新階段農業“兩區”工作重點與方法思考
——以吉林省“兩區”工作為例

丁春雨，晏 明，馬冠南，谷金英

（吉林省農業資源與農業區劃研究所，吉林長春 130033）

1 背景

中國是人口大國，也是農業大國，用占世界不到9%的耕地養活了占世界約20%的人口，為人類徹底掃除饑餓和貧困做出了巨大貢獻，這得益于國家對“三農”問題的重視、大力投入、農業科技的進步以及農業制度的不斷完善。但是我們也應該清楚地認識到，與發達國家相比，我國農業生產力還有相當大的差距，一定程度上還在靠天吃飯，有些農產品極度缺乏，要靠從國外大量采購，如大豆作為我國農業經濟發展中重要的油料作物，是對外開放程度最高的農產品之一，近年來，對外依存度超過80%[1]。

糧食生產功能區和重要農產品生產保護區（“兩區”）是國家在總結浙江等地實踐的基礎上，借鑒學習日本、韓國等國家先進做法[2]，提出在全國范圍內建立“兩區”。通過建立“兩區”，將水土資源環境條件較好、農業基礎設施比較完善的優勢區域相對固定保護起來，作為糧食等重要農產品種植面積的底線，提升糧食等重要農產品生產能力，降低糧食等重要農產品對國際市場的依存度，落實國家糧食安全戰略，實現“藏糧于地、藏糧于技”，確保“谷物基本自給，口糧絕對安全”。

2017年4月，中共中央、國務院發布了《關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區（以下簡稱“兩區”）的指導意見》，提出“力爭用3年時間完成‘兩區’地塊的劃定任務，做到全部建檔立卡、上圖入庫，實現信息化和精準化管理；力爭用5年時間基本完成‘兩區’建設任務，形成布局合理、數量充足、設施完善、產能提升、管護到位、生產現代化的‘兩區’”，按照這一要求，目前全國范圍內已基本上完成了“兩區”劃定階段相關工作，進入了管理、建設和應用的新階段。

2 吉林省“兩區”工作開展情況

2017年吉林省全面啟動“兩區”劃定工作，為確保高質、高效完成“兩區”劃定工作，吉林省重點在以下幾個方面開展工作。

2.1 加強組織領導

出臺了《關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的實施意見》《吉林省糧食生產功能區和重要農產品生產保護區劃定成果檢查驗收辦法》等一系列省級文件，為全省“兩區”劃定工作提供政策遵循。建立了由分管省長為召集人，發改、財政等9個省直部門組成的聯席會議機制，統籌協調推進“兩區”劃定工作。同時還建立了問責和約談制度，對進度緩慢、重視程度不夠以及質量不高的地區進行約談，確保了“兩區”劃定工作的進度和質量。

2.2 強化業務指導

舉辦了11期省級“兩區”劃定及驗收培訓班，累計培訓2000余人次；組織省級技術支持單位，多次到縣（市、區）開展技術指導，及時幫助解決劃定及驗收工作中出現的問題；開展了多次全省專項督查，對工作緩慢的縣（市、區）開展約談，強勢推動工作落實。

2.3 開發省級管理系統

根據數據管理與應用等需求，開發了“兩區”數據庫及管理系統，該系統集成了“兩區”數據、高標準農田數據、農田基礎設施等數據，實現了全省“兩區”劃定成果一張圖及數據查詢、管理、分析與統計等功能，極大地方便和簡化了省級“兩區”數據庫管理工作。

2.4 數據匯交

“兩區”劃定工作結束后，通過各縣（市、區）根據具體情況進行細致的自查、自檢、自糾，省級質量檢查等程序后，上報國家相關部門進行檢查，根據國家反饋意見先后多次開展數據匯交，最終全省“兩區”數據通過國家審核確定。

截至目前，吉林省“兩區”劃定工作已取得階段性成果，“兩區”建設也在有條不紊地開展工作，下一步主要是繼續加大投入力度，高質量建設“兩區”，把“兩區”打造成現代農業種植、生產基地，同時根據國家統一要求和實際需要，定期對“兩區”內的目標作物種植情況進行監測評價，為各地科學、合理調整種植結構提供參考。在大力開展農業數字化的大背景下，整合“兩區”數據、基本農田數據及其他相關數據，實現農業數據的信息化、精細化、智能化管理，及時更新電子地圖和數據庫。

