公共文化建設70年：從政策工具視角看我國省級公共文化發展

尚子娟 鄭梧桐 任禹崑

公共文化政策工具是實現公共文化服務有效供給的途徑。近年來，隨著多項公共文化政策的出臺，學術界對公共文化政策的研究逐漸升溫。已有公共文化政策的研究主要集中在國家層面的公共政策分析，相關學者對不同年份國家文化政策的發展進行梳理，總結其政策變遷的趨勢，并對其變化的原因進行分析[1-2]；有的學者對公共文化政策進行內容分析，從文本分析的角度闡釋國家公共文化政策的演變并論述政策要素之間的關系[3]。對于國家宏觀層面的公共文化政策分析的研究已經清晰地描繪出了我國建國70年間文化建設取得的成就，然而我國幅員遼闊，各省、自治區與直轄市間存在一定的地域差異，公共文化建設形成了各自的特點與經驗，但在這方面尚缺乏系統的梳理與總結，對于在省級層面公共文化政策的分析存在一定的空白。本文系統梳理了我國省級公共文化領域的政策法規，筆者通過文本分析對公共文化政策的類型進行細分，接著對1981—2019年間我國31個省(自治區、直轄市)的公共文化政策法規進行聚類分析，探討公共文化政策發展的區域差異。

一、研究設計

(一)研究視角：政策工具

政策工具是指被設定為旨在實現一定政策目標的實際手段或工具。政策工具的分類是政策工具的比較、選擇和配置的基礎。相關學者按照不同的標準, 對政策工具進行了不同形式的分類[4]。從供給和需求的角度來講，可以將我國的公共文化政策分為供給型政策(政府主體)和需求型政策(社會、群眾等客體)。無論是供給型政策還是需求型政策，都是為了公共文化的落實、穩定與長期的發展二制定的，也需要對各類政策的協調性進行統籌安排，提高“政策工具-治理目標”的適配性。

另外，公共文化隨著社會經濟的發展，目前已經劃分為兩類，一類是基本公共文化，另一類是個性公共文化[5]。換言之公共文化政策一方面需要滿足群眾的基本文化需求，另一方面還需要提供可供群眾選擇的多元的個性化的公共文化。在此背景下，筆者根據學界“供給需求”的政策基礎，將“保障激勵”也納入公共文化政策的分類范疇。具體將公共文化政策分為保障型政策(環境政策-財政、人才、基礎設施建設等支持政策)和激勵型政策(市場、政府購買、企業支持等政策)。

(二)研究方法與樣本

一是文本分析方法，主要通過內容分析對公共文化政策文本進行分類，依據政策工具理論對納入樣本的公共文化政策進行類型的劃分。二是實證分析方法，將我國31個省(自治區、直轄市)的公共文化政策進行聚類分析，探討不同區域的公共文化政策發展類型與原因。

本文選擇我國31個省(自治區、直轄市)的公共文化政策法規作為研究樣本(本研究樣本未包含我國港、澳、臺地區)，時間為1981—2019年。政策文本主要從全球法律法規網、北大法寶——中國法律檢索系統、文化部公共文化研究上海圖書館基地發布的公共文化服務政策基礎數據庫(http://bz.reasonlib.com/)、文化和旅游部(https://www.mct.gov.cn/)以及文化政策圖書館數據庫(http://www.cpll.cn/keylist.aspx)等比較權威的法律政策網站搜集。由于上述數據庫中所收錄的政策內容覆蓋面廣、發文機構不一、發文的種類多樣，本研究在收集所有政策文本數據的基礎上，通過人工瀏覽閱讀的方式篩選與公共文化政策直接相關的政策文本，再通過內容分析進一步對樣本進行梳理。經過篩選，遴選出1981—2019年間31個省(自治區、直轄市)頒發的公共文化政策法規文件，文件類型主要包括法律法規、決定、通知等，最終納入研究范疇的有效公共文化政策法規為351份。

對樣本的類型劃分如表1所示，1981—2019年我國各省份在制定公共文化政策時，都盡可能充分考慮不同的政策工具，由于公共文化本身具有的社會公益屬性，因此，供給型和保障型兩類基礎政策分布的區域最廣，其中我國31個省(自治區、直轄市)都制定了保障型政策。在目前的供給側改革與公共文化服務效能提升的大背景下，越來越多的省份也開始增加需求型與激勵型的政策。

表1 政策法規政策工具分類

二、實證分析結果

(一)省級公共文化政策的區域差異

我國各省在公共文化政策法規的出臺上具有非常明顯的差異，由圖1可以看出，我國31個省(自治區、直轄市)制定的公共文化供給型政策和需求型政策存在顯著差異，其中制定公共文化供給型政策數量排前三位的是江蘇省、北京市和內蒙古自治區，排后三位的是貴州省、西藏自治區和海南省。制定供給型政策數量居多的地區主要集中在經濟較發達地區，說明其在經濟建設的同時也重視公共文化的發展，以政府為主導、各文化相關部門為重要力量，積極制定利于公共文化發展的政策法規。制定公共文化需求型政策數量排前三位的是重慶市、陜西省和山東省，排后三位的是黑龍江省、寧夏回族自治區和江西省。制定需求型政策數量居多的地區主要集中在文化歷史悠久、資源豐富的地區，說明在文化環境良好的地區注重群眾的文化訴求，以更好地促進當地文化的傳承。

