河湖岸線分類體系及保護與利用對策研究

陳鵬 盧金友 姚仕明 金中武 王軍 周銀軍 舒彩文 湯柔馨 劉昭希

摘 要：本文總結了分別考慮自然和社會功能的河湖岸線分類方法，分析了全國重點河湖岸線的開發利用現狀及未來需求。基于河湖岸線的自然特征和社會功能雙重屬性，從可行性、可操作性和便于管理的角度提出適合于我國基本國情的河湖岸線分類標準，開出河湖岸線保護與利用的有效“藥方”。研究可為生態優先、綠色發展理念下的河湖岸線保護和高效利用及水域岸線科學管理提供有力理論支撐和更好的解決方案。

關鍵詞：河湖岸線;二元功能;分類體系;保護與利用

中圖法分類號：TV213? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A

1? 研究背景

河流（湖泊）岸線是自然界中陸域和水域系統之間重要的過渡地帶，是不可再生的寶貴自然資源，既具有調節水流、行洪及維持河湖生態平衡的自然生態功能屬性，在一定情況下同時具有開發利用價值的經濟資源屬性[1]。在近現代人類社會發展的過程中，河湖岸線的開發利用在推動沿岸城市工業發展、生態環境建設、居民生活質量提升等方面發揮了巨大作用。由于長期以來，岸線范圍的界定、功能區的劃分、管理規范的制定缺乏科學依據，導致部分河湖岸線無序開發和過渡開發嚴重，對河道（湖泊）行（蓄）洪、河勢穩定、河道航運等帶來負面影響、甚至嚴重地破壞了河流生態環境[2]。

河湖岸線的利用、管理、治理與保護是推動沿岸經濟帶發展的重要引擎，是加快推進資源節約型與環境友好型社會建設的客觀需要，是貫徹落實全面推行河（湖）長制的重要舉措，是依法履行水行政管理的職責要求。近年來，雖然沿河湖的各地方政府和部門對岸線的保護與高效利用意識逐漸加強，并在河湖岸線的集約化利用與生態保護協調上已經和正在采取較大規模的行動，但由于現有的研究成果對河湖岸線自然功能和社會功能認識不足，對河湖岸線的分類模式和利用規劃比較模糊，導致對河湖岸線的保護與利用之間關系把握不準，造成各地在在制定河湖岸線保護與高效利用政策時存在一刀切現象，缺乏因地制宜的精細化管理，背離了河湖岸線保護和高效利用的初衷。

2? 河湖岸線分類模式研究現狀

2.1? 河湖岸線分類模式

已有河湖岸線分類模式主要從兩種角度劃分，一是根據岸線的自然特征進行分類;二是根據岸線利用的社會功能進行分類。

（1）自然特征分類。河湖岸線的自然屬性主要包括岸線組成、岸線地貌、岸線形態、岸線空間構成、岸線水文生態特征以及岸線動態變化，如表1所示。其中，岸線空間構成主要為順水流方向的縱向空間，沿河道橫斷面的橫向空間，以及岸線的地下空間。岸線的水文特征主要包括岸線水位漲落，有周期性漲落，如水庫消落帶，有季節性漲落，如自然河流岸線，分枯水期及中水期、洪水期。岸線生態特征主要包括岸線的生物多樣性，水生態系統、生態棲息地。

由于河湖流經不同地貌，具有不同形態，因此有峽谷型岸線，如山區河流，丘陵平原型岸線，如長江中下游河流岸線，黃河灘區岸線，河口三角洲型岸線，如長江、黃河、珠江河口三角洲[3]。河湖岸線的物質組成可為土質、砂質、巖質及粉砂淤泥質，據此將岸線劃分為土質岸線、砂質岸線、巖基質岸線及粉砂淤泥質岸線[4]。根據河流湖泊的形態，岸線形態可劃分為順直微彎型岸線、彎曲型岸線、分汊型岸線及游蕩型岸線[5]。岸線還隨水流沖刷、泥沙沖淤淤漲或侵蝕后退，因此岸線具有穩定、相對穩定和不穩定的動態變化特征[6]。此外，根據岸線前沿的水深條件，又可將岸線劃分為深水岸線、中深水岸線及淺水岸線[7]。根據自然特征可將河湖岸線進行分類，如表2所示。