3 新階段“兩區”工作重點與方法

3.1 “兩區”數據庫管理

3.1.1 完善數據庫。隨著各地數字農業的不斷發展，積累了大量的農業相關數據，這些數據大多為單獨存儲，由不同的部門管理，導致管理和應用兩張皮，成了數據孤島，應用頻率不高。為打破這一局面，應該由各主管部門協調、配合，在確保數據安全的前提下，把“兩區”數據、基本農田數據、土壤數據、高標準農田數據、農村土地確權數據等進行整合，形成“兩區”農業一張圖，推進“兩區”數據應用的深度與廣度。

3.1.2 數據庫更新。定期組織各縣（市、區）相關人員對“兩區”數據進行監測，對于劃定過程中存在錯誤的，或是存在重大變化的，要及時進行確認、更新和上報，歷史數據也要進行存儲備份，并做好記錄和說明。

3.1.3 確保數據安全。“兩區”及其相關數據是需要保密的，在管理和應用過程中要嚴格遵守保密規定，安排專人對數據庫進行管理，做好數據備份工作，防止因設備或人為等因素導致數據丟失。

3.2 “兩區”建設

“兩區”建設是一項系統工程，需要各級政府高度重視，建立務實、高效的領導機構，整合管理、生產、建設、科研等各類資源，科學規劃，加大投入力度，壓實各級責任，確保“兩區”建設順利進行。

3.2.1 加強領導，建立組織保障體系。“兩區”建設是一項系統工程，涉及面廣、工作要求高、任務重[3]，關系到國家的糧食安全和農業供給側結構性改革成果，必須做到領導有力、措施到位。要自上而下成立領導小組，形成一層抓一層、層層推進的局面，領導和推動“兩區”的建設；要統籌謀劃、科學布置、大力推動，形成分工協作、齊抓共管的合力，扎實有效地推進“兩區”建設。“兩區”建設工作不是輕輕松松就能完成的，必須“真刀真槍”的干，因此還要明確激勵和問責機制，建立科學的考核體系，既要加強正向激勵，形成崇尚實干、勇于擔當的風氣，也要加強負面問責，對于懶政、怠政的集體和個人，要依法依規予以問責。同時，要加強督導檢查和宣傳引導，及時跟蹤問效，確保各個環節不虛、不空、不偏、不走過場。

3.2.2 規劃先行，引領方向。“兩區”建設是一項長期的工程，投入巨大。科學合理建設“兩區”，規劃是龍頭，要通過規劃引領，明確“兩區”建設重點和布局。圍繞“兩區”劃定范圍、農業生產條件，科學編制《“兩區”建設規劃》，根據“兩區”類型，有序開展農田水利設施等的建設，把“兩區”打造成旱可澆、澇可排的優質耕地資源。制定具體實施計劃，分輕重緩急，把建設任務逐項分解落實，切忌“眉毛胡子一把抓”，做到邊建設、邊應用、邊完善。

3.2.3 強化資金保障，加快推進“兩區”建設。充分利用現有資金規模，通過優化支出結構，向“兩區”建設項目傾斜。科學合理確定財政支持方式，發揮各渠道資金的協同作用，通過政策和資金帶動，引導社會資本積極投入“兩區”建設。

3.2.4 科技助力，推動“兩區”建設。充分利用高校和科研院所的科研優勢，積極引導和推動華為、長光衛星等高科技企業投身“兩區”建設，為“兩區”建設和管理插上科技的翅膀。

3.2.5 政策支持。出臺積極的財政政策，保障“兩區”建設；出臺相關政策，鼓勵和引導有實力的企業，積極投資“兩區”開發和建設，將高標準農田建設資金、黑土地保護資金等專項資金優先向“兩區”傾斜。

3.3 動態監測

3.3.1 “兩區”種植結構監測。“兩區”是國家從糧食安全角度出發，根據不同地區的土壤、氣候等條件，科學合理地對耕地進行規劃，通過興建農業基礎設施、制定優惠政策等手段，最終引導農民按照規劃種植相應作物。利用高分辨率衛星遙感數據如“吉林一號”等、無人機航拍及地面觀測等技術手段，每年連續對“兩區”目標作物種植結構、品種動態進行監測及評價，實現“兩區”作物信息化、精細化管理。

3.3.2 對“兩區”范圍內目標作物進行動態監測和評估。應用遙感監測手段，對“兩區”作物的生長環境、生長狀況、產量等進行動態監測，為作物的健康把好脈，確保穩產、高產。

