以干部考核推動(dòng)提升“雙碳”政策執(zhí)行力

◎馬 麗

領(lǐng)導(dǎo)力與執(zhí)行力，可謂一個(gè)硬幣的兩面。推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和是以習(xí)近平同志為核心的黨中央在統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局的基礎(chǔ)上作出的重大戰(zhàn)略決策，在黨對(duì)“雙碳”工作的領(lǐng)導(dǎo)中，非常關(guān)鍵的一個(gè)要素就是地方黨委政府能否以強(qiáng)大的政策執(zhí)行力、堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于“雙碳”工作的部署。推動(dòng)地方黨委政府“抓落實(shí)”，干部考核成為其中重要的保障手段，有效促進(jìn)了碳達(dá)峰碳中和各項(xiàng)工作落地見(jiàn)效。

一、“雙碳”目標(biāo)下地方政策執(zhí)行力構(gòu)建具有重大意義

對(duì)于中國(guó)這一無(wú)論是人口數(shù)量還是國(guó)土面積都有著龐大體量的大國(guó)而言，地方政策執(zhí)行力毋庸置疑地與黨和國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)息息相關(guān)，與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化息息相關(guān)。要達(dá)成“雙碳”目標(biāo)，地方政策執(zhí)行力的構(gòu)建具有更為重要而緊迫的意義，主要原因有以下兩點(diǎn)。

第一，從認(rèn)識(shí)上看，“雙碳”政策是新的事物，且具有一定的全球性公共物品、全國(guó)性公共物品屬性，部分地方黨委政府在短時(shí)間內(nèi)認(rèn)識(shí)和理解到位并非易事。

實(shí)踐中，我國(guó)實(shí)施節(jié)約能源資源戰(zhàn)略、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展已經(jīng)走過(guò)多年歷程。我國(guó)有組織地開(kāi)展節(jié)能工作可以追溯到改革開(kāi)放初期，其背景是黨中央在黨的十一屆三中全會(huì)上作出了把黨和國(guó)家工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)、實(shí)行改革開(kāi)放的歷史性決策，隨著經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展，能源相對(duì)短缺的問(wèn)題嚴(yán)重凸顯，能源緊張成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)重要因素。在此情況下，企業(yè)開(kāi)始按照分配的指標(biāo)來(lái)用能，“停三開(kāi)四”（企業(yè)生產(chǎn)因缺少能源而在一周內(nèi)停工三天、開(kāi)工四天）成為一段時(shí)間內(nèi)的常態(tài)。從把堅(jiān)持節(jié)約資源作為一項(xiàng)基本國(guó)策，到不斷強(qiáng)化能效提升，從堅(jiān)決遏制高耗能高排放項(xiàng)目盲目發(fā)展，到大力發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，地方黨委政府對(duì)節(jié)能降耗、低碳發(fā)展等工作早已不陌生。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的差異和以煤為主的基本國(guó)情，我國(guó)的研究者和實(shí)踐工作者曾普遍認(rèn)為，低碳經(jīng)濟(jì)就是要通過(guò)較少的能源資源消耗和溫室氣體排放來(lái)產(chǎn)生更多的經(jīng)濟(jì)利益。很多人認(rèn)為，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)走低碳發(fā)展之路并不是要減少煤炭和其他化石燃料總量的使用，而是要在改善能源效率上進(jìn)行努力，使我國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的能源消耗和碳排放逐漸降低。

2020年9月22日，習(xí)近平總書(shū)記在第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上，鄭重提出“二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”的“雙碳”目標(biāo)?！半p碳”目標(biāo)無(wú)論是從提出的背景，還是從政策的內(nèi)涵來(lái)看，都與我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的節(jié)約能源、降低能耗政策有所不同。實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)對(duì)于地方黨委政府而言，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，對(duì)于地方的發(fā)展轉(zhuǎn)型能起到重要的推動(dòng)作用。同時(shí)，“雙碳”目標(biāo)也明顯具有超越“地方”的更為廣泛的意義：一是從國(guó)家層面來(lái)看，這是國(guó)家破解資源環(huán)境約束難題、保障中華民族永續(xù)發(fā)展的必然要求；二是從全球?qū)用鎭?lái)看，這是我國(guó)作為一個(gè)負(fù)責(zé)任大國(guó)為全球范圍的氣候治理貢獻(xiàn)力量的客觀要求。