（2）社會功能分類。河湖岸線的社會功能屬性主要指保障行洪安全、供水安全和河勢安全以及服務河流生態、人類生活、生產需要的綜合功能，河湖岸線的基本社會功能屬性如表3所示。河湖岸線是有限的寶貴資源，不僅是防洪屏障，優良的岸線可以滿足國民經濟各部門對岸線利用的需求，其綜合功能有力支撐了社會經濟的發展[8]。根據河湖岸線的社會功能屬性對其進行分類，如表4所示。

2.2? 現有分類模式的缺陷

目前的岸線劃分沒有統一標準，分類模式過多，過于零散，且劃分標準多基于河湖的社會功能來進行區分，少有綜合考慮岸線的自然功能。此外，現有的分類方法主要考慮河湖岸線不同自然屬性或人為干擾因素進行分類，難以針對性突顯出河湖岸線的屬性特征，限制了其在河湖岸線管理實踐中的作用發揮。

然而，河流水沙條件、河勢變化會對河湖岸線變化產生不同程度的影響，影響河湖岸線的自然社會屬性，而人類由于生活生產的需要，要對岸線灘涂開發、圍墾，建設港口碼頭、跨河橋梁和管線、取排水口，以及城市景觀、旅游開發等都會不同程度地占用岸線資源，改變河湖岸線的自然社會屬性，因此需要統籌協調河湖岸線的自然與社會屬性之間的關系。而其中的首要關鍵便是基于河湖岸線的自然和社會雙重屬性，從可行性、可操作性和便于管理的角度提出適合于我國基本國情的岸線分類標準。

2.3? 新的分類體系的建立

關于河湖岸線的類型劃分，目前尚無統一的模式。本文借鑒已有關于河湖岸線管理實踐和研究成果，并基于河湖岸線的自然特征和社會功能雙重屬性進行分類，從地貌特征、地質類型、岸線動態和人為干擾4個方面建立河湖岸線類型劃分標準（見表5）。

河湖岸線按地貌特征劃分為堆積岸線和侵蝕岸線2類。其中，堆積岸線水陸交界帶地貌作用主要表現為堆積，河流河谷橫斷面為寬U或W形，河床縱剖面較平緩，主要包括平原型岸線、灘區型岸線、湖泊型岸線、河口三角洲型岸線;侵蝕岸線水陸交界帶地貌作用主要表現為侵蝕，河流谷地多呈V或U形，縱坡降較大，主要包括山區型岸線、水庫型岸線。

河湖岸線按地質類型劃分，可分為泥質岸線、砂質岸線和基巖岸線3類。其中，泥質岸線水陸交界帶自然底質以淤泥、粉砂為主，水陸交界帶灘寬坡緩，河湖沿岸多有植被分布;砂質岸線水陸交界帶自然底質以砂、砂礫為主，沿岸常分布有脊狀砂質沉積;基巖岸線水陸交界帶自然底質以巖石為主，兩岸多為峽谷。

河湖岸線按岸線動態劃分，可分為穩定型岸線、沖刷型岸線和淤積型岸線3類。其中，穩定型岸線的位置和地形地貌保持相對穩定;沖刷型岸線受水文、泥沙和人類活動等因素影響，岸線向河湖沿岸陸地推進;淤積型岸線呈沉積態勢向河湖沿岸陸地反向推進。

河湖岸線依據人為干擾情況劃分為原生岸線和次生岸線2類。其中，原生岸線指在水-陸交互作用的自然過程主導下發育形成的岸線，岸線位置、形態及物質組成基本未受或較小受到人類活動干擾，比如河湖自然景觀岸線、濕地洲灘岸線;次生岸線指岸線發育演變受到較強的人類活動影響，包括人類活動影響下位置變化或形態改變的岸線，比如生產利用岸線、生活需求岸線、特殊用途岸線。其中，生產利用岸線包括港口岸線、碼頭岸線、交通運輸岸線、工業岸線、倉儲岸線等;生活需求岸線包括生活服務（商業區、住宅等）岸線、生活公用（學校、城市公園、親水景觀平臺等）岸線等;特殊用途岸線包括供水管道岸線、防洪排澇岸線、河勢控導岸線等。

3? 我國重點河湖岸線利用現狀及需求分析

3.1? 岸線開發利用類型

我國對重點河道（湖泊）岸線的開發利用由來已久，河湖岸線利用與沿岸地區水資源特點、土地資源利用及經濟社會發展狀況等密切相關。各地區因河流（湖泊）的自然形態、水文泥沙等條件不同，以及經濟社會發展程度與需求不一，導致河湖岸線開發利用類型和程度亦存在差異。

