新時代基層黨建引領鄉村振興的實踐探索及路徑選擇
——以貴州省畢節市Y 鎮為例

□譚禮連

（中共畢節市委黨校，貴州 畢節 551700）

1 問題的提出

黨的十九大報告對鄉村振興作出了重大決策部署。為深入推進鄉村振興戰略，我國先后出臺了《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》《中華人民共和國鄉村振興促進法》等綱領性文件。其中，《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出，鄉村振興是新時代做好我國“三農”問題的重要抓手，強調要“堅持黨管農村工作”，切實發揮黨在農村工作中總攬全局、協調各方的重要作用。

當前，我國已經進入全面建設社會主義現代化國家新階段。要繼續做好脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接、深入實施鄉村振興戰略，關鍵在于堅持黨建引領。黨建引領強調發揮主導優勢，充分整合各方資源。在具體實踐中，面對不想干、不能干、不敢干、不想干和各村單打獨斗等問題，基層政府如何在黨建引領下整合各方資源共同推動鄉村振興有待探索。

已有研究主要集中在分析黨建引領鄉村振興的關系邏輯、創新實踐探索及路徑研究，主要采用定性研究，基本上是從政治視角進行分析，缺少用治理理論進行分析。文章引入整體性治理理論的新視角，在充分調研貴州省畢節市Y 鎮基層黨建引領鄉村振興的實踐基礎上，結合理論與實踐進行分析，試圖為新時代背景下基層黨建引領鄉村振興提供借鑒。

2 整體性治理的理論基礎與解釋框架

20 世紀90 年代中后期，英國學者佩里·希克斯首次提出“整體性政府”概念，并倡導“整體性治理”理念。該理論是在對傳統公共行政理論所產生的碎片化問題進行批判和數字時代信息技術發展推動的基礎上提出的一種全新的公共治理理論，其治理的目標導向是滿足公眾需求和解決問題，以信息技術為依托手段，強調政府的合作性運作，重視部門間的信任、責任感和制度化，從而有助于實現各部門間的資源整合，集結各種社會服務，克服碎片化治理的問題[1]。

整體性治理最核心的部分是協同和整合。要避免碎片化問題的出現，就必須實現從以往的分散走向整合，充分協調各類主體參與，滿足公共需求，提升公共服務水平。整體性治理的整合體現在政府機構形態和運作層面的整合、橫向和縱向相交織的整合，通過相互協調溝通各方利益，以相互嵌入的方式進一步推動各部門與主體間的合作和資源整合，呈現出“碎片化-協調-整合”的邏輯進路[2]。整體性治理以政府為主導協調各方，動員多元主體參與，整合各類資源，共同實現治理目標。政府不再是公共服務的單一提供者，而是引入市場化工具，以項目制的方式推動各方合作。各主體以信任和責任為紐帶，在治理過程中形成“政府-社會-公民”良性互動的局面。

黨的十九屆五中全會進一步提出，要構建黨建引領的新格局，創新基層治理方式。作為基層治理中最重要的一環，基層黨委在基層治理中處于主導地位，但并不是治理過程中的單一主體?；鶎狱h委通過發揮主導優勢，成立鎮級聯合社，吸納村兩委參與，呼吁各村成立村集體合作社，以利益聯結方式調動農民積極參與，實現協同整合，共同推動鄉村振興[3]。通過黨建引領村兩委、村集體合作社和村民等主體參與鄉村振興，對多元主體在制度、資源、資金和人才等方面進行整合，通過協調整合推動鄉村實現全面振興?；诖?，提出整體性治理視角下基層黨建引領鄉村振興的分析框架，見圖1。

