推進(jìn)外資國家安全審查治理現(xiàn)代化

◎項(xiàng)松林

“兩個(gè)一百年”歷史交匯期和世界百年未有之大變局下，中國開放型經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新發(fā)展階段。復(fù)雜多變的外部形勢(shì)，以及國內(nèi)開放領(lǐng)域和層次不斷深化與拓展，對(duì)外資的治理能力、治理水平提出了新要求。2020年12月19日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家發(fā)改委、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《外商投資安全審查辦法》（以下簡(jiǎn)稱為《安審辦法》），標(biāo)志著我國外資國家安全審查治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入了新時(shí)代。《安審辦法》的發(fā)布，不僅是國際通行的外資管理方法在當(dāng)前中國的應(yīng)用，更是穩(wěn)步推進(jìn)我國外商投資管理制度改革、更好發(fā)揮《安審辦法》“平衡外資經(jīng)濟(jì)利益和維護(hù)國家安全”雙重使命的重要抓手。正如習(xí)近平總書記所指出的那樣：“越開放越要重視安全，越要統(tǒng)籌好發(fā)展和安全，著力增強(qiáng)自身競(jìng)爭(zhēng)能力、開放監(jiān)管能力、風(fēng)險(xiǎn)防控能力，煉就金剛不壞之身”[1]。

一、制度建設(shè)是完善外資國家安全審查治理體系的中心任務(wù)

制度建設(shè)是推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本要求[2]，外資國家安全審查治理體系建設(shè)更是如此。改革開放以來，大規(guī)模吸引外資與大力發(fā)展“大進(jìn)大出”的國際國內(nèi)雙循環(huán)經(jīng)濟(jì)，始終是中國對(duì)外開放的“主旋律”。黨和國家抓住外資國家安全審查治理體系這一中心任務(wù)，不斷完善外資管理制度，目的是在充分利用外資和技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)等過程中，盡可能避免外資對(duì)國家整體安全造成嚴(yán)重?fù)p失。目前來看，以若干重大歷史事件為依據(jù)，我國外資國家安全審查治理體系的發(fā)展大致可以劃分為四個(gè)階段。

第一階段是從1978年到2011年以準(zhǔn)入限制為主要手段的審查階段。標(biāo)志性事件是“外資三法”等系列法律法規(guī)的頒布與施行。這一階段外資管理體制大體又可以劃分為“胚芽期”“起步期”“推進(jìn)期”。“胚芽期”是指1978——1995年嚴(yán)格審批時(shí)期。突出表現(xiàn)在國家先后頒布《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》《外資企業(yè)法》和《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》（簡(jiǎn)稱“外資三法”），構(gòu)成了中國對(duì)外開放起步階段維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的法律架構(gòu)，明確列出嚴(yán)格禁止或限制外資進(jìn)入的行業(yè)，要求凡是“有損中國主權(quán)”和“不符合國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求”的外資一律不予批準(zhǔn)。“起步期”是指1995——2001年與國際接軌的外資管理時(shí)期。突出表現(xiàn)在國家先后制定和完善的《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，將外資進(jìn)入我國的產(chǎn)業(yè)細(xì)化為鼓勵(lì)、允許、限制、禁止四類，力圖用產(chǎn)業(yè)政策的方式對(duì)外資進(jìn)行引導(dǎo)，避免原本“一企一審”的管理體制出現(xiàn)“管理過死”“負(fù)擔(dān)過重”等問題。“推進(jìn)期”是2001——2010年加入世貿(mào)組織后符合國際規(guī)范的外資管理時(shí)期。突出特點(diǎn)是國家先后頒布和修訂《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，明確將外資進(jìn)入中國的管理方法由原先審批制逐步過渡到登記制，要求涉及重點(diǎn)行業(yè)、存在或可能影響國家安全的外資并購，應(yīng)該向商務(wù)部申報(bào)。隨后出臺(tái)的《反壟斷法》《關(guān)于進(jìn)一步做好利用外資工作的若干意見》，在制度上確立了外資安全審查框架，以便能夠更好平衡進(jìn)一步擴(kuò)大開放與維護(hù)國家安全的相互關(guān)系。

