鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村土地供給側(cè)改革的探討

楊秀琴

（廣東省社會科學(xué)院，廣東廣州 510610）

0 引言

從我國2017年提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，農(nóng)村發(fā)展明顯加快，農(nóng)民生活水平不斷提高，而且近幾年在新冠疫情的影響下，農(nóng)村居民的生活水平仍保持上升趨勢，2021年農(nóng)村居民人均可支配收入達17131.5元，人均消費支出達13713.4元[1]。2022年我國又進一步提出了農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的要求。在鄉(xiāng)村振興發(fā)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展這兩個戰(zhàn)略推動下，我國農(nóng)村將繼續(xù)得到較快發(fā)展。從土地資源配置角度來看，農(nóng)村加快發(fā)展將帶來更大規(guī)模的土地投入，產(chǎn)生土地資源與其他要素的重新配置，會產(chǎn)生更大的用地需求，即需要更大的土地供給量。同時，我國人口眾多，耕地資源十分有限，據(jù)統(tǒng)計，2019年我國耕地總面積為1.28億hm2，人均耕地面積僅為0.09 hm2，糧食安全問題突出。在我國面臨巨大的耕地保護壓力情況下，將如何解決持續(xù)增加的鄉(xiāng)村振興用地需求是需要加快解決的重要問題。本文將基于調(diào)研資料，分析我國鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村土地供給存在的問題和矛盾，從土地供給側(cè)改革角度，探討優(yōu)化我國農(nóng)村土地供給的路徑，以更好地發(fā)揮土地資源在鄉(xiāng)村振興中的作用。

1 鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村土地供給存在的主要問題

1.1 農(nóng)村土地供給缺乏規(guī)劃引領(lǐng)

我國實行城鄉(xiāng)土地二元所有制，城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有，在這兩種不同的所有制下，城鄉(xiāng)土地管理存在較大的差別。對于國有土地，我國早已形成了較完善的規(guī)劃體系，包括國土空間規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城市控制性詳細規(guī)劃、城市修建性詳細規(guī)劃、城市建設(shè)專項規(guī)劃等規(guī)劃。這些規(guī)劃在國有土地利用管理中發(fā)揮著重要的引領(lǐng)作用，將國有土地納入了規(guī)范化管理模式，國有土地供給機制也穩(wěn)定地保持在良好的運作軌道上。但是對于農(nóng)村土地，由于我國農(nóng)村許多地區(qū)長期缺乏相關(guān)規(guī)劃，在我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之后，農(nóng)村建設(shè)用地需求明顯增加，各地農(nóng)村也更重視鄉(xiāng)村振興中的土地供應(yīng)問題，但許多地區(qū)鄉(xiāng)村仍未編制鄉(xiāng)村規(guī)劃，農(nóng)村土地利用基本沒有規(guī)劃的引領(lǐng)，土地供應(yīng)仍存在自發(fā)無序、結(jié)構(gòu)不合理、供需脫節(jié)、供給結(jié)構(gòu)失衡、供應(yīng)機制缺乏等問題。

1.2 農(nóng)村大量閑置土地尚未轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村振興用地的供給來源

長期以來，我國土地資源行政管理工作偏向于國有土地管理，農(nóng)村土地管理工作常常缺位，故城鄉(xiāng)土地利用管理產(chǎn)生了非常明顯的差異。以閑置土地的管理為例，對于國有閑置土地，我國早已制定了較為完善的處置細則，并對國有閑置土地持續(xù)開展有效的處置，許多國有閑置土地基本上已轉(zhuǎn)化為有效的土地供給來源，并得到了重新配置；而對于農(nóng)村大量閑置土地，我國并沒有出臺專門的處置辦法，近年來有以文件形式涉及農(nóng)村閑置土地盤活的內(nèi)容，但目前農(nóng)村大量舊村、閑宅、舊廠、舊工地、舊校區(qū)等仍處于閑置狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計，目前我國農(nóng)村宅基地約有1332萬hm2，其中三分之一閑置[2]。農(nóng)村數(shù)量龐大的閑置土地并未能成為鄉(xiāng)村振興用地的主要供給來源，“征轉(zhuǎn)”的供地方式仍是鄉(xiāng)村振興用地的重要供給方式，這種供地方式是增量式、外延式供給，而不是存量式、內(nèi)涵式供給，這會直接加大我國耕地保護壓力，威脅農(nóng)村土地資源可持續(xù)利用，也易使我國農(nóng)村土地利用走向粗放模式。