在傳統(tǒng)的財(cái)政聯(lián)邦主義視角下，地方政府是多層體制中的一個(gè)下屬層級(jí)，不同層級(jí)的政府所要承擔(dān)的支出責(zé)任是不同的。財(cái)政聯(lián)邦主義理論強(qiáng)調(diào)，當(dāng)公共物品的受益范圍在地方時(shí)，地方政府對(duì)其進(jìn)行提供是有效的；當(dāng)公共物品的受益范圍為全國(guó)，則由中央政府來(lái)進(jìn)行該公共物品的提供更加有效，中央應(yīng)當(dāng)承擔(dān)提供全國(guó)性公共物品（如國(guó)防、全國(guó)性宏觀經(jīng)濟(jì)政策等）的責(zé)任。再進(jìn)一步說(shuō)，如果公共物品的受益范圍超過(guò)了國(guó)家的范疇，涉及全球治理，那么地方政府提供該類(lèi)公共物品會(huì)出現(xiàn)動(dòng)力不足現(xiàn)象，可能產(chǎn)生“搭便車(chē)”行為[1]。在此背景下，地方黨委政府要迅速把思想認(rèn)識(shí)從以往的降低單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗和單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放統(tǒng)一到實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)上來(lái)，要深刻認(rèn)識(shí)到實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)不是別人讓我們做，而是我們自己必須要做，存在一定挑戰(zhàn)。

第二，從能力上看，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)任務(wù)艱巨，部分地方黨委政府在相關(guān)工作能力上還有進(jìn)一步提升的空間。習(xí)近平總書(shū)記指出，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)是一場(chǎng)廣泛而深刻的變革，不是輕輕松松就能實(shí)現(xiàn)的。在世界范圍內(nèi)進(jìn)行橫向比較，發(fā)達(dá)國(guó)家從工業(yè)化進(jìn)程到碳達(dá)峰，普遍用了一兩百年的時(shí)間，而我國(guó)將只用50多年；從碳達(dá)峰到碳中和，歐盟將用71年，美國(guó)用43年，日本用37年，而我國(guó)的目標(biāo)為30年。如期實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，意味著我國(guó)將以全球歷史最短時(shí)間完成全球最高碳排放強(qiáng)度降幅，其挑戰(zhàn)可想而知。此外，我國(guó)作為全世界最大的發(fā)展中國(guó)家，擁有14億多的人口規(guī)模，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障、民生改善、環(huán)境治理、安全穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)防范等各領(lǐng)域都有著艱巨的任務(wù)。地方黨委政府在多重常規(guī)任務(wù)目標(biāo)下，要統(tǒng)籌發(fā)展和減排，兼顧降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)等工作的協(xié)同推進(jìn)，更需要高強(qiáng)的能力和本領(lǐng)。

二、以干部考核推進(jìn)地方執(zhí)行“雙碳”政策的歷程

當(dāng)前，黨中央把“雙碳”工作納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局來(lái)進(jìn)行部署。可以看到，“雙碳”政策和我國(guó)之前實(shí)施的節(jié)能降碳政策有所差異，但二者之間并不是割裂開(kāi)來(lái)的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，前者是后者的進(jìn)一步發(fā)展和提升。與節(jié)能減排降碳相關(guān)的考核工作也隨之經(jīng)歷了多年發(fā)展。

1980年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)節(jié)約能源工作的報(bào)告》和《關(guān)于逐步建立綜合能耗考核制度的通知》，節(jié)能作為一項(xiàng)專門(mén)工作被納入國(guó)家宏觀管理的范疇，相應(yīng)的考核機(jī)制也逐漸建立。在我國(guó)改革開(kāi)放后制定的第一個(gè)五年計(jì)劃——“六五”計(jì)劃（1981——1985年）中，“建立健全單項(xiàng)能源消耗定額制度和綜合能耗考核制度，以及相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度”，被列入工業(yè)交通部門(mén)節(jié)約和少用能源的主要措施[2]。這一時(shí)期，能耗考核制度是我國(guó)節(jié)能政策體系的組成部分，其性質(zhì)是一種工作考核，而不是干部考核。20世紀(jì)80年代以來(lái)，由組織部門(mén)制定的干部考核指標(biāo)體系多次變更具體內(nèi)容，但是其中的核心原則并沒(méi)有變化，主要還是從德、能、勤、績(jī)、廉五個(gè)方面對(duì)黨政干部進(jìn)行綜合性考核評(píng)價(jià)。1998年，中組部出臺(tái)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》，規(guī)定了地方縣以上黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子的工作實(shí)績(jī)考核包括“環(huán)境與生態(tài)保護(hù)”的內(nèi)容，但此類(lèi)指標(biāo)并不具有很強(qiáng)的約束性。