第二階段是從2011年到2013年建立外資國家安全審查立法階段。標(biāo)志性事件是《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》（國辦發(fā)［2011］6號(hào)）和《商務(wù)部實(shí)施外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度有關(guān)事項(xiàng)的暫行規(guī)定》。外資管理體制更加突出外資國家安全審查的重要性，根據(jù)國際慣例對(duì)我國外資安審的審查機(jī)構(gòu)、審查范圍、審查內(nèi)容、審查程序等進(jìn)行立法規(guī)定。比如在外資國家安全審查機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，當(dāng)時(shí)規(guī)定由發(fā)改委、商務(wù)部同外資并購相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域國家部門組建部級(jí)聯(lián)席會(huì)議實(shí)施；審查范圍包括關(guān)系到國防安全、關(guān)鍵技術(shù)在內(nèi)的重要領(lǐng)域，也包括軍工及配套企業(yè)、重要農(nóng)產(chǎn)品、能源、資源、重要基礎(chǔ)設(shè)施、重要運(yùn)輸服務(wù)、重大裝備制造等在內(nèi)的重要行業(yè)；審查內(nèi)容主要是國防安全、國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行、社會(huì)基本生活秩序、關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)能力等四個(gè)方面；審查程序包括申請(qǐng)、審查和決定三階段，最終決定由部級(jí)聯(lián)席會(huì)議通知商務(wù)部作出是否批準(zhǔn)的決定。如果存在嚴(yán)重分歧，可上報(bào)國務(wù)院最終決定是否批準(zhǔn)。客觀來看，國辦發(fā)［2011］6號(hào)文和商務(wù)部關(guān)于外資并購安全審查制度的規(guī)定，一定程度上彌補(bǔ)了我國長期以來外資國家安全審查制度的法律“缺位”問題。

第三階段是從2013年到2015年外資國家安全審查法規(guī)補(bǔ)充階段。標(biāo)志性事件是《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國家安全審查試行辦法》（國辦發(fā)［2015］24號(hào)）。黨的十八大以來，探索外資準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式，逐漸成為國內(nèi)擴(kuò)大開放的新舉措。自2013年上海建立首個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以來，我國已經(jīng)設(shè)立21個(gè)對(duì)內(nèi)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，覆蓋了東部、中部、西部和東北各個(gè)方向。伴隨著自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略的國內(nèi)空間布局基本形成，外資負(fù)面清單也大幅縮短。這一方面展示中國持續(xù)擴(kuò)大開放的決心，另一方面也要求對(duì)外資管理方式進(jìn)行“革命”，以適應(yīng)開放中維護(hù)國家安全的歷史使命。為引導(dǎo)外資在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有序發(fā)展，2015年《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國家安全審查試行辦法》正式推出，彌補(bǔ)了實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式下，對(duì)外資安全審查的“空白”。盡管自貿(mào)區(qū)內(nèi)國家安全審查范圍與2011年規(guī)定相同但更為具體，并要求凡是涉及國防安全必須絕對(duì)審查，而其他類型屬于相對(duì)審查。控制權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)也更為細(xì)致，大體可以分為“單個(gè)投資者控股50%以上”“數(shù)個(gè)投資者控股權(quán)在50%以上”“控股權(quán)50%以下但有足夠大表決權(quán)”“其他重大影響企業(yè)決策情形”這四類。此外，還增加了“國家文化與公共道德”“網(wǎng)絡(luò)安全”這兩項(xiàng)新內(nèi)容。