1.3 農(nóng)村土地供地方式有待繼續(xù)創(chuàng)新

多年以來我國農(nóng)村土地供給主要有三種方式。第一，以村集體為主要供給主體，以流轉(zhuǎn)形式供應(yīng)土地。第二，由政府進行征轉(zhuǎn)用，再以政府作為供給主體在土地市場中出讓。第三，由政府主導(dǎo)推動的“區(qū)片式”供地。其中，第一種方式的供地主體主要是農(nóng)民或農(nóng)民集體經(jīng)濟組織，這一供地主體常因市場運作機制不完善、信息不對稱等因素而增加了流轉(zhuǎn)交易成本，也易因流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、流轉(zhuǎn)合同不標準而產(chǎn)生流轉(zhuǎn)糾紛，進而影響土地供給效率。而且這種供地方式存在供給主體分散、供地面積較小、供地缺乏規(guī)范、空間分布散亂等特點，對于建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)等需要大規(guī)模用地的情況，這種供地方式就難以實現(xiàn)。第二種方式供應(yīng)的土地需將集體土地征轉(zhuǎn)為國有土地，這過程伴有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)權(quán)后土地供給屬于國有土地供給。目前，農(nóng)村集中式供地以“征轉(zhuǎn)”供給為主，這種供地方式存在審批時間長、程序多、征地過程阻礙多等問題，而且這種方式的土地供給所產(chǎn)生的直接結(jié)果是農(nóng)村土地資源流向城市，不利于農(nóng)村發(fā)展。第三種供地方式主要是我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來為了解決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興用地而使用的供地方式，這種供地方式需要地方政府組織和投資。一些地方政府因人力資源不夠、財力不足等原因而沒能使用這種供地方式。總體而言，多年來，我國農(nóng)村土地供給具有突出的供給主體分散、土地面積小、土地空間分布零散等問題，這降低了農(nóng)村土地規(guī)模化和集約化利用水平，成為影響鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展的主要阻礙之一。

2 鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村土地供給側(cè)改革的路徑

2.1 重視鄉(xiāng)村規(guī)劃編制工作，強化規(guī)劃引領(lǐng)供給的功能

針對我國各地鄉(xiāng)村普遍缺乏鄉(xiāng)村規(guī)劃的情況下，建議從以下四方面完善規(guī)劃編制工作，并注重發(fā)揮規(guī)劃對土地供給的引領(lǐng)功能。第一，提高農(nóng)民集體經(jīng)濟組織編制鄉(xiāng)村規(guī)劃的積極性。國土等相關(guān)管理部門可以通過傳授專業(yè)知識、加大宣傳力度等方式讓農(nóng)民和農(nóng)民集體經(jīng)濟組織清晰地認識到規(guī)劃的目的、重要性及其引領(lǐng)作用。建議先讓村干部、鄉(xiāng)村知名賢士等對鄉(xiāng)村發(fā)展具有一定影響力的相關(guān)人員深刻認識到規(guī)劃對鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的重大影響，對改善村民生產(chǎn)、生活的重要作用，以發(fā)揮農(nóng)民集體經(jīng)濟組織編制鄉(xiāng)村規(guī)劃的主動性，提高村民參與編制規(guī)劃的積極性，增強規(guī)劃的地方適宜性與可操作性。第二，引導(dǎo)各地鄉(xiāng)村認真編制鄉(xiāng)村規(guī)劃。在遵守國家、省、市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)相關(guān)規(guī)劃的前提下，結(jié)合當?shù)刭Y源稟賦狀況，根據(jù)當?shù)厣健⑺⒘帧⑻铩⒑⒉荨⑸车茸匀毁Y源分布情況，合理確定規(guī)劃期內(nèi)可供地的范圍，并將規(guī)劃期內(nèi)鄉(xiāng)村供地規(guī)模、供地結(jié)構(gòu)、供地時序等做詳細的規(guī)劃，確保規(guī)劃具有可操作性。第三，允許在鄉(xiāng)村規(guī)劃編制中對土地用途做更詳細的分類。在我國推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的時期，各地農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)形態(tài)、產(chǎn)業(yè)類別、產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)等具有明顯的地域特征。目前，全國統(tǒng)一的土地用途分類規(guī)劃體系已難與農(nóng)村實際供地和用地要求相適應(yīng)。因此，應(yīng)允許鄉(xiāng)村規(guī)劃在國家現(xiàn)行的土地用途分類基礎(chǔ)上進一步開展更詳細的分類，以更好地落實各類用地匹配式的供地規(guī)劃，確保各地農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地特別是特色產(chǎn)業(yè)用地能得到及時的供應(yīng)。第四，在實踐中嚴格落實規(guī)劃。在具體實踐中，嚴格按規(guī)劃引領(lǐng)供給的原則，確實按規(guī)劃供給土地，促進鄉(xiāng)村土地供應(yīng)走上組織化、規(guī)范化、科學(xué)化的軌道。