圖1 整體性治理視角下基層黨建引領鄉村振興的分析框架

3 畢節市Y 鎮基層黨建引領鄉村振興的實踐探索

2016 年，畢節市提出“大黨建統領大扶貧、大安全和大發展”的工作思路。2017 年4 月，畢節市開始學習“塘約經驗”，推行黨支部領辦合作社試點和推廣。2020 年3 月6 日出臺的《中共畢節市委關于印發〈畢節市黨支部領辦村集體合作社運行管理辦法（試行）〉的通知》（畢委〔2020〕18 號）要求按照黨建引領、深化改革、組織起來、共同富裕的原則，進一步推動黨支部領辦村集體合作社工作取得實效。截至目前，畢節市所有的村（社區）都建立了黨支部領辦合作社，村集體經濟積累總量202.5 萬元。畢節市七星關區Y 鎮黨委以“大黨建”為引領，積極探索出“兩包一干”的發展模式，為基層黨建引領鄉村振興提供了經驗啟示。

3.1 畢節市Y 鎮基本情況

Y 鎮位于城郊，距市中心5 km，總面積91.1 km2，轄26 個行政村、224 個村民組，14 011 戶、64 679 人，基層黨組織34 個、黨員1 032 名，農村集體經濟組織76 個，建檔立卡脫貧戶1 391 戶、5 593 人。2020 年底，Y 鎮人均可支配收入達20 000 元。Y 鎮區位優勢明顯，交通便捷，有3 條高速公路和2 條鐵路穿境而過，產業豐富，發展動力強勁，是集工業、農業和商業于一體的綜合型城郊集鎮。

3.2 畢節市Y 鎮“兩包一干”模式助推鄉村振興的主要做法及成效

為解決當地存在的不能干、不想干、不會干、不敢干等問題，Y 鎮黨委牢牢抓住“黨建引領”這個關鍵，在全鎮26 個村均領辦村集體合作社的基礎上，創新成立鎮級聯合社，探索由鎮級聯合社包生產前端和銷售后端、由村級合作社領著干的“兩包一干”發展模式，推動各村黨支部領辦村集體合作社持續健康發展，有效解決“村自為戰、單打獨斗”問題，鞏固拓展脫貧攻堅成果，有效行接鄉村振興。畢節市Y 鎮“兩包一干”的發展模式見圖2，其具體做法如下。

圖2 畢節市Y 鎮“兩包一干”的發展模式

3.2.1 鎮級聯合社統籌資源要素“包前端”

一是找準優勢產業布局。抽派6 名干部組成產業項目開發專班，立足各村資源稟賦，按照支委提議或項目開發專班建議、合作社成員（代表）大會商議、專班可行性調研、鎮級聯合社審議、鎮領導小組決議等方式，因地制宜、科學規劃產業布局。

二是以強帶弱整合資源。抽派5 名干部組建資金資源統籌專班，累計整合專向扶貧資金、涉農資金、社會資金及各社區村集體積累資金8 000 萬余元，統籌林、田、湖、水資源，轉化成發展優勢和資金股金，采取強社帶弱社的方式，推進各村抱團發展，實現效益最大化。同時，組建專業財務機構，對全鎮27 個合作社財務進行規范管理。

三是立足需求提升技能。抽派5 名干部組建技術服務專班，選聘25 名專業技術人員建立技術人才庫，按產業類型分類指導培訓，為各村產業發展和項目實施提供技術服務，切實提升農業實用技術水平，推動產業規范化和標準化發展。目前累計開展培訓173 場次，培訓農民8 451 人次。

3.2.2 鎮級聯合社著力市場開發“包后端”

一是組建營銷團隊。抽派5 名干部組建市場開發專班，立足市場需求和產品實際，強化產品認證和品牌建設，積極開發線上線下銷售平臺，開拓市內市外銷售市場，實現“雙線發力”“內外循環”，切實打通產業發展“最后一公里”，確保各村合作社產品賣得出、賣得好。

二是暢通銷售渠道。充分利用轄區粵港澳大灣區“菜籃子”工程市場優勢，積極開展“農校對接”“農超對接”“農企對接”，大力實施訂單農業，實現產供銷無縫銜接，全面拓寬農特產品銷售渠道。已與28 家大中型超市、寄宿制學校、機關食堂和公司等簽訂銷售協議，與南部戰區和廣州大學城8 所學校14 個校區達成供銷意向。

