農(nóng)村宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)形式及其理論解釋
——基于義烏、湄潭、余江改革案例

林 超，呂 萍

（1.山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，山西 太原 030006；2.山西財(cái)經(jīng)大學(xué)鄉(xiāng)村振興與土地發(fā)展研究中心，山西 太原 030006；3.中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872）

1 引言

2018年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，對(duì)落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做出具體部署，提出探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給。2020年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)宅基地“三權(quán)分置”改革。同年，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭在全國(guó)104個(gè)縣（市、區(qū)）和3個(gè)地級(jí)市開(kāi)啟新一輪宅基地制度改革，重點(diǎn)目標(biāo)就是探索宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式，為這一政策表達(dá)建立起完善的制度。其中，宅基地所有權(quán)、使用權(quán)都是《民法典》中已有明確規(guī)定的權(quán)利類型，資格權(quán)則是首次出現(xiàn)的權(quán)利類型，尚未有明確的概念與界定，所以對(duì)于宅基地資格權(quán)的理論內(nèi)涵、認(rèn)定、實(shí)現(xiàn)方式等就成為宅基地“三權(quán)分置”研究的學(xué)術(shù)熱點(diǎn)[1]，也是各地改革試點(diǎn)的重點(diǎn)難點(diǎn)，因此有必要對(duì)其進(jìn)行深入探討，以期進(jìn)一步豐富農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”理論，也為改革實(shí)踐提供理論參考。

目前學(xué)者關(guān)于宅基地資格權(quán)理論的研究主要有以下幾類觀點(diǎn)：（1）成員權(quán)說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為宅基地資格權(quán)就是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的應(yīng)有權(quán)利[2-3]，是農(nóng)民初始申請(qǐng)宅基地的資格[4]，用以獲得作為集體成員的基本居住保障的權(quán)利[5-6]，是成員權(quán)在宅基地取得階段的體現(xiàn)[7]，具有宅基地分配請(qǐng)求權(quán)、費(fèi)用豁免權(quán)、優(yōu)先受讓權(quán)、退出補(bǔ)償權(quán)等權(quán)能[8]。（2）剩余權(quán)說(shuō)。宅基地資格權(quán)是宅基地使用權(quán)人在讓渡有限期限土地使用權(quán)之后享有的剩余權(quán)，到期后有要求返還的請(qǐng)求權(quán)，以及剩余權(quán)的處分與收益權(quán)[9]。（3）宅基地使用權(quán)說(shuō)。宅基地資格權(quán)是設(shè)立次級(jí)使用權(quán)后受到限制的宅基地使用權(quán)[10-11]。（4）用益物權(quán)說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為資格權(quán)是專門(mén)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員而設(shè)定的人役權(quán)，應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為用益物權(quán)，具有收益、處分等權(quán)能[12-13]。（5）類所有權(quán)說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為宅基地資格權(quán)應(yīng)是具有“類所有權(quán)”性質(zhì)，享有取得、占有、使用、轉(zhuǎn)讓、收益、處分、繼承等幾乎所有權(quán)能，包含轉(zhuǎn)為建設(shè)用地指標(biāo)的土地發(fā)展權(quán)[14-15]。目前來(lái)說(shuō)，多數(shù)學(xué)者認(rèn)同宅基地資格權(quán)是成員權(quán)，或是成員權(quán)的子權(quán)利、衍生權(quán)利，但是對(duì)于這種權(quán)利性質(zhì)仍存在不同的爭(zhēng)議。一部分學(xué)者認(rèn)為這是基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的專屬身份性權(quán)利，因此獲得宅基地是無(wú)償?shù)模遣豢山灰椎腫16-17]。另一部分學(xué)者則認(rèn)為其是一種身份性和財(cái)產(chǎn)性復(fù)合型權(quán)利[18-21]。從已有研究可以看出，對(duì)于宅基地資格權(quán)的法理內(nèi)涵、性質(zhì)等理論認(rèn)識(shí)尚未取得統(tǒng)一。在這種情況下，現(xiàn)實(shí)中各地試點(diǎn)的實(shí)踐卻已不斷涌現(xiàn)出來(lái)，對(duì)于資格權(quán)的認(rèn)定、行使進(jìn)行了大量創(chuàng)新，這些做法甚至走在了理論之前，突出反映了農(nóng)民對(duì)資格權(quán)的認(rèn)知，以及資格權(quán)在真實(shí)農(nóng)村社會(huì)中的行使?fàn)顟B(tài)，這不僅為相關(guān)立法工作提供了實(shí)踐依據(jù)，同時(shí)也為宅基地資格權(quán)理論研究提供了現(xiàn)實(shí)樣本。但是理論界對(duì)于這些資格權(quán)實(shí)踐的反饋還不充分，因此，本文嘗試構(gòu)建“經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”產(chǎn)權(quán)理論去詮釋、比較、總結(jié)和理解試點(diǎn)區(qū)宅基地資格權(quán)的不同實(shí)現(xiàn)形式，以期為后續(xù)宅基地資格權(quán)立法與改革提供支撐。