2.2 加大農(nóng)村閑置土地和低效用地的盤活力度，增加農(nóng)村土地存量供給

為了增加農(nóng)村存量土地供給，減少外延式供給可從以下三方面著手加快盤活農(nóng)村閑置土地和低效用地。第一，大力盤活農(nóng)村閑置土地和低效用地，增加鄉(xiāng)村振興用地的經(jīng)濟供給量。基于農(nóng)村閑置土地和低效用地的現(xiàn)狀，根據(jù)鄉(xiāng)村振興項目用地和新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地需求，有計劃、有目標、有組織推進閑置土地和低效用地的盤活工程。允許農(nóng)民集體經(jīng)濟組織根據(jù)鄉(xiāng)村振興發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展等需要申請變更農(nóng)村閑置和低效用地的原用途，增加農(nóng)村可用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、生態(tài)振興、公共設(shè)施建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等與鄉(xiāng)村振興發(fā)展要求相匹配的土地供給數(shù)量和規(guī)模。同時，將閑置土地和低效用地的盤活與土地供應(yīng)計劃相對接，為鄉(xiāng)村有計劃的供地提供穩(wěn)定的土地來源，以減少鄉(xiāng)村振興用地的外延式供給，促進鄉(xiāng)村振興用地供給走上內(nèi)涵式供給模式。第二，加大土地整理力度，增加農(nóng)村“區(qū)片式”土地供給。加大政府的引導(dǎo)和支持力度，通過注入專業(yè)人才隊伍、引進先進技術(shù)、增加財政資金支持、引導(dǎo)社會資金投入等方式帶動和鼓勵農(nóng)民集體經(jīng)濟組織積極開展土地整理。在具體土地整理實踐中，鼓勵各地農(nóng)村根據(jù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興要求，結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，科學(xué)設(shè)計與本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適宜、相匹配的土地整理方案和供地方案，并運用土地整理先進專業(yè)技術(shù)，將目前農(nóng)村存在的大量舊村、舊宅、舊廠房等閑置和低效用地進行整理，騰出更多能成片、成規(guī)模供給的土地，增加“區(qū)片式”供地的土地來源。在土地整理結(jié)束后，將挖掘的存量土地重新納入規(guī)范的供應(yīng)渠道，能避免目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供需中易出現(xiàn)的信息不對稱、交易成本高等問題，保證農(nóng)村集中式、片區(qū)式的土地供應(yīng)能順暢運作，能為農(nóng)村建設(shè)工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)提供應(yīng)有的土地資源要素支撐，從而能促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。比如，2019年初浙江省杭州市淳安縣大墅鎮(zhèn)就通過整理、改造老舊廠房解決了鄉(xiāng)村文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園的用地問題，將改造的10000 m2的土地用于建設(shè)山鄉(xiāng)小鎮(zhèn)藝術(shù)園區(qū)，該鎮(zhèn)在避免外延式供地的同時推動了文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展。第三，加快已盤活土地的資本化進程。建議將已盤活的土地供應(yīng)與土地資本化需要相結(jié)合，打破這些存量土地的融資壁壘，運用好土地抵押、貸款、資產(chǎn)證券化等方式，并嘗試創(chuàng)新更多、更適合于農(nóng)村土地供應(yīng)特點的土地資本化方式，促進農(nóng)村土地供應(yīng)與農(nóng)村土地資本化相互推動、相互促進，在提高了農(nóng)村土地有效供應(yīng)的同時助解了農(nóng)民、農(nóng)民集體經(jīng)濟組織及用地主體等相關(guān)主體的融資難題，提高了農(nóng)村土地資源配置的綜合效益。據(jù)統(tǒng)計，從2018～2021年9月底，浙江省諸暨市共盤活利用閑置宅基地78.47 hm2，吸納社會資本13.8億元，村集體增收逾6500萬元[3]。