第四階段是從2015年到目前全國版外資國家安全審查新發(fā)展階段。標(biāo)志性事件是2020年全國版《外商投資法》與《外商投資安全審查辦法》的出臺(tái)。隨著外資市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單管理制度的全國推廣，“外資管理中心后移”帶來的問題便是準(zhǔn)入前審查作用不斷減弱，這就要求制定外資國家安全審查的全國版根本大法，建立新的外資管理體系。為此，2015年《中華人民共和國外國投資法（草案征求意見稿）》正式對(duì)外征求意見，擬采取部門聯(lián)席會(huì)議制度模式加強(qiáng)外資安審。審查內(nèi)容更為具體，除了包括2011年版本的四項(xiàng)內(nèi)容外，還新增了“進(jìn)出口管制和技術(shù)擴(kuò)散”“外國投資事項(xiàng)受外國政府控制”“能源和糧食等關(guān)鍵資源”“技術(shù)領(lǐng)先地位”“聯(lián)席會(huì)議認(rèn)為可考慮的其他因素”五項(xiàng)內(nèi)容。歷時(shí)近5年的反復(fù)修訂，《外國投資法（征求意見稿）》最終將其更名為《外商投資法》，2020年1月1日正式執(zhí)行。根據(jù)《外商投資法》及其實(shí)施條例的規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，同年底，國家發(fā)改委、商務(wù)部聯(lián)合對(duì)外發(fā)布《外商投資安全審查辦法》，標(biāo)志著人們期待已久的中國外資安全審查制度正式落地實(shí)施。在構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局中，健全外資安全審查制度，不僅能為我國更高水平對(duì)外開放保駕護(hù)航，而且填補(bǔ)國內(nèi)安全審查的監(jiān)管空白，對(duì)建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制十分有利。

二、治理水平現(xiàn)代化是推進(jìn)外資國家安全審查治理能力的重要標(biāo)尺

盡管理論界早已證明資本跨境流動(dòng)有利于改善世界資源配置效率、提升全球生產(chǎn)率水平，但很多國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不斷表明：資本“真正”自由地跨境流動(dòng)還沒有完全實(shí)現(xiàn)，絕大多數(shù)國家都有外資監(jiān)管的法律法規(guī)，涵蓋準(zhǔn)入、運(yùn)行、退出等各個(gè)方面。“防止來自開放體系外的重大經(jīng)濟(jì)因素與非經(jīng)濟(jì)因素對(duì)國民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的干擾破壞”[3]，日益成為各國關(guān)注的重點(diǎn)，外資國家安全審查制度似乎成為最后一道“防線”[4]正在多國實(shí)踐。應(yīng)該說，中國外資監(jiān)管制度的完善與發(fā)展，既是順應(yīng)跨境資本快速發(fā)展且動(dòng)態(tài)調(diào)整的新時(shí)代需要，又是預(yù)防外國資本過度介入我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，主要目的是在提高外資管理法制化水平中，用制度化手段彌補(bǔ)外資管理漏洞，維護(hù)重要行業(yè)和重點(diǎn)領(lǐng)域的國家安全。

第一，外資國家安全審查治理能力現(xiàn)代化必須采取法治標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行治理，改善管理效率。治理現(xiàn)代化要求使用現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)建立新的治理方法與規(guī)則，外資國家安全審查更是如此，無論是美國還是英德法等其他國家，推行法制化、加強(qiáng)制度化建設(shè)都是重點(diǎn)。美國目前擁有較為完整的外資安審法律體系，先后制定了“埃克森——弗羅里奧”條款、《伯德修正案》、《外國投資與國家安全法》和《外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》，相關(guān)實(shí)施細(xì)則也不斷修改和完善。英德法也不斷加大法制化進(jìn)程，比如德國最為重要的《對(duì)外經(jīng)濟(jì)法》與相關(guān)《對(duì)外經(jīng)濟(jì)條例》自頒布之后已經(jīng)多次修改，2017年再度修改條例強(qiáng)化外資申報(bào)義務(wù)；英國外資安全審查最早可以溯源到1973年《公平貿(mào)易法》與1975年《工業(yè)法》，之后在2002年和2017年進(jìn)行修訂，2018年又通過《國家安全與投資》白皮書；法國分別于2004年、2006年、2008年修改外資安審程序，并于2011年公布了完善和改革外國投資仲裁的相關(guān)法令，鼓勵(lì)運(yùn)用爭(zhēng)端解決形式處理外資國家安全審查，以改善其效率。日澳印加俄以及巴西等國也都在加強(qiáng)或提議外資國家安全審查的法制化，不斷提高制度化建設(shè)水平。順應(yīng)時(shí)代潮流，中國建立國際通行的外資國家安全審查制度，既是提高外資國家治理能力現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)尺，也是積極應(yīng)對(duì)外資可能誘發(fā)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的必要條件，因?yàn)橹挥薪⒘送晟频闹贫润w系，才能更好發(fā)揮外資積極作用、避免消極影響，真正做到“有制度可依”。