節(jié)能降耗對(duì)于地方黨委政府而言，具有較強(qiáng)的約束力始于“十一五”時(shí)期。2006年3月，我國(guó)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》，將單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗下降20%左右作為約束性指標(biāo)納入國(guó)家規(guī)劃，開(kāi)始用指標(biāo)向下層層分解的目標(biāo)責(zé)任制來(lái)推動(dòng)節(jié)能降耗工作。按照“十一五”規(guī)劃，約束性指標(biāo)是具有法律效力的，并且“要納入各地區(qū)、各部門(mén)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)和績(jī)效考核”。隨后，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》，并于2007年11月下發(fā)《單位GDP能耗考核體系實(shí)施方案》等配套文件。方案要求，各地的節(jié)能目標(biāo)責(zé)任評(píng)價(jià)考核結(jié)果經(jīng)國(guó)務(wù)院審定后，應(yīng)交由干部主管部門(mén)，按照2006年制定的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》等規(guī)定，作為對(duì)省級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，實(shí)行問(wèn)責(zé)制和“一票否決”制。

可執(zhí)行、可量化、可比較的約束性指標(biāo)讓節(jié)能降耗績(jī)效納入干部考核體系成為可能，相關(guān)的制度建設(shè)也為此提供了制度依據(jù)和保障。例如，中央辦公廳在2009年出臺(tái)《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制的意見(jiàn)》，并隨后印發(fā)《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)辦法（試行）》《黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核辦法（試行）》等文件。其中明確要求，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核除了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)外，還需考察教育、科技、文化、衛(wèi)生等指標(biāo)，同時(shí)需要考察節(jié)能減排與環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)與耕地等和生態(tài)文明相關(guān)的指標(biāo)。

自“十二五”時(shí)期開(kāi)始，我國(guó)除了在五年規(guī)劃中規(guī)定單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗下降目標(biāo)，還把單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放下降幅度也列入五年規(guī)劃的約束性指標(biāo)中。國(guó)家對(duì)省級(jí)層面的碳排放控制目標(biāo)進(jìn)行了規(guī)定，并配套實(shí)施控制溫室氣體排放的目標(biāo)考核，在領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)以及干部獎(jiǎng)懲任免過(guò)程中把考核結(jié)果作為重要依據(jù)。省級(jí)以下的黨委政府基本按照中央的做法逐級(jí)參照?qǐng)?zhí)行。

黨的十八大以來(lái)，黨中央密集出臺(tái)一系列黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核和選任等重要環(huán)節(jié)強(qiáng)調(diào)節(jié)能減排降碳等工作的權(quán)重。2013年12月，中組部制定《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，提出要把有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善、社會(huì)和諧進(jìn)步、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、黨的建設(shè)等作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容，強(qiáng)化約束性指標(biāo)的考核，加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)、消化產(chǎn)能過(guò)剩等指標(biāo)的權(quán)重。2014年，黨中央對(duì)2002年版《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》進(jìn)行修訂，提出在考察黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)擬任人選的環(huán)節(jié)，要注重考察工作實(shí)績(jī)，對(duì)資源消耗、環(huán)境保護(hù)、消化過(guò)剩產(chǎn)能等指標(biāo)加大評(píng)價(jià)權(quán)重，以防用經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的單一指標(biāo)來(lái)認(rèn)定領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)。2019年4月頒布實(shí)施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》強(qiáng)調(diào)要在政績(jī)考核中突出新發(fā)展理念的導(dǎo)向。2020年，中組部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政績(jī)考核的通知》，對(duì)聚焦推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、優(yōu)化政績(jī)考核內(nèi)容指標(biāo)進(jìn)行了專門(mén)的要求，提出把貫徹新發(fā)展理念、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)際表現(xiàn)和工作實(shí)績(jī)，作為評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的基本依據(jù)。