2.3 創(chuàng)新農(nóng)村土地供給方式

針對目前農(nóng)村土地供給方式存在的不足，建議從以下四方面創(chuàng)新農(nóng)村土地供給方式。第一，注重發(fā)揮政府的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)功能，增加農(nóng)村有規(guī)模、有組織的規(guī)范性供地。為了解決我國農(nóng)村土地供給長期存在的供地主體分散、供地面積小、供給主體個體性強等問題，也為了解決鄉(xiāng)村振興中較大規(guī)模用地需求的土地供給問題，我國可加強農(nóng)村土地行政管理，把分散在各村、各鄉(xiāng)的土地供給主體加以統(tǒng)籌，通過土地整理、土地置換、指標對購等方式轉(zhuǎn)變農(nóng)村土地分散式分布與供給的特點，并將調(diào)整好的土地進行統(tǒng)籌管理，形成具有一定規(guī)模，能在農(nóng)村土地交易平臺上集中交易、統(tǒng)一供給的區(qū)片式土地資源。第二，區(qū)分用地類型，創(chuàng)新土地供給方式。根據(jù)鄉(xiāng)村振興發(fā)展需要推動農(nóng)村土地供給側(cè)改革，按不同類型的鄉(xiāng)村振興用地要求與特點制訂好供地計劃，分類別實踐好已較為成熟的“點狀供地”“片狀供地”“線狀供地”等供地方式，嘗試將城市供地方式中已較成熟的“組合供地”“混合式供地”“彈性供地”等供地方式應(yīng)用于農(nóng)村，并結(jié)合鄉(xiāng)村振興用地實際需要進行適度的創(chuàng)新，形成具有適合于鄉(xiāng)村特點和用地需求的多種農(nóng)村土地供地方式。第三，按產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要創(chuàng)新農(nóng)村土地供給方式。根據(jù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興和農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的需要，探索和創(chuàng)新相應(yīng)的供地方式，按產(chǎn)業(yè)不同特點和具體用地需求，以租賃、托管、轉(zhuǎn)讓、入股、聯(lián)合經(jīng)營、出讓等不同形式供應(yīng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地，發(fā)揮土地精準供給的效應(yīng)，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，減少成片“征轉(zhuǎn)”的外延式供地，以保護好有限的耕地資源，維護好鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，讓鄉(xiāng)村記得住鄉(xiāng)愁、留得住文化。第四，嘗試推動適合于農(nóng)村的土地供給制度建設(shè)。鼓勵各地鄉(xiāng)村積極探索各種不同類型供地方式的產(chǎn)業(yè)類別、產(chǎn)值、稅收、環(huán)境容量等項目準入條件，努力建立各種供地方式的正負面清單，以土地供給側(cè)改革來推動土地供給方式的轉(zhuǎn)變。在具體實踐中，可對各種供地方式的成效進行反饋、評估，不斷總結(jié)、改進和優(yōu)化各種供地方式。另外，可引導(dǎo)地方在遵守國家土地供給政策的前提下將各種不同供地方式進行地方制度化，形成地方標準化供地流程，并積極開展區(qū)域性供地方式的交流、對比和提升，為我國在農(nóng)村發(fā)展新時期建設(shè)農(nóng)村土地供給制度打造堅實的基礎(chǔ)。在地方改革實踐積累足夠的經(jīng)驗之后，可推動國家層面的農(nóng)村土地供給制度建設(shè)，最終建成較完善的農(nóng)村土地供給體系，實現(xiàn)農(nóng)村土地供給制度化、規(guī)范化，提高農(nóng)村土地供給總體效率，以有效地控制農(nóng)村土地供應(yīng)的總體方向，避免農(nóng)村在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中產(chǎn)生新一輪的土地粗放利用。

3 結(jié)語

經(jīng)過多年的改革和發(fā)展，我國國有土地的供給方式已較為成熟和完善，供地機制運作也較為順暢，但由于我國農(nóng)村土地管理長期處于缺位狀態(tài)，農(nóng)村土地供給機制也不健全，土地以自發(fā)流轉(zhuǎn)的形式供給為主。從實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，我國農(nóng)村也開展了農(nóng)村土地供給方式的創(chuàng)新，形成了“點狀供地”“片狀供地”“線狀供地”等供地方式。但是目前這些供地方式在我國農(nóng)村許多地區(qū)并未得到較好的推廣，農(nóng)村土地仍以流轉(zhuǎn)主體自發(fā)流轉(zhuǎn)供給為主，系統(tǒng)、規(guī)范的農(nóng)村土地供給機制和體系尚未形成。在鄉(xiāng)村振興發(fā)展時期，農(nóng)村建設(shè)用地需求會大量增加，各地鄉(xiāng)村可充分利用新的發(fā)展機遇和用地需求狀況，積極開展農(nóng)村土地供給方式的改革和創(chuàng)新，加快推動國家層面的農(nóng)村土地供給制度建設(shè)，為提高農(nóng)村土地供給效率提供必要的制度支撐，以更好地發(fā)揮土地資源在促進鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的作用。