第二，外資國家安全審查治理能力現(xiàn)代化必須具備解決困難的治理方式，彌補(bǔ)外資管理漏洞。客觀來看，經(jīng)濟(jì)全球化帶動(dòng)跨境投資快速發(fā)展后，我國現(xiàn)有外資政策體系中，都或多或少地存在防止跨境資本在本國產(chǎn)業(yè)的絕對(duì)擴(kuò)張做法，比如反壟斷調(diào)查、市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、合資企業(yè)股比限制等，但這些政策還不“徹底”，可能存在“漏洞”。比如《反壟斷法》的審查目的只是對(duì)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)進(jìn)行調(diào)查，預(yù)防壟斷市場(chǎng)形成，保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，但其內(nèi)容較為單一，主要功能是排除并購?fù)顿Y可能存在的反競(jìng)爭(zhēng)效果，適用條件只要求經(jīng)營者達(dá)到規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)即可，不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)就可實(shí)施反壟斷調(diào)查，但《反壟斷法》一般不涉及國內(nèi)重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)的投資與并購，由此帶來的問題是外資可能會(huì)過度“滲透”到關(guān)系國計(jì)民生的重要產(chǎn)業(yè)之中，有必要通過安全審查的方式維護(hù)國家安全利益。《安審辦法》建立健全后，無論是外商投資者還是境內(nèi)相關(guān)當(dāng)事人主動(dòng)申報(bào)屬于審查范圍內(nèi)的投資，還是相關(guān)職能部門要求的先期申報(bào)，均可在投資前期最大程度降低危害國家安全行為發(fā)生的概率。對(duì)于弄虛作假、拒不申報(bào)或不執(zhí)行附加條件等違法行為，無論是聯(lián)合懲戒還是將其納入國家不良信用記錄系統(tǒng)，都可以沉著應(yīng)對(duì)，真正做好“有制度必依”。

第三，外資國家安全審查治理能力現(xiàn)代化必須面向重大安全問題，維護(hù)重要行業(yè)安全。重點(diǎn)行業(yè)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)往往關(guān)系到一國經(jīng)濟(jì)命脈。一旦外資過度介入或控制，國家危險(xiǎn)或會(huì)出現(xiàn)。與《反壟斷法》相比，外資安全審查的隱蔽性更強(qiáng)，手段也更為豐富，既可以涵蓋制造業(yè)領(lǐng)域，也可以包括金融、IT技術(shù)等服務(wù)業(yè)，還可以保障能源資源安全與糧食安全等。正因?yàn)槿绱耍鞣絿彝赓Y安全審查主管機(jī)構(gòu)只要認(rèn)定其有違反國家安全的“嫌疑”，就可以發(fā)起調(diào)查[5]。同時(shí)，審查內(nèi)容多元化，還可以與一國反恐、核擴(kuò)散、出口限制等對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策保持一致[6]，持續(xù)跟蹤還能發(fā)現(xiàn)外國投資者是否具有對(duì)方政府或軍隊(duì)等重要部門相關(guān)任職信息。只要發(fā)現(xiàn)涉嫌危害國家安全，即便是交易得到批準(zhǔn)，專門的外資安全審查機(jī)構(gòu)也可以采取征收或罰沒巨額資金等措施盡可能消除“隱患”。立足國情并適當(dāng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，我國《安審辦法》中規(guī)定，外資國家安全審查的范圍涵蓋重要農(nóng)產(chǎn)品、重要能源和資源、重大裝備制造、重要基礎(chǔ)設(shè)施、重要運(yùn)輸服務(wù)、重要文化產(chǎn)品與服務(wù)、重要信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品與服務(wù)、重要金融服務(wù)、關(guān)鍵技術(shù)等領(lǐng)域。國家發(fā)改委與商務(wù)部牽頭成立的外資安全審查辦公室負(fù)責(zé)接收審查申請(qǐng)，分三個(gè)階段完成審查工作，并最終給出三檔審查決定：（1）通過安全審查的，可實(shí)施投資；（2）對(duì)于附加條件通過審查的，應(yīng)當(dāng)按照附加條件實(shí)施投資；（3）對(duì)于禁止投資的，不得實(shí)施投資。外資國家安全審查機(jī)制的建立和完善，是平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益和維護(hù)國家安全雙重使命的必要手段，因?yàn)橹挥袑?shí)現(xiàn)外資治理體系與治理能力的變革，才能對(duì)可能涉及國家安全的重要行業(yè)和重要領(lǐng)域進(jìn)行提前“預(yù)警”，真正做實(shí)“有制度能依”。