三是強化配送服務。引進專業銷售配送農特產品的禾康農業發展有限公司，共建標準化農特產品分揀配送中心，對各村合作社生產的農特產品進行分揀、包裝和檢測留樣，為客戶提供綠色、安全、優質和高效的產品配送服務。

3.2.3 村集體合作社突出抱團發展“領著干”

一是發動群眾入社。村兩委干部和黨員率先垂范，帶頭引導群眾以資金、資源資產、勞動力等入股村集體合作社，進一步拓寬群眾增收渠道。

二是組織群眾生產。充分發揮黨員的示范帶動作用，構建1 名黨員帶動9 戶群眾參與生產的工作機制，建立以黨員任組長的生產小組254 個，帶領群眾開展生產勞動、產業管護、農特產品采收等工作。

三是帶領群眾共贏。完善利益聯結機制，采取以按勞分配為主、1∶2∶7 分配為輔的二次分紅機制，實現多種分配制度并存，有效壯大村集體經濟，增加群眾收入。2020 年，Y 鎮合作社實現產值3 051 萬元，凈收益522 萬元，入社群眾戶均增收2 000 元，村集體經濟增收92 萬元。

3.2.4 積極為鄉村振興作示范

一是產業興旺。聚焦產業提質，聚焦重點產業，壯大實體經濟，著力培育產品品牌，形成具有示范帶動的產業帶，不斷提升市場競爭力。突出集群成鏈，延長產業鏈，提升價值鏈，推動一二三產業融合發展。

二是生態宜居。加強生態保護和環境治理，打造村容整潔、山清水秀、環境優美的人居環境，讓“綠水青山”變成群眾增收致富的金山銀山。Y 鎮森林覆蓋率達67.8%，“三改”完成90%以上，河道治理12 km，實現水、電、路、通信等全覆蓋，形成順應發展、保護環境的新理念。

三是鄉風文明。深入開展新時代文明實踐活動，加強農村精神文明建設，發揚農村優秀傳統文化，深入推進移風易俗行動，倡導科學健康的生活方式。Y鎮已建成新時代文明實踐所1 個、實踐站26 個，實現文明實踐陣地全覆蓋，共開展志愿服務活動14 次、鎮級衛生評比7 次、村級衛生評比112 次。

四是治理有效。加強基層黨組織的凝聚力和戰斗力，凝聚鄉村治理合力，通過“黨組織帶強、合作社帶富”，充分發揮自治、法治和德治的作用[4]，建立健全“兩帶三治”鄉村治理新機制。建設調解組織26 個，組建平安志愿者隊伍26 個，開展安全巡邏130 余次，開展法律咨詢服務3 000 人次，形成社會和諧有序的新局面。

五是生活富裕。發展壯大黨組織領辦集體合作社，依托鄉村特色優勢資源，發展鄉村手工業、鄉村旅游、鄉村康養等綠色產業，拓寬群眾增收渠道，夯實村集體經濟積累。2020 年，Y 鎮人均可支配收入達2 萬元，村集體經濟積累共計1 358.75 萬元，形成村強民富的新格局。

4 基層黨建引領鄉村振興的整體性治理路徑選擇

從畢節市Y 鎮運用基層黨建引領鄉村振興探索出的“兩包一干”發展模式可以看出，畢節市Y 鎮充分發揮黨委統領作用，通過鎮黨委統領成立鎮級聯合社，統籌產業選擇、資金資源籌措、技術培訓服務、運營管理和市場銷售開發，在所轄26 個行政村下成立村集體合作社，充分發揮村兩委和黨員示范帶動和組織群眾狠抓落實，共同助推鄉村全面振興，這種發展模式符合整體性治理的治理理念和方式。

在整體性治理理論的指導下，可以從治理主體、制度供給、治理機制、運行內容、信息技術5 個層面制定鄉村振興整體性治理路徑，構建基層政府、鎮級聯合社、村集體合作社、龍頭企業、農民等多元主體協同參與的鄉村治理制度體系，健全鄉村治理運行機制。運用現代信息化技術，打通部門信息壁壘，重塑鄉村治理網絡平臺，實現鄉村產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效和生活富裕的局面。