2 宅基地“經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”產(chǎn)權(quán)理論框架構(gòu)建

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革是對(duì)農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度的重大調(diào)整與創(chuàng)新，因此從產(chǎn)權(quán)角度分析有助于理解現(xiàn)實(shí)做法背后的理論規(guī)律。產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的核心概念，被認(rèn)定為對(duì)稀缺資源的排他性使用權(quán)利，更關(guān)心的是人與物之間利用關(guān)系的調(diào)整[22]。由科斯定理可知，通過(guò)“產(chǎn)權(quán)清晰認(rèn)定”來(lái)減少交易成本，就可以優(yōu)化資源配置效率[23]。這種經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)角度是對(duì)產(chǎn)權(quán)外生規(guī)定，以追求明晰的私有產(chǎn)權(quán)來(lái)激勵(lì)與約束各個(gè)主體行為，從而達(dá)到資源利用均衡狀態(tài)。但是，這種經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)理論對(duì)于我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)實(shí)踐無(wú)法完美解釋，因此，許多學(xué)者提出產(chǎn)權(quán)的社會(huì)學(xué)視角，認(rèn)為產(chǎn)權(quán)不僅僅是“一束權(quán)利”，也是“一束關(guān)系”[24]，產(chǎn)權(quán)的認(rèn)定是一個(gè)社會(huì)學(xué)建構(gòu)的過(guò)程[25]，是產(chǎn)權(quán)主體與周邊社會(huì)規(guī)范不斷調(diào)適的過(guò)程，是嵌入社會(huì)機(jī)理的地方性知識(shí)[26]。因此，中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和社會(huì)產(chǎn)權(quán)的復(fù)合產(chǎn)權(quán)[27]，它不僅僅是追求私有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)屬性下的土地配置效率與財(cái)產(chǎn)收益，同時(shí)也具有社會(huì)產(chǎn)權(quán)視域下的社區(qū)性、道義性，是農(nóng)村居民家庭繁衍生息的社會(huì)保障。