三、提高效能是確保外資國家安全審查治理體系發(fā)揮作用的根本保障

外資國家安全審查治理能力與治理水平現(xiàn)代化需要通過提高治理效能體現(xiàn)出來。如果沒有好的治理效能，即便有美好的制度，也難以實(shí)現(xiàn)具體管理目標(biāo)。與國外相比，雖然中國外資國家安全審查制度是在順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新形勢(shì)要求下建立起的新規(guī)則，但治理效能卻存在較大差異，突出表現(xiàn)在審查動(dòng)機(jī)、審查依據(jù)、審查原則、審查目的這四個(gè)方面。在新一輪對(duì)外開放中，我們必須進(jìn)一步采取切實(shí)措施維護(hù)國家重大安全利益，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

從審查動(dòng)機(jī)看，我國外資國家安全審查主要是為了統(tǒng)籌安全與發(fā)展，以便建立起包容性政策的國際通行政策，有理有節(jié)正確對(duì)待外國投資者。相反美西方國家外資安全審查突出“政治影響”，經(jīng)濟(jì)因素處于次要位置。改革開放以來，外資深度融入中國經(jīng)濟(jì)，在國民收入增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、財(cái)政稅收體制改革等領(lǐng)域，都發(fā)揮了積極作用。未來中國持續(xù)擴(kuò)大對(duì)外開放的領(lǐng)域、層次、范圍不會(huì)發(fā)生根本改變，引導(dǎo)外資更好發(fā)揮“六穩(wěn)六保”的態(tài)度更不會(huì)改變。外資國家安全審查制度的建立與《安審辦法》的出臺(tái)既不是保護(hù)主義，更不可能是開放倒退，而是健全開放型經(jīng)濟(jì)安全保障體系，更好發(fā)揮外資在構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)為主體、國際國內(nèi)雙循環(huán)新發(fā)展格局中的作用。這是因?yàn)闆]有將安全風(fēng)險(xiǎn)降到更小，全方位對(duì)外開放將不可持續(xù)。反觀美西方國家，其外資國家安全審查的政治性更強(qiáng)，審查方式也更加主觀，甚至只要東道國外資委員會(huì)或元首認(rèn)為有必要展開調(diào)查，就可以發(fā)起外資安全審查。至于經(jīng)濟(jì)因素，西方國家考量的很少，甚至一些投資金額很小的交易也會(huì)納入外資安全審查，比如我國華為公司收購美國三葉公司的并購案僅涉及200萬美元就引發(fā)美方的國家安全調(diào)查，就是一個(gè)典型例證。