4 “兩區”工作存在的問題

4.1 重視程度不夠，推進緩慢

“兩區”是由國家大力推動的項目，利國利民，涉及糧食安全，確保飯碗端在中國人自己手上，但有的地方只按照國家要求對“兩區”進行了劃定，建設、管理和應用推進極其緩慢，沒有把數據真正的用起來。

4.2 思想保守，因循守舊

隨著科技的不斷發展和進步，大量的新技術、新方法和新手段層出不窮，為“兩區”工作提供了極大便利，但有的部門和領導對這些新技術不信任，認為它們準確率不高，導致這些新的技術和手段無法大規模應用。

4.3 不重視企業參與，政策落實不到位

優秀的企業具有先進的技術和雄厚的資金實力，如果吸引這些企業積極參與，將極大地推動“兩區”工作開展。由于農業投入大，利潤率不高、回報周期長，與企業追求利潤的目標相矛盾，沒有一定的優惠政策或者是政策落實不到位，企業參與的意愿就不強，甚至因此流失。由于有的地方不重視企業參與“兩區”建設或者政策不落實，導致企業不愿參與“兩區”建設。

4.4 標準不統一，各自為政

在“兩區”建設和管理上還缺乏統一、有效的標準。如“兩區”應該建成什么樣？達到什么標準？哪些設施是必需的？另外，“兩區”劃定完成后，種植的作物品種與規劃的保護區或功能區符合度要求多少？是否需要制定政策引導農民種植相應作物？有了這些標準后，相關工作才有抓手，才能提升工作效率。

4.5 資金不足

“兩區”的建設、管理和保護都需要足夠的資金支持。目前，中央和各地方新增財政專項資金有限，不足以支撐“兩區”工作有效、快速開展。

5 對策與建議

“兩區”是為應對當前我國農業發展面臨的優質耕地資源流失、進口沖擊增大、政策效應遞減等諸多挑戰而提出的，是一項利國利民的工程。“兩區”劃定工作已經基本結束，投入了大量的人力、物力，如何應用好、建設好、管理好和保護好“兩區”，是擺在面前的現實課題。

第一，各地要高度重視“兩區”工作，認識到“兩區”的重要性以及其對農業增產、農民增收的有益作用，充分調動各級政府、科研人員、企業及廣大農民的積極性、主動性，積極投身到“兩區”工作中來，為“兩區”工作營造良好氛圍。同時還要把任務層層分解，落實到具體的單位和個人，必要時，引入問責機制，確保工作扎實有序推進。

第二，加大資金扶持力度。中央加大對“兩區”工作的投資比例，減輕地方政府的壓力，向“兩區”目標作物種植面積大的農業大縣加大財政轉移支付力度。各地方政府要加大財政整合力度，把高標準農田專項資金、農業產業發展資金、小型農田水利資金等向“兩區”工作傾斜，并逐年加大力度[4]。

第三，政府部門要做好高校、科研院所與企業之間的潤滑劑和黏合劑，鼓勵充分利用先進的科學和技術，不斷進行創新性研究，生產出創新性成果，并應用到“兩區”工作中，通過產研合作，發揮各自優勢，促進科技成果實現轉移、轉化，科技創新轉變為現實生產力。

第四，利用現代化的監測手段，對“兩區”作物種植結構進行動態監測，及時掌握“兩區”目標作物種植情況，對其進行科學的分析和評價，通過宣傳、鼓勵等手段引導農民及農業企業按照劃定的功能區和保護區進行種植業生產，同時還可以對一些產量不高、效益不是特別好、難管理的作物進行適當的補助，使其收益略高于玉米、水稻等大宗作物，鼓勵和引導地方政府和農戶重抓糧不吃虧、得實惠。

第五，對“兩區”進行有效管護。確保“兩區”范圍內的耕地數量不減少、質量不下降、耕地基礎設施不被破壞。依法劃定的“兩區”農田，未經批準，任何單位和個人堅決不能占用，同時還要做到占、補平衡。鼓勵農業生產者對其經營的“兩區”農田施用有機肥、合理施用化肥和農藥，對于在“兩區”管護過程中取得顯著業績和做出突出貢獻的單位和個人，要給予獎勵，對于違反“兩區”農田保護規定，破壞“兩區”農田及基礎設施的，要依法嚴肅處理。