圖1 省級供給型與需求型公共文化政策分布

由圖2可以得出，我國不同省(自治區、直轄市)制定的公共文化保障型政策和激勵型政策存在顯著差異，其中制定公共文化保障型政策數量排前三位的是北京市、陜西省和內蒙古自治區，排后三位的是西藏自治區、河南省和海南省。制定保障型政策數量居多的地區主要集中在我國東部和西部地區，我國東部地區經濟實力雄厚、技術發展迅猛，在公共文化建設方面有充足的資金、技術、人才的投入；我國西部地區發展落后、綜合實力較弱，為加快全國公共文化的整體發展，政府加大了財政投入，加強西部地區公共文化基礎設施建設、制定人才引進西部計劃和稅收優惠等支持政策，為西部地區公共文化的發展提供堅實保障。制定公共文化激勵型政策數量排前三位的是江蘇省、湖北省和重慶市，排后三位的是海南省、新疆維吾爾族自治區和寧夏回族自治區。制定激勵型政策數量居多的地區平均分布在我國東、中、西部，說明我國各省份大都積極促進多元主體參與公共文化的建設與發展，加強公共文化知識宣傳，構建公共文化建設獎懲機制，推動公共文化與其他產業的融合和項目推廣。

圖2 省級保障型與激勵型公共文化政策分布

(二)聚類分析

通過以上的描述性統計，我們可以對我國31個省(自治區、直轄市)的公共文化政策有一個宏觀的認識。在此基礎上，筆者依據不同的公共文化政策類型，對31個省(自治區、直轄市)進行聚類分析和分類總結。本文采用系統聚類法中的離差平方和法，度量的標準選用歐式距離，對31個省(自治區、直轄市)的原始數據采取標準化處理后，將聚類方案的范圍設定在3～5個小組，利用SPSS軟件進行實證分析，聚類后的結果整理見表2。

第一組：以供給型、保障型為主的地區。以東部地區為主，經濟基礎較好。東部地區經濟發達，資金、人才、基礎設施等資源優勢顯著，各政府部門重視公共文化的發展。在經濟基礎較占優勢的背景下，保證了供給與保障的基礎公共文化政策的覆蓋面，基礎設施建設完備。

第二組：以供給型、激勵型為主的地區。以中部地區為主。近年來，中部地區經濟發展速度較快，發展勢頭較好，政府越來越重視公共文化的發展。政府購買公共文化服務、市場刺激公共文化消費和企業支持公共文化的力度都在不斷增加。

第三組：以需求型、保障型為主的地區。地區特色顯著，因地制宜，注重群眾對公共文化的個性化差異需求，在人才、資金、基礎設施建設等方面的資源投資力度也不斷加大。在需求和保障層面東部和西部地區的建設各有特色。

第四組：四類型平均。以西部經濟不發達地區為主。西部地區經濟、文化發展相對落后，對公共文化發展支持力度較弱，這與西部地區地廣人稀有一定關系。因此，這類型的省份政府在開展公共文化相關工作時，主要從基本政策出發，將政策的覆蓋面擴大，尚未體現地域特色與創新實踐。

表2 省級公共文化政策聚類分析結果

三、結論與政策建議

本文從政策工具視角出發，對31個省(自治區、直轄市)頒布的公共文化政策進行分析，研究建國70年以來我國不同地區公共文化的建設與發展，并得出以下結論：從政策類型來看，公共文化政策的制定存在區域差異。其中東部地區以供給型和保障型政策為主，中部地區以供給型和激勵型政策為主，西部地區對供給型、需求型、激勵型和保障型四類政策均有涉及。因此，各地區應結合各自經濟、人口、文化等因素的實際情況，科學制定四類政策，加強弱勢政策的扶持力度，為當地發展公共文化提供更快更好的政策保障。

從政策數量來看，其中供給型政策數量最多，保障型政策數量次之，需求型政策數量最少，說明我國各省份主要是以政府為主導進行公共文化服務建設與發展的，需要加強多元參與、購買服務等需求型和激勵型政策的制定，促進公共文化的全面發展。

根據上述分析結果，本文提出以下幾點建議：

第一，加強公共文化的經濟建設，為發展公共文化提供基礎的堅實保障。如青海省構建文化建設財政保障機制[6]，對文化事業繁榮發展具有重要作用。

第二，積極推動社會力量參與公共文化相關政策法規體系。創新政府向社會力量購買服務的方式，如人員崗位、監督機制和招標平臺等，努力實現公共文化產品和服務的精準有效供給；另外，鼓勵社會力量參與文化志愿服務。

第三，正確梳理公共文化政策制定過程中各主體的互動機制，平衡政策供給和各主體的需求之間的矛盾。公共文化政策制定者應充分考慮群眾的需求，有效解決群眾的訴求與政策內容之間存在的矛盾，制定合理的公共文化政策。