宅基地三權(quán)分置的制度需求、實(shí)現(xiàn)形式與法律表達(dá)

徐忠國(guó)，卓躍飛，李 冠，王雪琪，陳 陽(yáng)

（寧波大學(xué)法學(xué)院，浙江 寧波 315211）

1 引言

宅基地三權(quán)分置是繼承包地三權(quán)分置之后最為重要的土地制度創(chuàng)新，將對(duì)鄉(xiāng)村振興產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響[1]。2018年中央一提出這個(gè)新概念，就引起實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，是當(dāng)前土地制度改革的熱點(diǎn)議題。人們一方面對(duì)宅基地三權(quán)分置促進(jìn)鄉(xiāng)村振興寄予厚望，另一方面對(duì)這個(gè)新生事物出現(xiàn)的理論邏輯和法律性質(zhì)充滿疑惑和好奇。在實(shí)務(wù)界，地方政府和主管部門(mén)廣泛探索宅基地三權(quán)分置的實(shí)現(xiàn)方式，積累了豐富的實(shí)踐成果[2]。概括地說(shuō)，目前有以下三種實(shí)現(xiàn)方式[3-4]。第一種是直接把使用權(quán)視為資格權(quán)，把宅基地流轉(zhuǎn)出去的權(quán)利命名為租賃使用權(quán)，只向受讓人頒發(fā)租賃使用權(quán)證，并將此項(xiàng)權(quán)利登記在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上。典型代表為浙江紹興[3-4]。第二種是將流轉(zhuǎn)的使用權(quán)分置為資格權(quán)和新使用權(quán)，向原使用權(quán)人發(fā)放資格權(quán)證，將資格權(quán)登記在主管部門(mén)的資格權(quán)登記簿上；向新使用權(quán)人發(fā)放不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證，在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上登記新使用權(quán)。典型代表為浙江義烏和浙江德清[3-4]。第三種同樣是將流轉(zhuǎn)的使用權(quán)分置為資格權(quán)和新使用權(quán)，向原使用權(quán)人發(fā)放資格權(quán)證，向新使用權(quán)人發(fā)放新使用權(quán)證，將這兩項(xiàng)權(quán)利同時(shí)登記在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上。典型代表為安徽旌德和浙江象山[3-4]。目前，中央還沒(méi)有對(duì)宅基地三權(quán)分置的權(quán)利登記提出統(tǒng)一要求，改革試點(diǎn)地區(qū)豐富多樣的實(shí)現(xiàn)形式一定程度上引致了地方管理的差異化，那么到底哪種實(shí)現(xiàn)方式既有法理依據(jù)，又符合鄉(xiāng)村實(shí)際？

與之對(duì)應(yīng)，學(xué)術(shù)界對(duì)實(shí)務(wù)界的實(shí)踐成果進(jìn)行了理論概括，形成了三種主要的理論邏輯。第一種是由宋志紅為代表的學(xué)者提出，主張宅基地使用權(quán)就是資格權(quán)，宅基權(quán)三權(quán)分置的關(guān)鍵不是從使用權(quán)中分置出資格權(quán)，而是創(chuàng)設(shè)第三項(xiàng)權(quán)利，延長(zhǎng)宅基地權(quán)利配置的鏈條，形成“所有權(quán)—使用權(quán)（用益物權(quán)）—次使用權(quán)（次用益物權(quán)）”的物權(quán)派生結(jié)構(gòu)[5-7]。第二種是由夏沁和靳相木為代表的學(xué)者提出，主張從流轉(zhuǎn)的使用權(quán)分離出資格權(quán)，將之成員權(quán)化，由它承擔(dān)居住保障的身份性福利功能，形成“所有權(quán)—使用權(quán)—資格權(quán)（成員權(quán)）—次使用權(quán)（次用益物權(quán)）”三權(quán)分置的權(quán)利配置格局[4,8]。第三種是由徐忠國(guó)和鐘和曦為代表的學(xué)者提出，主張從現(xiàn)行宅基地使用權(quán)中分離出次使用權(quán)，剩余部分轉(zhuǎn)化為資格權(quán)，但資格權(quán)仍保留為用益物權(quán)性質(zhì)，從而形成 “所有權(quán)—使用權(quán)—資格權(quán)（人役權(quán)）—次使用權(quán)（次用益物權(quán)）”的權(quán)利配置格局[9-10]。這三種理論發(fā)展路徑，都有一定的實(shí)踐基礎(chǔ)和自洽的理論邏輯，那么到底哪種理論發(fā)展進(jìn)路既符合改革需求，又有法理邏輯？可不可以在此基礎(chǔ)上提出一種更有解釋力的理論邏輯？