從審查依據(jù)看，中國《安審辦法》不僅有詳細(xì)的投資行業(yè)、地域、決定控制權(quán)等規(guī)定，而且審查時(shí)間、審查機(jī)構(gòu)等也有明確說明，給出了具體的申報(bào)流程，特點(diǎn)是透明度高、審查標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。相反，部分發(fā)達(dá)或發(fā)展中國家的外資安全審查機(jī)制，其安全審查大都存在標(biāo)準(zhǔn)模糊、定義寬泛、透明度不高等問題。比如印日俄三國中，只有俄羅斯有專門的外資國家安全審查法案，印度和日本根本沒有專門的外資安全審查法，相關(guān)外資審查規(guī)定分散在不同的法律法規(guī)體系之中。國家安全的定義也很寬泛，甚至像漁業(yè)、印刷等與國家安全實(shí)際關(guān)系不大的行業(yè)，也在列入限制外商投資的范疇之內(nèi)。審查過程更是透明度不高，存在主觀操作空間大的問題。比如，俄羅斯規(guī)定審查結(jié)果出來后，監(jiān)管委員會(huì)將做出批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)交易的決議，但程序必須經(jīng)過委員會(huì)與主管機(jī)關(guān)的雙重審查，不僅增加了審查成本，而且可能給申請(qǐng)人帶來時(shí)間拖延的風(fēng)險(xiǎn)。印度負(fù)責(zé)安全審查的機(jī)關(guān)主要是國家安全委員會(huì)，屬于單層監(jiān)管，因?yàn)榧{(diào)查權(quán)、裁判權(quán)、處罰權(quán)于一身，引發(fā)外商投資者對(duì)程序公正的擔(dān)憂。同時(shí)因?yàn)橛《葲]有相應(yīng)的救濟(jì)方式，結(jié)果只能是一家之言，外資無處申訴。日本外資國家安全審查注重所謂“結(jié)果”導(dǎo)向目標(biāo)，突出特點(diǎn)是：如果有利于改善日本國際收支、有利于發(fā)展經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的外商投資，往往采取快速審批的態(tài)度。相反，如有可能損害國家安全和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，往往是采取冗長審查方式，或者采取不予批準(zhǔn)的消極態(tài)度，自然帶來透明度不高問題。

從審查原則看，我國按照對(duì)等原則設(shè)立外資《安審辦法》、不針對(duì)任何國家搞“歧視性”。相反，美國等西方國家設(shè)立的外資安全審查制度大多是單方面規(guī)則調(diào)整，對(duì)特定國家或特定屬性的外資有明顯“歧視性”規(guī)定。中國外資國家安全審查制度及其《安審辦法》中明確規(guī)定：按照必要合理原則，精準(zhǔn)審查可能影響國家安全的外商投資，并避免審查泛化，目的是加強(qiáng)國際化、法制化、市場(chǎng)化的營商環(huán)境建設(shè)，持續(xù)為外商投資服務(wù)。同時(shí)，我國《外商投資法》也有明確的對(duì)等原則要求，即凡是對(duì)中國企業(yè)對(duì)外投資采取歧視性規(guī)定的經(jīng)濟(jì)體，我國也將采取必要措施予以“反擊”。這些確定性的政策導(dǎo)向，既為吸引外資服務(wù)，也為中國企業(yè)走出去服務(wù)。而美西方國家的外資安全審查制度經(jīng)常為特定“政治需要”不斷進(jìn)行調(diào)整，甚至將外資安全審查作為“經(jīng)濟(jì)武器”，打壓競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。比如，日本經(jīng)濟(jì)在20世紀(jì)七八十年代快速崛起后，美國單方面多次更改其外資安全審查條例，阻止日本企業(yè)國際競(jìng)爭(zhēng)力提升。典型例子就是為應(yīng)對(duì)日本富士通公司收購美國仙童半導(dǎo)體公司而專門修改“埃克森——弗羅里奧”條款。隨著中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷提升，美國又以所謂“反競(jìng)爭(zhēng)”名義打壓外國政府擁有或控制的企業(yè)（即國有企業(yè)）對(duì)美投資，要求對(duì)國有企業(yè)和國家控制企業(yè)并購實(shí)施更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，甚至還要求對(duì)涉嫌危害美國家安全的企業(yè)進(jìn)行征收，并處以巨額罰款。實(shí)踐中，美國國會(huì)下屬的美中經(jīng)濟(jì)與安全審查委員會(huì)就曾在2016年向美國國會(huì)提交的年度報(bào)告中，建議授予美國外資委員會(huì)禁止中國國有企業(yè)收購美國企業(yè)。對(duì)外資國家安全審查趨嚴(yán)并不限于美國，其他主要經(jīng)濟(jì)體也有類似規(guī)定。例如歐盟外資國家安全審查主要針對(duì)非歐盟企業(yè)，本意是保障資本在歐盟內(nèi)部的流動(dòng)性，但歐盟也擔(dān)心某些國家的企業(yè)，也就是國有企業(yè)采取迂回式的并購策略，先從法國、荷蘭等對(duì)外資控制要求相對(duì)較低的國家開始，逐步打入歐洲內(nèi)部。其他國家也類似，比如加拿大要求對(duì)有政府背景企業(yè)的并購申報(bào)門檻明顯高于非政府企業(yè)；俄羅斯的外資安全法修訂案中，雖然對(duì)地下資源戰(zhàn)略投資的股權(quán)比重有所放松（即從10%提高到25%），但對(duì)于外國政府控制的企業(yè)依舊沒有變，要求地下資源戰(zhàn)略公司注冊(cè)資本占比僅為5%。對(duì)私人投資的要求降低，而對(duì)外國政府控制企業(yè)或國有企業(yè)股權(quán)要求不放松，實(shí)際是用變相方式重點(diǎn)防范國有性質(zhì)企業(yè)對(duì)其境內(nèi)的投資行為。