“十四五”時(shí)期，伴隨著降碳成為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)戰(zhàn)略方向，相關(guān)制度機(jī)制也得到了加速構(gòu)建。要實(shí)現(xiàn)降碳與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)同，“雙碳”目標(biāo)就必須要和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的多項(xiàng)工作一體謀劃、一體部署、一體推進(jìn)、一體考核。2022年1月24日，在中共中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記再次強(qiáng)調(diào)，要實(shí)行黨政同責(zé)，壓實(shí)各方責(zé)任，將“雙碳”工作相關(guān)指標(biāo)納入各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，增加考核權(quán)重，加強(qiáng)指標(biāo)約束。

三、以干部考核推進(jìn)地方執(zhí)行“雙碳”政策的成效

（一）推動(dòng)了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部統(tǒng)一認(rèn)識(shí)

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，認(rèn)識(shí)到位執(zhí)行才會(huì)有力。能耗下降、碳排放強(qiáng)度下降從非約束性指標(biāo)變?yōu)榧s束性指標(biāo)，輔以目標(biāo)責(zé)任考核，并繼而成為考核評(píng)價(jià)地方領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)的依據(jù)，無(wú)疑極大地釋放出降耗、降碳工作極其重要的信號(hào)，在實(shí)踐中推動(dòng)了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)觀的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)了各級(jí)黨委政府對(duì)落實(shí)“雙碳”目標(biāo)的重視。

辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在人。干部考核之所以和工作考核以及目標(biāo)責(zé)任考核不同，并能夠在推動(dòng)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部統(tǒng)一認(rèn)識(shí)上起到顯著作用，就在于干部考核緊緊抓住了“人”這一關(guān)鍵性的因素。正確的政治路線要靠正確的組織路線來(lái)保證。按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作是指“黨委（黨組）及其組織（人事）部門(mén)按照干部管理權(quán)限，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的政治素質(zhì)、履職能力、工作成效、作風(fēng)表現(xiàn)等所進(jìn)行的了解、核實(shí)和評(píng)價(jià)”。干部考核在黨的工作的定位中，是進(jìn)行干部管理和推動(dòng)干部隊(duì)伍建設(shè)的重要抓手和途徑。這一工作是具有顯著的政治性的，其目的就是要推動(dòng)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭貫徹落實(shí)黨中央決策部署，因此是引導(dǎo)各級(jí)干部在政治立場(chǎng)、政治方向、政治原則、政治道路上時(shí)刻與黨中央保持一致的重要工作載體。黨通過(guò)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的組織管理，釋放出我國(guó)堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋的制度優(yōu)勢(shì)[3]，這讓我國(guó)有信心為全球應(yīng)對(duì)氣候變化作出腳踏實(shí)地的貢獻(xiàn)，而不僅僅限于口頭承諾。

（二）推動(dòng)了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部能力提升

領(lǐng)導(dǎo)干部的能力不是紙上談兵、坐而論道就能憑空得來(lái)，而是需要在大事、難事中打磨和培養(yǎng)出來(lái)。在“雙碳”政策執(zhí)行中，部分地方黨委政府積極發(fā)揮主觀能動(dòng)性，展示了極強(qiáng)的行動(dòng)力和凝聚力。如某地引進(jìn)“農(nóng)光互補(bǔ)”項(xiàng)目，采取“上面光伏發(fā)電、下面生態(tài)種植”的創(chuàng)新模式同時(shí)達(dá)到農(nóng)民增收、環(huán)境改善和項(xiàng)目盈利的多重目標(biāo)。某市開(kāi)發(fā)“綠色出行公交門(mén)戶”手機(jī)智能軟件，市民在App上能夠隨時(shí)掌握公交到站時(shí)間等實(shí)時(shí)信息、刷碼乘車(chē)并進(jìn)行碳積分累積，通過(guò)綠色出行平臺(tái)使用公共交通工具出行，2021年該市市民共計(jì)減少大約50萬(wàn)噸的二氧化碳排放。

