東營：立法守護大河之洲的生態底色

□孫燕燕

早春的黃河口，百鳥翔集。黃河口的大片濕地，也猶如仙境般神奇瑰麗。

1月1日，《東營市黃河三角洲生態保護與修復條例》（以下簡稱條例）正式實施。條例一經亮相便廣受關注，作為全國首個市域地方生態保護和修復立法，其頒布實施標志著東營市生態立法工作邁上新臺階，依法保護工作進入新階段，為黃河三角洲生態保護與修復提供了堅實的法治保障。

黃藍交匯、黃綠相映，法治助力的東營綠色生態畫卷正徐徐展開。

精細立法，筑牢生態法治屏障

習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上強調：“下游的黃河三角洲要做好保護工作，促進河流生態系統健康，提高生物多樣性?！边M一步明確了黃河三角洲的發展方向，對做好黃河三角洲生態保護工作、促進黃河流域生態健康具有重要意義。東營市作為黃河三角洲的中心城市，在黃河流域生態保護和高質量發展中承擔著重大責任。

近年來，東營市人大常委會積極探索以立法保障黃河流域生態保護和高質量發展的有效路徑，在無相關法規可供參考的情況下，先行先試，創造性開展濕地保護立法工作，率先建立黃河流域生態保護和高質量發展法治保障體系，相繼出臺《山東黃河三角洲國家級自然保護區條例》《東營市濕地保護條例》《東營市海岸帶保護條例》《東營市濕地城市建設條例》四部關于黃河流域生態保護和高質量發展的地方性法規。2021年，又啟動《東營市黃河三角洲生態保護與修復條例》立法工作，進一步完善法治保障體系。

《東營市黃河三角洲生態保護與修復條例》標志著東營市生態立法工作走在了全國前列。同時，五部地方性法規形成了由淺入深、由單一到完整、由點及面的黃河流域生態保護和高質量發展立法體系，為生態東營筑牢法治屏障。

生態優先，確保一張藍圖繪到底

條例共七章六十二條，按照“空間的有序化——發展的生態化——生態的資源化——資源的資本化——保護治理的體系化”的內在邏輯，圍繞生態空間、生態要素、生態系統的保護和修復，進行了系統設計。

堅持規劃與管控相結合。條例規定了生態保護與修復規劃的編制、調整和執行，明確了規劃原則、規劃內容、規劃調整等規范程序，同時對生態空間用途管制、各類建設項目生態空間布局以及生態突發事件應急處理等作了相應規定。

堅持生態保護與修復優先。條例圍繞保護本底自然資源，維護生態系統功能，修復退化生態系統，防止生態破壞和生態退化，從生態保護紅線、自然保護地體系、生態要素、各類生產生活空間、生物多樣性等不同層面對生態保護和修復措施進行了具體規定。其中，重點對相關政策法規相對缺失的森林資源保護進行了規定，包括森林生態系統保護、特有樹種檉柳林的保護、森林資源分類經營等。

黃河三角洲自然保護區的白枕鶴展翅高飛

加強保障與監督，明確法律責任。條例規定了生態保護修復的保障措施和監督檢查方式。對生態產品價值實現、點狀建設用地供給等作出了具體規定，并構建了生態政績考核、人大監督、社會監督等系統的監督體系。同時，增強剛性約束，重點對違反本條例規定的，破壞檉柳封育區以及不履行礦山生態修復責任等內容作出了行政處罰規定。

亮點突出，堅守發展和生態兩條底線

在全面推進依法治國的背景下推進生態文明建設，建立具有強制力、權威性和高效率的規則體系，用法治來調整利益格局、規范行為秩序，是落實生態保護的重要保障。因此，為守住發展和生態兩條底線，條例在制度設計上亮點突出——

充分體現地方特色。在不與憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，注重解決東營市實際問題。例如，對工礦區生態保護與修復問題、特色樹種檉柳林的保護問題等提出具體要求，并明確了相應的法律責任。

強化政府生態責任。生態保護是政府的重要職責，一是在條例第四條規定“市、縣(區)人民政府應當對本行政區域的生態狀況負責”，并明確了各部門單位的職責；二是在財政投入上明確政府的主體責任，條例第三十二條規定“市自然資源和規劃部門應當會同市有關部門制定黃河三角洲生態修復工程年度計劃，報市人民政府研究確定后組織實施?！钡谒氖龡l規定“市、縣（區）人民政府應當按照市縣兩級財政事權和支出責任劃分原則，根據生態保護與修復年度確定的投資計劃安排年度支出預算，統籌城鄉生態保護與修復投入、生態保護與修復年度建設項目和生態資源長效管護投入。”三是設置了生態修復中的政府兜底條款，條例第四十四條規定，在因實施公共政策、決策等歷史原因造成生態受損，重大自然災害造成生態受損等情況確需修復的，由市、縣(區)人民政府承擔相應修復責任，所需資金列入同級財政預算；四是構建了生態政績考核、人大監督、社會監督等系統的監督體系。

2021年12月10日，東營市人大常委會召開《東營市黃河三角洲生態保護與修復條例》新聞發布會

“點狀供地”創新條款。生態保護修復的最終目的是高質量發展，怎樣把“綠水青山”更好地轉化為“金山銀山”，如何實現社會經濟與生態保護的協調發展是生態文明建設的重要課題。2021年5月，東營市獲批自然資源部首批“自然資源領域生態產品價值實現機制試點”，點狀供地政策是試點探索生態產品價值實現路徑的一個重要突破。為充分調動社會力量參與生態保護與修復，按照國務院辦公廳關于科學綠化的指導意見、自然資源部關于生態產品價值實現機制試點工作的政策，條例第四十八條規定“鼓勵各類社會主體投入生態保護與修復，對保護和修復生態系統達到預期目標、集中連片達到一定規模的經營主體，允許在符合有關法律法規和規劃的前提下，在保護與修復區域內利用一定比例的治理面積作為新增建設用地，依法辦理建設用地審批手續，保障生態管護設施建設，發展旅游、康養、體育產業以及農林產品初加工和儲存。”

黃河落天走東海，萬里寫入胸懷間。地處黃河入海處的東營正和著新時代的節拍，向著打造大江大河三角洲生態保護治理重要標桿的目標邁進。下一步，東營市人大常委會將繼續發揮立法的引領和推動作用，為東營經濟社會持續健康發展貢獻力量。■