從審查目的看，我國外資安全審查更多是為了促進(jìn)投資，而美西方部分國家實(shí)施嚴(yán)格的外資安全審查，往往侵蝕其發(fā)展利益。自國辦發(fā)［2011］6號(hào)文嘗試建立外資國家安全審查制度以來，國家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：中國實(shí)際利用外資的數(shù)量從當(dāng)年的1176.98億美元增加到2019年的1381.35億美元，增加了17.36%；2020年國家《外商投資法》及《安審辦法》出臺(tái)后，盡管各國都在遭受全球新冠肺炎疫情“肆虐”，但外資看好中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景并未改變。我國實(shí)際利用外資再次從2020年的1443.69億美元擴(kuò)大到2021年的1782.53億美元，增速達(dá)到23.47%。上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的客觀事實(shí)一再說明：中國外資安全審查制度的實(shí)施效能，塑造了更加安全穩(wěn)定的國內(nèi)投資環(huán)境，可持續(xù)性的穩(wěn)定投資政策對(duì)外商更具吸引力；《安審辦法》的出臺(tái)不僅可以進(jìn)一步筑牢國家重大安全問題“防線”，而且可以給大量低風(fēng)險(xiǎn)或無風(fēng)險(xiǎn)的外商投資者提供更加便捷的準(zhǔn)入條件，穩(wěn)步提升我國引進(jìn)外資的質(zhì)量與數(shù)量。反觀美國在2018年修改外資安全審查法案之后，其2019年FDI流入量卻降低至2016年的一半，2020年更是同比減少60%左右。幾乎是相同時(shí)間段出臺(tái)的外資安全審查法案，中美引進(jìn)外資數(shù)量與質(zhì)量的顯著差異，再次說明美國將孤立主義、單邊主義、民族主義、保護(hù)主義思潮融入外資安全審查法案之中，重視的只是政治考量，并非為了促進(jìn)投資、追求更大經(jīng)濟(jì)利益。