實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)任務(wù)艱巨，意味著“上級(jí)推一推，下級(jí)動(dòng)一動(dòng)”的消極應(yīng)付式政策執(zhí)行模式難以順利達(dá)成政策目標(biāo)。節(jié)能降耗政策已實(shí)施多年，意味著對(duì)于部分地區(qū)而言，好摘的“桃子”可能已經(jīng)摘得差不多了，需要跳起來(lái)摘那些更難摘到的“桃子”。此時(shí)，緊密與地方實(shí)際相結(jié)合、因地制宜開(kāi)展創(chuàng)造性工作成為一種必然的選擇，并且這也是地方黨委的職責(zé)所在。在《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》的規(guī)定中，黨的地方委員會(huì)工作除了要遵循“堅(jiān)決貫徹黨的理論和路線方針政策”的原則，還要遵循“堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)、求真務(wù)實(shí)，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際創(chuàng)造性開(kāi)展工作”的原則。在創(chuàng)造性開(kāi)展工作的過(guò)程中，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行“雙碳”政策的能力得到快速的提升。

（三）實(shí)現(xiàn)了能耗強(qiáng)度、碳排放強(qiáng)度顯著降低

認(rèn)識(shí)的統(tǒng)一、能力的提升，必然帶來(lái)良好的政策執(zhí)行效果。自“十一五”以來(lái)，我國(guó)的節(jié)能降耗降碳工作取得了顯著成效，單位GDP能耗明顯降低，碳排放總量增速變緩。在節(jié)能降耗工作方面，據(jù)初步核算，我國(guó)2011年至2020年的能耗強(qiáng)度累計(jì)下降28.7%，成為全球能耗強(qiáng)度降低最快的國(guó)家之一?！笆濉逼陂g，我國(guó)年均能源消費(fèi)量增長(zhǎng)為2.8%，支撐的年均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為5.7%，節(jié)約能源量大約為同時(shí)期全球節(jié)約能源量的1/2。如果對(duì)全國(guó)單位GDP能耗數(shù)據(jù)進(jìn)行歷史縱向的比較，可以看到，我國(guó)2005——2018年單位GDP能耗累計(jì)降低41.5%，年均下降4.0%，比1952——2005年年均降幅擴(kuò)大3.9個(gè)百分點(diǎn)。這充分顯示了我國(guó)“十一五”以來(lái)的節(jié)能降耗工作是極其成功的。在碳減排工作方面，我國(guó)2020年的碳排放強(qiáng)度與2015年相比降低了18.8%，超額完成了國(guó)家“十三五”規(guī)劃制定的18%的約束性目標(biāo)；從2005年到2020年，我國(guó)的碳排放強(qiáng)度降低48.4%，超額完成了我國(guó)在國(guó)際上承諾的至2020年碳排放強(qiáng)度降低40%～45%的目標(biāo)，累計(jì)減排二氧化碳約為58億噸[4]。系列數(shù)據(jù)均表明，我國(guó)二氧化碳排放快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)得到了基本扭轉(zhuǎn)。取得上述成效，除了中央的頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌部署，無(wú)疑離不開(kāi)地方黨委政府的努力。