4.1 明確角色職能定位，吸納動員多元主體參與

治理主體是治理過程中必不可少的一環，對治理效能提升有著重要的作用。要明確政府角色定位，吸納動員多元主體協同參與治理[5]。黨的十九大報告提到要建立“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的治理模式。鄉鎮政府作為基層治理的重要主體，要根據治理現實需要，科學找準自身職能定位。在整體性治理中，基層政府處于主導地位，是鄉村振興中的協調、監督、服務和資源分配者。鄉村振興是一項系統性“工程”，僅依靠政府單一主體無法有效實現鄉村振興，需要吸納和動員多元主體協同參與，實現善治和共治。

一是動員村兩委參與，增強自治能力。充分發揮村黨組織戰斗堡壘作用、村兩委班子引領示范作用。村兩委班子必須參與發展，把“村里的事”變成村干部“自己的事”，激發村兩委干事創業的激情，解決群眾參與發展的后顧之憂。黨的基層組織是農村工作中的領導力量。黨組織領辦村集體合作社，就是把黨組織的政治優勢、組織優勢同合作社的經濟優勢融合起來，變“農民單干”為“集體干”，從而提升農村產業組織化、規?；?、商品化程度，促進農民持續穩定增收，從根本上改變產業小、散、弱的局面[6]。

二是動員黨員干部作示范。動員黨員干部率先垂范，推動產業優質、高效發展，確保建成一片、見效一片，讓群眾看到實實在在的效益從而吸引群眾自發入股參與發展。

三是吸納龍頭企業和群眾參與“一起賺”。在黨支部和黨員干部的示范引領下，通過組織培訓、走訪動員、交流學習、召開會議等形式，積極動員企業和群眾以資金、資源等參與發展，完善利益聯結機制，進一步拓寬群眾增收渠道，增加群眾收入。畢節市Y 鎮“兩包一干”模式就是在黨組織領辦村集體合作社的基礎上，進一步發揮鎮黨委的統領作用，把干部、群眾以及資源組織起來，并優化配置。

4.2 保障治理制度供給，建立健全鄉村治理體系

基層治理要想取得成效，鄉村要想取得全面振興，必須完善鄉村治理體系，保障鄉村振興制度供給。應完善《中國共產黨農村基層組織工作條例》《中國共產黨農村工作條例》等，為鄉村振興戰略的實施保駕護航。

基層政府要帶頭執行政策，利用新時代農民講習所、鎮級聯合社和村集體合作社等平臺，宣傳黨的方針政策，貫徹執行黨的決策部署。Y 鎮黨委對《中國共產黨農村基層組織工作條例》《中國共產黨農村工作條例》進行了詳細解讀，對村黨組織領辦合作社的具體規定有清晰的認識和深刻的領會。村黨支部要組織帶領農民群眾發展村集體經濟，走共同富裕道路。

要建立考評機制，利用考核激勵領導干部帶領群眾“一起干”，激勵群眾“一起賺”，實現合作共贏[7]。畢節市Y 鎮在施行“兩包一干”的工作中，采用了成效考核的方式，及時對治理成效進行考核評估。如果鎮級聯合社和村集體合作社切實做到讓農民群眾增收，就進行利益分配并將經驗推廣，幫助更多農民致富；一旦出現虧損，就進行原因分析，找準失敗原因，汲取經驗教訓，問責整改，進行新一輪的“兩包”。

4.3 突出利益聯結導向，構建溝通協調運行機制

實施鄉村振興戰略涉及多個主體。其中，政府作為公共部門，其目標是實現公共利益最大化；企業以營利為目標，追求利潤最大化；農民群眾追求自身利益最大化。各個主體都有不同的價值訴求，因此要以利益聯結為導向。為了激勵企業和農民參與到治理的過程中，要突出利益聯結導向，構建溝通協調運行機制。畢節市Y 鎮以利益聯結為導向，以按勞分配為主、多種分配方式并存的原則，激發管理人員的積極性和主動性，最大限度保障農民收益，不斷發展壯大村集體經濟。二次分配實行1∶2∶7 分紅機制，10%作為管理人員獎勵資金，20%作為風險基金，70%用于入股分紅，其中村集體持股不低于20%、村民持股不低于40%。