農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)是我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的重要組成部分，兼具居住保障和財(cái)產(chǎn)功能[28]，同樣不僅僅是一種經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而且還是鑲嵌于農(nóng)村社會(huì)倫理、習(xí)俗的社會(huì)產(chǎn)權(quán)[29]，是一種“經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”復(fù)合產(chǎn)權(quán)。那么，宅基地資格權(quán)的認(rèn)定與行使自然同時(shí)受到經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和社會(huì)產(chǎn)權(quán)的復(fù)合作用，實(shí)踐中由于村莊內(nèi)部結(jié)構(gòu)、土地資源稀缺性、村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展等條件造成不同區(qū)域、不同階段下主導(dǎo)產(chǎn)權(quán)不同，因此可以劃分為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)主導(dǎo)型、經(jīng)濟(jì)—社會(huì)產(chǎn)權(quán)兼顧型、社會(huì)產(chǎn)權(quán)主導(dǎo)型三類村莊（表1）。每種類型村莊的宅基地產(chǎn)權(quán)都是復(fù)合型產(chǎn)權(quán)，只是在一定階段某種產(chǎn)權(quán)的調(diào)節(jié)作用更為明顯。對(duì)于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)主導(dǎo)型村莊，主要是東部、大城市周邊的發(fā)達(dá)農(nóng)村，社會(huì)結(jié)構(gòu)、生計(jì)方式、居住方式都已與傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)不同，更加依賴城鎮(zhèn)現(xiàn)代化發(fā)展。因此，資格權(quán)認(rèn)定除了考慮傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)的血緣、地緣、業(yè)緣關(guān)系，對(duì)于外部人口更具有包容性，農(nóng)戶更看重的是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)所能帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利收益，資格權(quán)行使更多地靠市場(chǎng)治理手段，目的是追求宅基地配置效率。對(duì)于社會(huì)產(chǎn)權(quán)主導(dǎo)型村莊，多是一些中西部人口凈流出的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，村民普遍依賴跨地區(qū)的務(wù)工經(jīng)濟(jì)，屬于半耕半工的生計(jì)方式，仍比較依賴傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)規(guī)則[30]。資格權(quán)的實(shí)際認(rèn)定與行使較多考慮村內(nèi)的親緣、宗族，各個(gè)主體在行使產(chǎn)權(quán)權(quán)能時(shí)深受村莊內(nèi)部社會(huì)網(wǎng)絡(luò)影響，對(duì)外來(lái)人口更加謹(jǐn)慎，更加突出產(chǎn)權(quán)所能帶來(lái)的社會(huì)穩(wěn)定關(guān)系，往往低成本的鄉(xiāng)村內(nèi)部自治可以取得更好的治理效果。經(jīng)濟(jì)—社會(huì)產(chǎn)權(quán)兼顧型村莊則是介于二者之間的一種過(guò)渡型農(nóng)村社會(huì)[31]，依靠一定的外部經(jīng)濟(jì)輻射，或是本地具有特色資源、產(chǎn)業(yè)支撐，可以提供充裕的非農(nóng)就業(yè)市場(chǎng)，農(nóng)民既可以選擇務(wù)農(nóng)，也可以選擇在本地務(wù)工，但仍居住在農(nóng)村，生活仍要受到農(nóng)村社會(huì)規(guī)則的影響，宅基地資格權(quán)在優(yōu)先滿足原村民居住保障前提下，也會(huì)適度謹(jǐn)慎向外部開(kāi)放，但是會(huì)與村莊發(fā)展、區(qū)位等因素緊密相關(guān)。綜上，基于“經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”產(chǎn)權(quán)視角可以為解讀宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)形式提供一個(gè)新的理論視角。

表1 “經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”產(chǎn)權(quán)視角下宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)形式Tab.1 The realization form of qualification right of rural residential land from the perspective of economic-social property rights

3 “經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”產(chǎn)權(quán)視角下宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)形式的理論解釋——基于義烏、湄潭、余江改革案例

2020年開(kāi)啟的新一輪宅基地“三權(quán)分置”改革，旨在探索宅基地資格權(quán)多種實(shí)現(xiàn)方式，各地已有比較多的嘗試，本文運(yùn)用 “經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”產(chǎn)權(quán)視角來(lái)剖析、解釋三地案例，以期為理解宅基地資格權(quán)在實(shí)踐中的不同實(shí)現(xiàn)形式提供思路。

3.1 浙江義烏：經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)主導(dǎo)型宅基地制度改革

義烏作為我國(guó)著名的商品貿(mào)易中心，民間市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起步早，商業(yè)經(jīng)濟(jì)氛圍濃郁，傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)被嚴(yán)重沖擊，流動(dòng)人口是戶籍人口的兩倍多，外來(lái)人口甚至外國(guó)人大量涌入義烏，許多村民以房租和個(gè)體生意為主要收入來(lái)源，農(nóng)村宅基地及住房財(cái)產(chǎn)價(jià)值不斷上漲，農(nóng)村物理形態(tài)及村民心態(tài)上都更加開(kāi)放。加之，義烏土地資源有限，農(nóng)民宅基地私下交易買(mǎi)賣(mài)比例高，因此義烏率先提出宅基地“三權(quán)分置”，恰恰呼應(yīng)了這種需求[32]。義烏試點(diǎn)探索在村莊有機(jī)更新中將宅基地資格權(quán)固化，允許宅基地資格權(quán)分割登記行使，每戶宅基地審批面積可分為居住部分和商業(yè)經(jīng)營(yíng)部分。居住部分可以由村民選擇自建房、高（低）公寓等不同形式，商業(yè)經(jīng)營(yíng)部分可以按照一定的容積率折算成產(chǎn)業(yè)用房進(jìn)行出租。如果村民無(wú)力建房，還可以拿出部分宅基地資格權(quán)面積有償調(diào)劑給其他村民。同時(shí)，村集體可以將村內(nèi)全部退出或部分退出的宅基地面積統(tǒng)一收儲(chǔ)起來(lái)進(jìn)行跨村安置競(jìng)拍。凡是義烏市內(nèi)所有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以攜帶自身宅基地資格權(quán)指標(biāo)，補(bǔ)交宅基地基準(zhǔn)地價(jià)區(qū)位差價(jià)后，競(jìng)拍其他村的宅基地資格權(quán)。由此可以看出，義烏農(nóng)村社區(qū)開(kāi)放程度高，村民對(duì)于宅基地資格權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值預(yù)期高，宅基地資格權(quán)更多地被認(rèn)為是一種農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利①浙江義烏出臺(tái)農(nóng)村宅基地資格權(quán)益登記規(guī)則. http://www.iziran.net/difanglianbo/20210128_130755.shtml. 2021-09-06。，因此，政府充分調(diào)動(dòng)宅基地市場(chǎng)價(jià)值預(yù)期，積極盤(pán)活宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值，鼓勵(lì)農(nóng)民自由處置實(shí)現(xiàn)其權(quán)利，進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)融合，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕。