（四）促進(jìn)了政績(jī)考核體系不斷完善

近年來(lái)，與節(jié)能降耗降碳配套的考核工作體系處于不斷健全完善的過(guò)程中?？己斯ぷ魇蔷哂薪Y(jié)果導(dǎo)向的，需要區(qū)分優(yōu)良中差，從而激勵(lì)先進(jìn)、鞭策落后。特別是當(dāng)節(jié)能減排降碳的目標(biāo)考核結(jié)果成為地方領(lǐng)導(dǎo)干部考察考核、獎(jiǎng)懲任免的重要依據(jù)后，考核指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、目標(biāo)責(zé)任分解的公平性等問(wèn)題就顯得格外重要?！笆晃濉睍r(shí)期，我國(guó)節(jié)能降耗約束性指標(biāo)的分解采取了地方自愿承諾、中央與地方協(xié)商確定的方法，從初衷上看盡量想要照顧不同地區(qū)的自然資源稟賦和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r差異，但指標(biāo)最終在各省之間大體是平均分配的，呈現(xiàn)出一定的“一刀切”特征，分解的科學(xué)性有待提高?！笆濉薄笆濉睍r(shí)期，這一問(wèn)題得到了很大的改善。例如，“十三五”時(shí)期我國(guó)實(shí)施分類(lèi)指導(dǎo)的能效消費(fèi)強(qiáng)度和碳排放強(qiáng)度控制，中央對(duì)各省的發(fā)展階段、資源稟賦、戰(zhàn)略定位、生態(tài)環(huán)保等因子進(jìn)行了綜合考量，在此基礎(chǔ)上再分類(lèi)確定不同地區(qū)的降耗減碳目標(biāo)。各?。▍^(qū)、市）單位GDP能源消耗降低指標(biāo)分為10%、14%、15%、16%、17%五檔，碳排放強(qiáng)度降低指標(biāo)分為12%、17%、18%、19.5%、20.5%五檔，指標(biāo)分解的差異化進(jìn)一步拉大。

一個(gè)地區(qū)的碳排放與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)活動(dòng)呈正相關(guān)性。我國(guó)地域廣闊，不同區(qū)域之間的發(fā)展還存在不平衡不協(xié)調(diào)的問(wèn)題?？陀^來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，不同地區(qū)的時(shí)間表不可能是完全一致、完全同步的，一定會(huì)出現(xiàn)有先有后的情形，基于“雙碳”目標(biāo)的考核工作理應(yīng)正視并尊重這種差異性。2021年12月8日，習(xí)近平總書(shū)記在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上的講話強(qiáng)調(diào)：“各地區(qū)各有關(guān)部門(mén)要統(tǒng)籌做好‘雙控’、‘雙碳’工作，防止簡(jiǎn)單層層分解。”[5]不作簡(jiǎn)單的層層分解，這體現(xiàn)了我國(guó)在“雙碳”工作領(lǐng)域治理能力的提升。

四、需要進(jìn)一步重視和完善的幾個(gè)問(wèn)題

（一）進(jìn)一步統(tǒng)籌顯績(jī)與潛績(jī)

干部考核工作的一大難點(diǎn)是如何真正做到全面、歷史、辯證。這其中有幾對(duì)關(guān)系尤其需要關(guān)注，包括：個(gè)人貢獻(xiàn)與集體作用、主觀努力與客觀條件、增長(zhǎng)速度與質(zhì)量效益、顯績(jī)與潛績(jī)、發(fā)展成果與成本代價(jià)等。地方黨委政府開(kāi)展“雙碳”工作，需要統(tǒng)籌顯績(jī)與潛績(jī)、成果與代價(jià)。確定碳排放控制約束性目標(biāo)并將其與領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲任免掛鉤，能促使地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部具備完成目標(biāo)任務(wù)的強(qiáng)烈意愿。但在完成目標(biāo)的過(guò)程中，各地是否做到了因地制宜從能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)遠(yuǎn)布局去謀劃和部署，有時(shí)難以完全體現(xiàn)在指標(biāo)是否完成的量化數(shù)字中。近年來(lái)，部分地區(qū)在落實(shí)“雙碳”政策的實(shí)際工作中暴露出了一些突出問(wèn)題，有的地方實(shí)行運(yùn)動(dòng)式“減碳”，為了完成指標(biāo)甚至不惜突擊性地盲目“拉閘限電”；有的認(rèn)為既然中央要求二氧化碳排放是在2030年前達(dá)到峰值，那么2030年前就是發(fā)展高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“沖鋒期”，因此緊抓“時(shí)間窗口”大力發(fā)展高耗能產(chǎn)業(yè)以獲得地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。出現(xiàn)這些誤區(qū)，有時(shí)并不是地方領(lǐng)導(dǎo)干部不能領(lǐng)會(huì)中央“雙碳”決策的重要意義和“雙碳”政策的正確內(nèi)涵，而是這些干部熟悉并利用了考核的規(guī)則，只對(duì)指標(biāo)負(fù)責(zé)、對(duì)考核負(fù)責(zé)，而不對(duì)事業(yè)負(fù)責(zé)、對(duì)人民負(fù)責(zé)。