制定《全鎮黨支部領辦村集體合作社考核管理辦法（試行）》，指導各社區合作社完善管理制度，建立利益聯結機制。對于農民群眾的股份占比，不能因合作社發展壯大而走形變味，也不能因擴大生產再投入而稀釋，有力地保障了群眾利益，充分調動了黨員、干部、群眾的積極性、主動性。通過合理構建新型生產關系和分配制度，確保企業、村集體和農戶合理分享合作社收益，形成利益共同體，保證絕大多數群眾受益。

4.4 破除鄉村片面治理，統籌整合資源全面振興

鄉村振興包括產業振興、人才振興、文化振興、生態振興和組織振興。要實現鄉村全面振興，就要破除鄉村片面治理，不能僅重視某一領域的振興而忽視全局。只有全方位振興，才能呈現出產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效和生活富裕的美好畫卷。因此，基層政府要統籌整合各類資源，以推進全面振興為目標，在發展的各個方面下功夫。畢節市Y 鎮不僅關注產業發展，而且抓牢生態、鄉風文明建設等方面，為鄉村振興作示范。

在產業方面，聚焦地方優勢特色產業，著力培育產品品牌，形成具有示范帶動的產業帶，不斷提升市場競爭力，推動產業融合發展。在生態治理方面，加強生態保護和環境治理，進行“三改”，植被覆蓋率提升至90%以上，形成綠色發展、生態優先的新理念。在鄉風文明建設方面，充分發揚農村優秀傳統文化，利用新時代文明實踐所開展移風易俗行動，引導群眾踐行社會主義核心價值觀。在治理成效方面，不斷發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，構建調解組織，提供平安志愿者服務、安全巡邏服務和法律咨詢服務等，建立健全“兩帶三治”的創新方式。在促進農民群眾生活富裕方面，通過成立鎮級聯合社、村集體合作社，整合特色優勢資源，發展優勢產業，拓寬群眾增收渠道，形成村強民富的新格局。

4.5 打通部門信息壁壘，搭建信息技術運營平臺

互聯網技術的發展和運用促使基層治理方式發生重大變革，為基層實力提供了技術支撐。提升治理效能需要打通部門間的信息壁壘，搭建以信息技術為手段的運營平臺。根據中國互聯網發展狀況統計調查，截至2020 年12 月我國網民總體規模達10 億人，構成了全球最大的數字社會。可以運用微信、微博和抖音等平臺宣傳本地特色農產品，開展農業培訓，搭建農產品運營平臺，解決銷售渠道問題。打造農產品電商運營平臺，推動農產品輕松出行，實現線上下單、線下派送的消費模式，幫助農民群眾增收致富。畢節市Y 鎮通過訂單式服務，已經與很多城市開展了合作，有效解決了農產品滯銷的問題，成立了專門團隊負責產品銷售開發，解決農民的后顧之憂。未來，可從電商平臺入手，構建可持續發展的技術網絡平臺，建立網絡銷售渠道，深化“兩包”，狠抓“實干”。

5 結束語

以整體性治理為分析視角，分析了畢節市Y 鎮基層黨建引領鄉村振興中探索出的“兩包一干”發展模式。整體性治理強調動員各個治理主體參與，運用信息技術，開展協同合作，打破政府部門間碎片化的現狀，實現各部門整合和高效治理。協調、整合與信任是整體性治理的關鍵機制。協調、整合與信任機制可以提供治理思路、制定政策、統籌資源、建立良好信任關系，共同推動鄉村振興戰略的實施。各地可考慮將整體性治理思路作為黨建引領鄉村振興的指引，從治理主體、制度供給、治理機制、運行內容、信息技術等方面探索鄉村振興之路。