3.2 貴州湄潭：經(jīng)濟(jì)—社會(huì)產(chǎn)權(quán)兼顧型宅基地制度改革

湄潭作為西部山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，不沿邊、沿海，外出務(wù)工仍是當(dāng)?shù)卮迕竦闹匾?jì)來(lái)源，但是近十幾年來(lái)全縣大力發(fā)展茶葉、烤煙等經(jīng)濟(jì)作物種植，茶葉產(chǎn)業(yè)成為重要支柱性產(chǎn)業(yè)，2020年湄潭被評(píng)為全國(guó)茶業(yè)百?gòu)?qiáng)縣第一名，已經(jīng)形成“遵義紅”“湄潭翠芽”等知名品牌，并且成為福建、廣西、四川等全國(guó)茶葉批發(fā)零售市場(chǎng)的供貨來(lái)源。一些經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大茶葉種植戶、合作社或公司為了擴(kuò)大生產(chǎn)能力，會(huì)大面積流轉(zhuǎn)茶園，雇傭周邊村民務(wù)工，使得縣內(nèi)村與村之間人口流動(dòng)性較強(qiáng)，在一定程度上瓦解了傳統(tǒng)村落的封閉性，村民對(duì)于外來(lái)人口具有一定的接受性。因此，許多村莊為了穩(wěn)定外來(lái)勞動(dòng)力長(zhǎng)期發(fā)展，允許非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)有償使用方式獲得宅基地資格權(quán)。以湄潭龍鳳村為例，該村允許在本村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)三年以上的外來(lái)農(nóng)業(yè)人口，可以有資格通過(guò)有償使用方式獲得50年宅基地使用權(quán)。當(dāng)然，程序上還需要獲得三分之二合作社股東同意且需要簽訂長(zhǎng)期承包地流轉(zhuǎn)合同。這個(gè)條件意味著真正能獲得資格權(quán)的外來(lái)村民不是簡(jiǎn)單的外來(lái)務(wù)工人員，而是已經(jīng)長(zhǎng)期在本村生產(chǎn)生活，與周邊村民熟識(shí)，大家對(duì)其品行、信用、能力有了一定程度了解，這樣才有可能獲得股東的絕大多數(shù)同意，實(shí)際上已經(jīng)接受將外來(lái)戶納入到本地社會(huì)關(guān)系中。與此同時(shí)，湄潭宅基地資格權(quán)認(rèn)定時(shí)還考慮到本地村民的歷史親緣關(guān)系，對(duì)于當(dāng)初為了子女在城鎮(zhèn)上學(xué)購(gòu)買(mǎi)的藍(lán)皮戶口成員，盡管其戶籍已經(jīng)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，但其生產(chǎn)生活關(guān)系依然在本村，所以，仍被認(rèn)為是本村人，理應(yīng)具有宅基地資格權(quán)。