根據岸線開發利用涉河（湖）項目的類型，岸線開發利用模式主要分為攔河、臨河及跨（穿）河建設項目。其中攔河建設項目主要指因防洪、供水、發電和景觀需要建設的攔河閘（壩）;臨河建設項目主要指、取（排）水口、港口碼頭景觀（如綠地、濱江公園、人工濕地）、商業用地（如濱江餐飲、娛樂）、工業與住宅用地（如住宅、貨物堆場、廠礦企業、城鎮建設）等經常性占用岸線資源的項目;跨（穿）河建設項目主要包括公路鐵路橋梁、輸油（氣、水）管道及跨（穿）河電纜等。

3.2? 岸線開發利用程度

總體而言，我國重點河湖岸線開發利用程度與區域經濟發展水平息息相關，東部經濟發達地區區位優勢明顯，地處流域中下游地區，岸線資源優良，開發利用條件較好，特別是城市周邊地區河湖岸線開發利用尤為活躍，岸線開發利用程度較高，岸線利用密度最大。其中以長江中下游、珠江三角洲地區、淮河中下游、環太湖地區等人口稠密、經濟發達、土地資源緊缺的東部地區最為突出，長江流域和珠江流域規劃范圍內岸線平均占用率分別為13.34%、14.65%，而長江三角洲和珠江三角洲岸線利用率分別已達33.5%和19.6%。從岸線利用類型分析，在已利用岸線中，港口碼頭占用岸線長758.5km，占31.2%，取排水設施占用岸線長488.4km，占20.1%，橋梁管線占用岸線長600.4km，占24.7%，其它各類設施如景觀、城鎮、工廠等占用岸線長583.4km，占24.0%。從各流域岸線利用情況分析，在已利用岸線中，長江流域、珠江流域港口碼頭占用岸線比例較大，分別占50.32%、36.59%，淮河流域港口碼頭和跨河橋梁管線占用比例較大，分別占40.22%、48.55%。黃河流域以橋梁管線和大型取排水口占用比例較大，分別為55.77%、38.03%。太湖流域以城鎮、工礦企業和景觀等占用岸線為主，高達77.22%，如圖1所示。

3.3? 岸線利用與保護存在的問題

合理規劃和利用岸線資源，對于穩定河勢，保障防洪、供水安全，保護水環境、生態安全，維持河流健康生命，促進社會經濟發展都具有十分重要的意義。目前，我國重點河湖岸線利用與管理主要存在以下幾方面的問題：

（1）岸線無序開發和過度開發問題突出，影響供水、防洪和生態環境安全。主要表現在：①伴隨國家經濟建設的快速步伐，涉水建設項目逐漸增加，岸線開發利用程度逐步上升，無序開發和隨意侵占河湖水域、灘地的現象日益增加;②由于不同河流或河段確權劃界標準不同，岸線范圍界定不清，功能定位模糊，在岸線管理方面缺乏技術支撐，致使供水、防洪、生態環境保護等岸線功能缺乏統籌協調，造成岸線資源的配置不夠合理;③岸線開發利用偏向于短期經濟效益，忽視供水、防洪和生態環境安全。部分項目總體布局不合理、擠占了水源保護區和入江河口岸段及不符合河段水質保護要求等，影響了河勢與岸線穩定，給防洪與供水安全帶來隱患，或降低了水功能區的納污能力和功能。

（2）岸線利用缺乏統一的管理規劃，岸線資源配置不合理。主要表現在：①盡管近年來在河道管理方面加強了岸線利用的依法管理，但依舊缺乏統一的岸線利用管理規劃的技術論證，難以從根本上有效規范和調節岸線利用行為;②部分岸線利用項目立足于局部利益，缺乏與國民經濟發展及其他相關行業規劃的統籌協調，造成岸線資源的配置不夠合理，岸線資源總體利用效率不高。

（3）岸線利用管理體制不通順，開發利用與治理保護不協調。主要表現在：①岸線的開發利用管理涉及水利、環保、市政等部門，由于相關的管理制度、政策和行政許可審批缺乏技術依據，對岸線的供水、防洪、航運、生態環境以及開發利用功能缺乏統籌，流域統一管理和地方分級管理之間、部門間和行業間缺乏有效的溝通、協調機制，導致政出不一、多頭管理現象;②有些建設項目立足于局部利益，缺乏與其它行業規劃的協調，存在多占少用和重復建設現象，造成岸線資源的浪費;③部分地區的岸線利用項目未能處理好上下游、左右岸之間的關系，部分省界河道兩岸競相開發利用，給岸線資源的利用管理帶來困難。