（二）進(jìn)一步發(fā)揮考核工作的激勵(lì)作用

同樣是開(kāi)展“雙碳”工作、奮戰(zhàn)“雙碳”目標(biāo)，對(duì)地方黨委政府而言有“要我做”和“我要做”的區(qū)別?；诳己私Y(jié)果拓寬正向激勵(lì)渠道，是推動(dòng)地方黨委政府自覺(jué)為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和作出貢獻(xiàn)的必要途徑。在我國(guó)之前開(kāi)展的節(jié)能降耗降碳考核工作中，獎(jiǎng)勵(lì)措施與懲罰措施有時(shí)并不完全對(duì)等。例如，《單位GDP能耗考核體系實(shí)施方案》規(guī)定，對(duì)考核等級(jí)為完成和超額完成的省級(jí)政府，結(jié)合全國(guó)節(jié)能表彰活動(dòng)進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)考核等級(jí)為未完成的省級(jí)政府，其領(lǐng)導(dǎo)干部不能被授予榮譽(yù)稱號(hào)，不能參加年度評(píng)獎(jiǎng)，該地區(qū)如果要新建高耗能項(xiàng)目則暫停核準(zhǔn)和審批，節(jié)能目標(biāo)責(zé)任評(píng)價(jià)考核結(jié)果交由干部主管部門(mén)作為考核評(píng)價(jià)干部的重要依據(jù)，并依此實(shí)行問(wèn)責(zé)制和“一票否決”制。在類(lèi)似的制度設(shè)置中，對(duì)考核優(yōu)秀者的激勵(lì)更多體現(xiàn)在榮譽(yù)層面，而對(duì)考核不合格者和進(jìn)度緩慢者的懲罰除了榮譽(yù)層面外，還有更多的實(shí)質(zhì)性措施，包括干部個(gè)人問(wèn)責(zé)、地區(qū)項(xiàng)目緩批限批、實(shí)行能耗等量或減量替代等。

近年來(lái)，中央加快構(gòu)建碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系，在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用、綠色低碳相關(guān)試點(diǎn)示范、碳排放權(quán)交易等諸多方面為地方積極執(zhí)行“雙碳”政策注入了更為強(qiáng)勁的動(dòng)力，一些省份也在考核工作中注重獎(jiǎng)優(yōu)罰劣中的“獎(jiǎng)優(yōu)”，對(duì)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展實(shí)績(jī)突出的縣領(lǐng)導(dǎo)班子，在政策、資金、項(xiàng)目上給予更多支持。應(yīng)進(jìn)一步科學(xué)運(yùn)用考核結(jié)果，對(duì)工作成效顯著的地區(qū)和干部加強(qiáng)激勵(lì)，促進(jìn)各級(jí)干部在“雙碳”工作上銳意進(jìn)取、擔(dān)當(dāng)作為。