3.3 江西余江：社會(huì)產(chǎn)權(quán)主導(dǎo)型宅基地制度改革

余江地處江西省內(nèi)陸地區(qū)，屬于傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，缺少特色支柱性產(chǎn)業(yè)，不能為本地農(nóng)村提供大量非農(nóng)就業(yè)。周邊也缺乏大城市經(jīng)濟(jì)輻射，不能形成對(duì)余江經(jīng)濟(jì)資源的外部輸入。因此余江仍主要依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，本地人絕大多數(shù)以外出務(wù)工為主要收入來(lái)源，幾乎沒(méi)有外地人進(jìn)入，一個(gè)村往往只有一、兩個(gè)大姓，甚至對(duì)隔壁村的同姓村民都無(wú)法接受，因此余江農(nóng)村屬于比較傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)，內(nèi)部較為封閉，思想較為保守。宅基地及農(nóng)房對(duì)于農(nóng)戶來(lái)說(shuō)只是居住保障，不存在大規(guī)模交易市場(chǎng)需求，土地價(jià)值不高。因此，余江宅基地資格權(quán)被嚴(yán)格認(rèn)為是一種身份性成員權(quán)，是對(duì)村民的基本居住保障，而且對(duì)于資格權(quán)認(rèn)定主要依賴血緣和地緣關(guān)系，只要是本村出生的，戶口即使不在本村，村民也普遍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)給予宅基地資格權(quán)，并且絕大多數(shù)村民認(rèn)為這種成員身份不可以交易，認(rèn)為宅基地是本村的福利資源，不能輕易分配給外地人。由此可見(jiàn)，余江宅基地是以鄉(xiāng)土宗親、血緣親疏為核心的社會(huì)產(chǎn)權(quán)為主導(dǎo)，因此才能充分調(diào)動(dòng)宗族影響，發(fā)揮以村民理事會(huì)為組織核心的村民自治優(yōu)勢(shì)，以人情動(dòng)員等非正式制度推動(dòng)宅基地制度改革[33]，才能實(shí)現(xiàn)余江無(wú)償退出宅基地面積占到總退出面積76%的成績(jī)[34]，這在上述兩地是根本無(wú)法想象的。因此，余江宅基地改革最重要經(jīng)驗(yàn)不是在于追求宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利顯化，而是通過(guò)資格權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)村民居住的基本保障，提高村民自治能力，實(shí)現(xiàn)宅基地規(guī)范管理的社會(huì)效應(yīng)[35]。

3.4 三地案例比較

從三地對(duì)比來(lái)看，義烏宅基地資格權(quán)實(shí)踐是帶有明顯的財(cái)產(chǎn)權(quán)利形態(tài)。這種權(quán)利的初始獲得依賴于特定的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，當(dāng)這種權(quán)利獲得批準(zhǔn)后，所有的行使與實(shí)現(xiàn)方式更像是財(cái)產(chǎn)權(quán)利，可分割、可買(mǎi)賣(mài)、可抵押、可置換、可以非居住使用，除了無(wú)法與城里人交易這個(gè)紅線沒(méi)有突破之外，其余權(quán)能幾乎都已實(shí)現(xiàn)，因此這種宅基地資格權(quán)更側(cè)重于經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，其治理更依賴于市場(chǎng)手段。余江試點(diǎn)則是將宅基地資格權(quán)視作身份性權(quán)利，認(rèn)為這種特定的身份資格與血緣、地緣緊密相關(guān)，是不能夠自由交易的。宅基地資格權(quán)更側(cè)重于社會(huì)產(chǎn)權(quán)效應(yīng)，其治理更依賴于村民理事會(huì)等農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部力量，依靠宗族權(quán)威、人情往來(lái)等手段治理。湄潭試點(diǎn)則是介于二者之間，村莊具有一定的開(kāi)放性，村民思想相對(duì)沒(méi)有那么封閉傳統(tǒng)，因此資格權(quán)不僅考慮村莊內(nèi)部的居住保障，同時(shí)也考慮到資格權(quán)可能為村集體發(fā)展帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益，因此對(duì)長(zhǎng)期生產(chǎn)、生活在村內(nèi)的外村人，允許以有償使用方式給予資格權(quán)。

與此同時(shí)，也應(yīng)看到經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)與社會(huì)產(chǎn)權(quán)之間不是相互割裂的，單一作用的關(guān)系，兩者是一體兩面，相輔相成，不斷演變的關(guān)系。比如義烏農(nóng)村宅基地雖然突出經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，但是義烏農(nóng)村從傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)演變?yōu)樾滦娃r(nóng)村社區(qū)，新的城鄉(xiāng)社會(huì)關(guān)系在逐漸形成，社會(huì)產(chǎn)權(quán)所發(fā)揮的作用也在逐步轉(zhuǎn)型服務(wù)于這種新型的、更加開(kāi)放的社區(qū)關(guān)系。余江目前雖然以傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)為主導(dǎo)，宗族人情等社會(huì)觀念較重，但是也在不斷探索著能夠激發(fā)宅基地經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值的路徑，許多區(qū)位較好、返鄉(xiāng)有為的村書(shū)記也希望能夠引入外部市場(chǎng)力量發(fā)展本村，更多地發(fā)揮宅基地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)價(jià)值，以盤(pán)活農(nóng)村土地資源，服務(wù)鄉(xiāng)村發(fā)展。