美國不斷采取更加嚴(yán)格的措施加強(qiáng)外資安全審查是不爭(zhēng)的事實(shí)，比如在行業(yè)分布上，經(jīng)過多次補(bǔ)充，現(xiàn)在美國外資國家安審主要包括21個(gè)行業(yè)，涉及基礎(chǔ)設(shè)施、信息通信、國防航空、軍工、能源、化學(xué)生物、公共健康、郵政與運(yùn)輸、科學(xué)研究、關(guān)鍵制造等關(guān)鍵行業(yè)；也涉及軍品清單及受出口管制的重點(diǎn)技術(shù)與設(shè)備關(guān)系國防的關(guān)鍵技術(shù)；還包括鄰近美國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、軍事敏感地區(qū)或政府關(guān)鍵設(shè)施等敏感地域，以及外國政府能施加實(shí)質(zhì)或間接影響的外國政府相關(guān)資本。概括起來，美國外資國家安全審查除了傳統(tǒng)國防安全外，還涵蓋國際領(lǐng)先技術(shù)、核心基礎(chǔ)設(shè)施、核心技術(shù)等各個(gè)方面。而在觸發(fā)條件上，美國要求并購方所在政府最好能和美國在防止核擴(kuò)散、反恐合作、出口限制等方面具有一致性。審查上也更主觀，只要美國總統(tǒng)和外資委員會(huì)認(rèn)為有必要進(jìn)行調(diào)查就可以展開。人員構(gòu)成上，美國擁有專門的外資安全審查機(jī)構(gòu)，即設(shè)立在美國財(cái)政部內(nèi)的美國外資投資委員會(huì)（CFIUS）。該委員會(huì)具有穩(wěn)定的成員，由11位成員加5位觀察員構(gòu)成，其中主席由財(cái)政部長擔(dān)任，9位有投票權(quán)的成員分別是財(cái)政部長、能源部長、國防部長、商務(wù)部長、司法部長、國務(wù)卿、國土安全部長、美國貿(mào)易代表、科技政策辦公室主任；2位非投票成員分別是勞工部長、國家情報(bào)部主任；5位觀察員由總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)政策助理、總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理、總統(tǒng)國土安全與航空事務(wù)助理、管理與預(yù)算辦公室主任、經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)主席組成。反觀其他國家，大多主要依賴不同部門協(xié)調(diào)合作處理國家外資安全審查，比如澳大利亞雖然也有外資審查委員會(huì)，成員有6名略少于美國，但主要成員分別是國家安全、稅收、農(nóng)業(yè)、公司治理、法律領(lǐng)域?qū)＜壹媛殻ㄒ坏囊幻毴藛T是財(cái)政部外國投資司司長。由此可見，這些國家外資安全審查的政治色彩遠(yuǎn)低于美國。

總之，國際政治環(huán)境的變化加速了外資安全審查全球“擴(kuò)大化”趨勢(shì)，特別是美國曾作為跨境投資的重要國際推手，其貿(mào)易政策已經(jīng)從過去的“自由貿(mào)易”走向“公平貿(mào)易”再走向如今的“價(jià)值觀貿(mào)易”，助長了部分西方國家外資安全審查制度在世界蔓延。中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，同世界各國交往日益密切，“大規(guī)模走出去”和“高質(zhì)量引進(jìn)來”是未來開放性經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要趨勢(shì)。這決定了在“走出去”中，需要采取切實(shí)有效措施應(yīng)對(duì)全球范圍尚不完全透明的安全審查程序，推動(dòng)中國企業(yè)海外投資穩(wěn)步前進(jìn)；也決定了在“引進(jìn)來”中，需要建立相應(yīng)的外資安全審查制度確保本國經(jīng)濟(jì)安全。與美國相比，我國外資安全審查制度的建立既順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的新要求，更體現(xiàn)外資國家安全治理的中國智慧。突出表現(xiàn)在：審查動(dòng)機(jī)主要是為了統(tǒng)籌安全與發(fā)展的雙重需要；審查依據(jù)主要是為了提高透明度，增強(qiáng)外資吸引力；審查原則主要是為了平等對(duì)待各國投資者，避免“歧視”特定國家或特定屬性的外商投資企業(yè)；審查目的主要是為了更好利用外資，促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，滿足人們對(duì)美好生活的需要。

[注 釋]

[1]習(xí)近平.正確認(rèn)識(shí)和把握中長期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題[J].求是，2021（2）： 4-6.

[2]高汝仕.論推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的四個(gè)維度[J].江南論壇，2021（8）： 7-8.

[3]項(xiàng)松林.外資國家安全審查制度為何是最后一道“防線”[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2019-01-04.

[4]項(xiàng)松林、田容至.發(fā)達(dá)國家外資國家安全審查政策的影響[J].開放導(dǎo)報(bào)，2020（5）： 85-92.

[5]Pamment, J.,Towards a new conditionality?The convergence of international development, nation brands and soft power in the British National Security Strategy[J].Journal of International Relations and Development, 2018, 21（2）： 396-414.

[6]Bhala, R.TPP, American National Security and Chinese SOEs[J].World Trade Review,2017, 16（4）： 655-671.