（三）進(jìn)一步強(qiáng)化考核結(jié)果在干部選拔任用上的運(yùn)用

干部工作有著較為豐富的具體內(nèi)容，是包括教育、培訓(xùn)、選拔、考核、監(jiān)督干部在內(nèi)的一整套體系。其中，干部考核對(duì)于選人用人具有基礎(chǔ)性作用。當(dāng)前，“雙碳”相關(guān)指標(biāo)完成情況進(jìn)入了組織部門(mén)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲任免的體系中來(lái)，但考核結(jié)果與干部選拔任用的正向關(guān)聯(lián)還不算十分緊密，能者上、庸者下、劣者汰的導(dǎo)向還在逐步形成的過(guò)程中。地方在我國(guó)的治理體系中俗稱“塊塊”，面對(duì)的是多線程的工作任務(wù)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、黨的建設(shè)，哪一項(xiàng)都至關(guān)重要。筆者之所以認(rèn)為應(yīng)適當(dāng)強(qiáng)化“雙碳”工作相關(guān)考核結(jié)果在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用上的運(yùn)用，是因?yàn)楹驮S多長(zhǎng)期開(kāi)展的地方常規(guī)工作相比較，“雙碳”工作更能集中和突出體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部政治是否過(guò)硬、本領(lǐng)是否高強(qiáng)。習(xí)近平總書(shū)記曾提出，要“注重了解干部在完成急難險(xiǎn)重任務(wù)、處理復(fù)雜問(wèn)題、應(yīng)對(duì)重大考驗(yàn)中的表現(xiàn)”，“既在小事上察德辨才，更在大事上看德識(shí)才”[6]。推進(jìn)“雙碳”工作可以說(shuō)就是這樣的一件急難險(xiǎn)重、復(fù)雜的“大事”。2021年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的實(shí)施意見(jiàn)》，出臺(tái)這一文件是因?yàn)閷?shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，面臨前所未有的困難挑戰(zhàn)，迫切需要統(tǒng)一全黨的認(rèn)識(shí)和意志，并進(jìn)一步明確實(shí)施路徑。如果一名領(lǐng)導(dǎo)干部能夠完整、準(zhǔn)確、全面地開(kāi)展好“雙碳”工作，則意味著該干部從政治上看能夠牢固樹(shù)立“四個(gè)意識(shí)”和“四個(gè)自信”，能夠堅(jiān)決維護(hù)習(xí)近平總書(shū)記黨中央的核心、全黨的核心地位，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，積極貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署，敢于負(fù)責(zé)、勇于擔(dān)當(dāng)；從能力上看具有推進(jìn)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展的能力，能夠適應(yīng)新時(shí)代、實(shí)現(xiàn)新目標(biāo)、落實(shí)新部署，善于作為、實(shí)績(jī)突出。這樣的德才兼?zhèn)涞母刹糠宵h選人用人的基本原則和標(biāo)準(zhǔn)。

（四）進(jìn)一步提升領(lǐng)導(dǎo)干部開(kāi)展“雙碳”工作的能力

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要加強(qiáng)對(duì)“雙碳”基礎(chǔ)知識(shí)、實(shí)現(xiàn)路徑和工作要求的學(xué)習(xí)，要在干部教育培訓(xùn)中將“雙碳”工作列為重要培訓(xùn)內(nèi)容，推動(dòng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部不斷增強(qiáng)綠色發(fā)展、低碳發(fā)展的能力和本領(lǐng)。推進(jìn)“雙碳”工作，領(lǐng)導(dǎo)干部的能力一部分能夠通過(guò)強(qiáng)化考核，由干部自身習(xí)得，一部分則需要上級(jí)和組織提供更多的工作指導(dǎo)、創(chuàng)造更好的政策環(huán)境。能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整不是一蹴而就能夠?qū)崿F(xiàn)的，也不能脫離一個(gè)地區(qū)的實(shí)際情況盲目推動(dòng)。傳統(tǒng)能源的逐步退出必須要建立在新的替代能源安全可靠的基礎(chǔ)之上，否則就會(huì)影響和沖擊經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與穩(wěn)定。因此，地方黨委政府不能以“試錯(cuò)”的方式來(lái)推進(jìn)“雙碳”工作，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部也不能用總結(jié)教訓(xùn)的方式來(lái)提升本領(lǐng)。碳達(dá)峰碳中和是國(guó)家的總體目標(biāo)，是一個(gè)整體概念，需要的是統(tǒng)一部署、統(tǒng)一行動(dòng)，需要的是先立后破、通盤(pán)謀劃。加強(qiáng)黨對(duì)“雙碳”工作的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成工作合力，進(jìn)一步采取多種措施提升地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綠色低碳發(fā)展的本領(lǐng)，就一定能推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型不斷取得新成效。

[注 釋]

[1]馬麗.全球氣候治理中的中國(guó)地方政府：困境、現(xiàn)狀與展望[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2015（05）.

[2]中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第六個(gè)五年計(jì)劃（1981——1985）[M].北京：人民出版社，1983： 55.

[3]馬麗，堯凡.黨政領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境責(zé)任追究的機(jī)制演變與邏輯闡釋——兼論政黨對(duì)公共行政的調(diào)節(jié)[J].當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2021（02）.

[4]中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室.中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)[M].北京：人民出版社，2021： 31.

[5]習(xí)近平.正確認(rèn)識(shí)和把握我國(guó)發(fā)展重大理論和實(shí)踐問(wèn)題[J].求是，2022（10）.

[6]習(xí)近平.在全國(guó)組織工作會(huì)議上的講話[M].北京：人民出版社，2018： 18.