4 對(duì)于宅基地資格權(quán)的思考與啟示

4.1 立法層面：宅基地資格權(quán)立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持底線思維與動(dòng)態(tài)靈活性相結(jié)合的原則

由上文的案例對(duì)比與理論分析可知，宅基地資格權(quán)在各個(gè)試點(diǎn)的做法差異顯著，究其原因正是改革開(kāi)放四十年來(lái)所造成的村莊之間發(fā)展階段的巨大差異，許多村莊在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的沖擊下，已經(jīng)由過(guò)去靜態(tài)、封閉的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)變?yōu)閯?dòng)態(tài)、開(kāi)放的新型農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)村的人口、產(chǎn)業(yè)、土地用途、居住形態(tài)、居民需求都發(fā)生了巨大變化，使得不同區(qū)域村莊內(nèi)“經(jīng)濟(jì)”“社會(huì)”產(chǎn)權(quán)的主導(dǎo)地位不同，宅基地資格權(quán)改革必須嵌入到當(dāng)?shù)卣鎸?shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展?fàn)顟B(tài)中，才能成為有效制度設(shè)計(jì)。如果還是堅(jiān)持過(guò)去的“一刀切式”的宅基地制度思路，顯然不能滿足不同地區(qū)農(nóng)民差異化的宅基地權(quán)益需求。從義烏、湄潭、余江為代表的三類宅基地資格權(quán)試點(diǎn)做法來(lái)看，三地代表了不同發(fā)展階段的農(nóng)村，都肯定了資格權(quán)屬于成員權(quán)，區(qū)別在于這種基于成員身份申請(qǐng)宅基地的權(quán)利是否可以交易、是否有償、是否有期限等行使手段的差異。因此，對(duì)于宅基地資格權(quán)立法工作啟示在于，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持基本的底線思維，將宅基地資格權(quán)確定為基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份取得的基本居住保障權(quán)利，標(biāo)準(zhǔn)面積內(nèi)無(wú)償取得、無(wú)期限使用。除此之外的資格權(quán)其他處置，包括對(duì)象范圍、取得方式、使用期限、使用用途、實(shí)現(xiàn)方式等皆應(yīng)由各個(gè)地區(qū)根據(jù)自身情況來(lái)靈活確定，這樣既實(shí)現(xiàn)了宅基地資格權(quán)對(duì)農(nóng)村居民基本居住保障的改革初衷，同時(shí)也為基層鄉(xiāng)村治理留有靈活空間，使制度設(shè)計(jì)更好地嵌入到當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

4.2 理論層面：動(dòng)態(tài)性視角理解宅基地資格權(quán)差異化實(shí)現(xiàn)形式

從理論研究可以看出對(duì)于宅基地資格權(quán)的內(nèi)涵尚未取得統(tǒng)一，各方意見(jiàn)分歧較大。在實(shí)踐案例中，各地對(duì)農(nóng)村宅基地資格權(quán)的認(rèn)知、認(rèn)定與行使也是差異巨大。基于上文“經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”產(chǎn)權(quán)理論的分析，可以嘗試以一種動(dòng)態(tài)性視角去理解各地差異化的實(shí)踐形態(tài)。因?yàn)椴煌l(fā)展階段下的農(nóng)村社會(huì)，人口流動(dòng)、生計(jì)類型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等條件使得農(nóng)民對(duì)于宅基地資格權(quán)價(jià)值與功能認(rèn)知不同。因此，資格權(quán)可以是以社會(huì)產(chǎn)權(quán)主導(dǎo)下的村民自治方式去行使，也可以是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)主導(dǎo)下市場(chǎng)手段去配置，抑或兩者兼顧。反之，如果強(qiáng)行采取超越村莊發(fā)展階段的資格權(quán)制度反倒會(huì)給村莊帶來(lái)巨大傷害。比如對(duì)于傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)，宅基地資格權(quán)就是一個(gè)獲得福利住房資源的問(wèn)題，宅基地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)價(jià)值有限，如果完全依賴市場(chǎng)化手段運(yùn)作，那么必然會(huì)沖擊本地村民的居住保障。同樣，若在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，宅基地資格權(quán)仍按照傳統(tǒng)社會(huì)治理，那么必然會(huì)引發(fā)大量的違規(guī)違法利用行為[36]。因此，各地政府應(yīng)當(dāng)充分考慮本地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件以及農(nóng)民認(rèn)知，制定適合當(dāng)?shù)氐馁Y格權(quán)條件，貼合農(nóng)民真正的生產(chǎn)、生活需求，才能體現(xiàn)出宅基地資格權(quán)改革價(jià)值，讓改革紅利服務(wù)于本地鄉(xiāng)村發(fā)展。