3.4? 岸線利用與保護的需求分析

據調查統計，至2025年，規劃范圍內新增岸線利用長度758km，岸線利用率在現狀基礎上增加3.3%，岸線平均利用率將達到13.7%。從新增岸線利用總量看，長江流域與珠江流域規劃利用岸線長度合計為554km，占規劃新增岸線利用長度的73.1%。尤以珠江流域增長最快，新增岸線利用率達8.7%，其次為淮河流域和長江流域，岸線利用率分別增加5.3%、4.5%（見表6）。

4? 河湖岸線保護和利用對策

4.1? 岸線保護和利用基本原則

全面貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”理念，樹立人水和諧的發展觀念，正確處理岸線資源開發利用和治理保護的關系;統籌協調上下游、左右岸、近遠期岸線利用和保護的要求，通過對岸線資源功能的合理布局和優化配置，在保障河勢穩定、供水安全、防洪安全和滿足水生態環境保護要求的前提下，合理利用與發揮岸線資源的社會服務綜合功能，實現岸線資源的合理利用、科學管理和有效保護，促進經濟社會的可持續發展。為此，河湖岸線保護和利用需要遵循的基本原則如下：

（1）人水和諧、生態優先。岸線資源合理利用與科學管理，必須遵循河流的自然屬性，在保護中發展、在發展中保護。嚴格按照飲用水水源保護區、自然保護區等各類保護區的要求，劃分岸線控制利用區、保留區及保護區，留足生態岸線，留出空白岸線。既要考慮沿河（湖）地區經濟社會發展對岸線資源開發利用的需要，提出合理的開發利用方案，也要根據不同河段的河勢特點和防洪、供水以及水生態環境保護的要求，提出控制利用與有效保護的對策措施，對不適宜開發的岸線區域應嚴禁開發利用。

（2）有效保護、合理布局。對岸線資源要保護和利用并重，統籌協調岸線資源的保護和社會服務功能，合理開發利用岸線資源;處理好整體利益和局部利益關系，統籌兼顧上下游、左右岸、近遠期、地區間以及行業間的需求，結合不同地區的岸線特點與開發利用保護要求，發揮岸線資源的經濟、社會和生態環境效益，實現岸線資源的有效保護與合理布局。

（3）因地制宜、突出重點。根據河湖岸線的自然條件和特點、沿河（湖）地區經濟社會發展水平以及岸線開發利用程度，針對岸線開發利用和保護中的主要矛盾，按照輕重緩急，合理確定近遠期的規劃目標和任務。以岸線資源利用程度較高、防洪影響和河勢控制問題突出、岸線資源緊缺、保護價值較大、經濟發展水平較高的城市段等為重點，抓緊制定規劃、落實管理措施。

（4）依法行政、強化管理。按照《水法》《防洪法》《河道管理條例》等法律法規的要求，研究提出岸線資源科學管理、有效保護與合理利用的保障措施，為制定岸線管理的相關政策、法規和管理制度奠定基礎;針對岸線利用和保護中存在的突出問題，制定和完善岸線開發利用與保護的管理制度，研究制定強化岸線利用綜合管理的措施，加強依法行政，切實加強岸線利用的公共服務和社會管理。

4.2? 岸線保護和利用對策措施

考慮到河湖岸線的自然屬性與社會功能雙重屬性，岸線的開發利用應遵照“保護先行、嚴格管理、合理開發、高效利用、可持續發展”的總體方針。

（1）依法行政，形成法規健全、機制完善的岸線資源管理體制。

深入貫徹執行國家有關法律法規，對占用河湖岸線的建設項目實施嚴格的管理。加快建立以水行政主管部門為主體的流域與區域相結合的岸線綜合管理體制，完善河湖岸線利用管理的相關法規，推進建立嚴格的河湖保護和管理制度，探索實行岸線占用許可制度、岸線水域占用有償使用制度和補償機制，使岸線資源得到有效保護與合理利用。

（2）建立完善行政許可制度，加強岸線開發利用與保護的管理。

河湖岸線管理應堅持保護先行、生態優先，在保護中發展、在發展中落實保護。在岸線建設項目的實施過程中應根據河湖岸線利用管理規劃的要求，從計劃安排、項目審查、設施建設、運行管理到經濟調控，投資政策等，多方面推進岸線保護與利用的相互銜接。港口碼頭、倉儲，過江通道、取水口、生活旅游以及生態保護等各類岸線開發利用建設項目，選址和布局要符合岸線功能區劃和控制利用管理的要求。

