予被申請人在有證據證明緊急情況已消除等不宜繼續執行禁止令的情形下，請求提前解除禁止令的權利，此時如果法院經審查認為確實不宜繼續執行禁止令，可以提前解除禁止令，否則禁止令的效力應當在期限屆滿后自動終止。

五、結 語

在當前環保理念日益興盛的背景下，生態環境損害賠償救濟方式呈現出以損害賠償救濟為主向高度重視修復性救濟和預防性救濟轉變的趨勢。環境保護非訴行政執行禁止令改變了環保行政機關面對環境違法行為人持續存在的環境違法行為，因無自力強制執行權而無能為力的窘境，很好地詮釋環境公共利益司法保護與行政執法保護之間的關系，解決了環境行政執法與環境司法強制力保障之間存在的 “空窗期”。但因僅具 “地方探索身份”，其司法適用仍面臨范圍受限、程序不規范等難題，需通過交錯運用訴訟與非訟程序法理，遵循 “環保行政機關申請——法院審查”的單邊結構，從確定申請條件、完善審查方式與程序、明晰執行主體、根據、程序及權利救濟等方面進行具體規則設計。行政權一向被視為公共利益的代表，環境公共利益應當主要由行政權維護，禁止令是完善環境行政執法手段的重要舉措，而環境司法應充分發揮在行政不作為或亂作為時的補位功能，且未來環境公益訴訟的主要發展方向應為環境行政公益訴訟。