4.3 實(shí)踐層面：政策工具視角下的宅基地資格權(quán)認(rèn)定與行使

宅基地產(chǎn)權(quán)是“經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”復(fù)合型產(chǎn)權(quán)，其中社會(huì)產(chǎn)權(quán)屬性主要強(qiáng)調(diào)農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部穩(wěn)定，資格權(quán)認(rèn)定與行使要尊重當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會(huì)傳統(tǒng)、風(fēng)俗，宅基地資格權(quán)要更多地服務(wù)于原住村民的居住保障。而經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)屬性則是看重宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，資格權(quán)的靈活行使方式不僅保障村民居住，而且可以提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益，通過(guò)宅基地資格權(quán)來(lái)引人、引資、引智，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，那么從政策工具視角來(lái)看，不同地區(qū)制定不同的政策目標(biāo)，就需要不同的工具搭配使用。基于目前各地試點(diǎn)探索的政策工具來(lái)看，對(duì)于宅基地資格權(quán)認(rèn)定、重獲、保留等工作，針對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員、非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員、返鄉(xiāng)人、城里人等不同人群，可以采取無(wú)償無(wú)期限、有償有期限等不同方式。對(duì)于資格權(quán)行使則有跨村轉(zhuǎn)讓、有償調(diào)劑、分割登記、商業(yè)經(jīng)營(yíng)使用、抵押貸款、退出補(bǔ)償?shù)炔煌ぞ摺Ｒ虼耍鞯卮迩f可以按照自身外來(lái)人口流動(dòng)性、宅基地資源稟賦條件、宅基地市場(chǎng)價(jià)值、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)需求等條件，制定不同的政策目標(biāo)，發(fā)揮宅基地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)、社會(huì)產(chǎn)權(quán)的不同作用，以最符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際的方式去認(rèn)定與行使資格權(quán)，以服務(wù)于本地的發(fā)展政策目標(biāo)。

5 結(jié)語(yǔ)

宅基地資格權(quán)是農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的核心概念，對(duì)其實(shí)現(xiàn)形式的探討與認(rèn)識(shí)有助于進(jìn)一步豐富我國(guó)特色社會(huì)主義土地管理制度內(nèi)涵，也對(duì)當(dāng)前正在進(jìn)行的試點(diǎn)改革具有重要意義。本文運(yùn)用“經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”產(chǎn)權(quán)理論框架對(duì)義烏、湄潭、余江案例進(jìn)行解釋分析、對(duì)比與總結(jié)，得到以下結(jié)論：其一，義烏、湄潭、余江分別代表經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)主導(dǎo)型、經(jīng)濟(jì)—社會(huì)產(chǎn)權(quán)兼顧型、社會(huì)產(chǎn)權(quán)主導(dǎo)型地區(qū)的宅基地資格權(quán)實(shí)踐，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)與社會(huì)產(chǎn)權(quán)的主導(dǎo)地位不同是造成各地實(shí)現(xiàn)形式差異的重要原因。其二，宅基地資格權(quán)不應(yīng)是簡(jiǎn)單地被外部法律規(guī)定的權(quán)利制度，也要符合村民的價(jià)值認(rèn)知，嵌入到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會(huì)的“地方性知識(shí)”中。其三，由于各地發(fā)展階段不同，對(duì)資格權(quán)認(rèn)定與行使可以是不同政策工具的組合，要兼顧先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)與本地農(nóng)村實(shí)際，平衡市場(chǎng)機(jī)制與村民自治，最終要使資格權(quán)改革更好地服務(wù)于當(dāng)?shù)卮迕竦纳a(chǎn)、生活，增加村民的改革獲得感。