（3）加強綜合整治，建立岸線利用與河湖整治相適應的投入機制。

建立完善的投資保障機制是順利實施工程建設的關鍵，如果沒有資金保障，岸線管理的各項工程措施將很難順利實施。應當完善以政府財政為主體的多元化、多渠道的社會投資融資體系，發揮市場機制的作用，吸引社會資金投入河湖整治工程。

（4）發揮經濟杠桿作用，完善岸線有償使用和影響補償制度，促進資源集約利用。

為有效保護岸線資源，在加強依法管理的同時，應逐步推進和建立岸線有償使用和影響補償制度，制定完善岸線資源有償使用的管理政策和辦法，促進揮岸線資源的集約和合理利用。通過經濟杠桿調節作用實現岸線資源的集約化利用和治理開發相結合的良性運行機制，對防洪、供水、航運、河勢穩定及水生態環境等有不利影響的岸線利用項目，應限期整改，對造成重大影響的岸線利用項目，應按照《防洪法》《水法》等國家法律和法規要求，予以處罰。

（5）加強監測分析和科學管理水平。

加強重點河湖河勢、河床變化、水文情勢及水質的監測，分析岸線開發利用和河湖治理工程的相互關系，實施動態監控管理;加強治理與保護的科學研究，提升信息化管理水平，逐步形成包括階段評估、規劃實施信息反饋、調控引導等措施，統籌河勢穩定、防洪、航運和水生態環境保護和岸線保護與利用之間的關系，建立和完善岸線資源保護與利用的科學管理制度，實現人水和諧，促進岸線資源的可持續利用，更好地服務于我國經濟社會發展的需要。

5? 結論

河湖岸線是有限的寶貴資源，優良的岸線可以滿足國民經濟各部門對岸線利用的需求，其綜合功能有力支撐了流域經濟社會的發展。統籌協調河湖岸線的調節水流、行洪和維護河流生態平衡的自然屬性與經濟社會服務功能之間的關系，對于合理利用、科學管理和有效保護岸線資源具有十分重要的作用。本文的研究結合已有研究成果和管理實踐，提出了適合我國基本國情的河湖線多重分類標準，在繼承以往河湖岸線分類方法的基礎上，突出體現了生態特征、人為干擾等河湖岸線保護與利用管理制度的關注點;分析了我國重點河湖岸線的開發利用現狀，開出了河湖岸線保護與利用的有效“藥方”。主要結論如下：

（1）基于河湖岸線的自然特征和社會功能雙重屬性，從可行性、可操作性和便于管理的角度從地質類型、地貌特征、岸線動態和人為干擾4個方面建立了河湖岸線類型新的劃分標準。

（2）梳理了我國重點河湖岸線利用類型與利用程度，總結出岸線無序開發和過度開發問題突出，影響供水、防洪和生態環境安全;岸線利用缺乏統一的管理規劃，岸線資源配置不合理;岸線利用管理體制不通順，開發利用與治理保護不協調等三個岸線利用、管理及保護方面存在的問題。

（3）按照建設美麗中國和構建社會主義生態文明的要求，提出了河湖岸線保護和利用應當遵循的“人水和諧、生態優先;有效保護、合理布局;因地制宜、突出重點;依法行政、強化管理”基本原則，以及應當遵照的“保護先行、嚴格管理、合理開發、高效利用、可持續發展”的總體方針。

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Study on classification system and protection and utilization countermeasures of river and lake shoreline

Chen Peng1 Lu Jinyou1 Yao Shiming1 Jin Zhongwu1 Wang Jun1

Zhou Yinjun1 Shu Caiwen 2 Tang Rouxin2 Liu Zhaoxi1

（1. Key Lab. of River Regulation and Flood Control of Ministry of Water Resources，Changjiang River Scientific Research Inst.，Wuhan 430010，China;2. State Key Laboratory of Water Resources and Hydropower Engineering Science，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

Abstract：This paper summarizes the classification methods of river and lake shoreline considering the natural and social functions respectively，and analyzes the development and utilization status and future demand of the national key river and lake shoreline. Based on the dual attributes of natural characteristics and social functions of river lake shoreline，the classification standard of river lake shoreline suitable for China’s basic national conditions is put forward from the perspective of feasibility，operability and easy management，and an effective “prescription” for the protection and utilization of river lake shoreline is provided. The research can provide strong theoretical support and better solutions for the protection and efficient utilization of river lake shoreline and scientific management of water shoreline under the concept of ecological priority and green development.

Key words：river and lake shoreline;dual functions;classification system;protection and utilization

3298501908259