為了回應(yīng)上述實(shí)務(wù)和理論問(wèn)題，本文采用法社會(huì)學(xué)和法經(jīng)濟(jì)學(xué)相結(jié)合的方法，通過(guò)比較研究以提供一個(gè)初步的回答。法社會(huì)學(xué)的研究方法重在通過(guò)法律社會(huì)需求和社會(huì)實(shí)踐的研究，為法律的構(gòu)建和完善提供理論方案。本文試圖在筆者主張的第三種理論邏輯的基礎(chǔ)上[9]，綜合吸納第一種和第二種理論邏輯的科學(xué)成份，提出理論邏輯的改進(jìn)方案。本文按照法社會(huì)學(xué)的“制度需求分析—制度實(shí)現(xiàn)形式—制度邏輯構(gòu)建”的一般框架展開(kāi)，在涉及制度供需分析的部分，補(bǔ)充采用法經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法展開(kāi)討論。首先，分析政策的制度需求，研究宅基地三權(quán)分置需要達(dá)到的社會(huì)目標(biāo)，為制度設(shè)計(jì)提供方向。其次，開(kāi)展政策實(shí)現(xiàn)形式分析，研究宅基地三權(quán)分置的已有實(shí)現(xiàn)方式和相應(yīng)的利弊影響，分析制度供給的路徑，為制度設(shè)計(jì)提供經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。再次，開(kāi)展法律表達(dá)研究，提出符合制度需求和法理邏輯的權(quán)利體系構(gòu)建方案，為完善法律提供建設(shè)方案。最后，總結(jié)全文研究結(jié)果，提出本文的研究發(fā)現(xiàn)。

2 三權(quán)分置的制度需求：制度變遷的內(nèi)生動(dòng)力

2.1 宅基地功能的動(dòng)態(tài)變遷

土地邊際報(bào)酬遞減定律揭示，在生產(chǎn)技術(shù)水平不變的前提下，單位土地上增加勞動(dòng)力或資本等生產(chǎn)要素投入，最終將出現(xiàn)土地邊際報(bào)酬遞減的效應(yīng)，即土地生產(chǎn)的馬爾薩斯陷阱[11]。在農(nóng)村土地生產(chǎn)技術(shù)不出現(xiàn)革命性變化的情況下，農(nóng)村土地所能產(chǎn)出的社會(huì)財(cái)富是有限的，所能負(fù)擔(dān)的人口也是有限的[12]。顯而易見(jiàn)，這種情景在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是常態(tài)。著名經(jīng)濟(jì)史學(xué)家黃宗智基于這條定律，提出中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村過(guò)密化和內(nèi)卷化的概念[12]，即中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村的土地財(cái)富被不斷增長(zhǎng)的人口所稀釋，穩(wěn)定地出現(xiàn)雖然農(nóng)村社會(huì)總財(cái)富在增加，但農(nóng)村人均財(cái)富卻保持穩(wěn)定甚至下降的社會(huì)現(xiàn)象。

黃宗智進(jìn)一步提出中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的“拐杖”邏輯：中國(guó)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是以農(nóng)業(yè)和副業(yè)兩個(gè)拐杖作為支撐的，農(nóng)業(yè)收入是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的基本保障，副業(yè)收入是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的重要補(bǔ)充[12]。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)根據(jù)家庭成員的比較優(yōu)勢(shì)，在農(nóng)業(yè)和副業(yè)之間分配家庭成員的勞動(dòng)投入。由于小農(nóng)存在著經(jīng)營(yíng)能力的差別，逐漸出現(xiàn)純農(nóng)戶（農(nóng)業(yè)收入為主）、兼業(yè)戶（兩者兼顧）和非農(nóng)戶（非農(nóng)收入為主）的階層分化[12]。純農(nóng)戶表現(xiàn)為恰亞諾夫所說(shuō)的“道義小農(nóng)”的特點(diǎn)[13]，兼業(yè)戶表現(xiàn)為徐勇等所說(shuō)的“社會(huì)小農(nóng)”的特點(diǎn)[14]，非農(nóng)戶表現(xiàn)為舒爾茨所說(shuō)的“理性小農(nóng)”的特點(diǎn)[15]。道義小農(nóng)的經(jīng)濟(jì)邏輯是生存邏輯，所有生產(chǎn)要素的投入是保障家庭的基本生活[13]；社會(huì)小農(nóng)的經(jīng)濟(jì)邏輯是改善邏輯，經(jīng)濟(jì)收入是半工半農(nóng)，農(nóng)業(yè)收入保障家庭基本生活，非農(nóng)收入改善家庭生活條件[14]；理性小農(nóng)的經(jīng)濟(jì)邏輯是效率邏輯，充分利用市場(chǎng)機(jī)會(huì)和要素比較優(yōu)勢(shì)，謀求家庭經(jīng)濟(jì)收入和福利效用的最大化[15]。

對(duì)于純農(nóng)戶和兼業(yè)戶而言，承包地和宅基地是謀求家庭生存的基本條件，“耕者有其田”“居者有其屋”是其基本理想，宅基地居住保障的功能是這兩類人群的重要制度需求。對(duì)于非農(nóng)戶和兼業(yè)戶而言，由于他們具有充分利用市場(chǎng)發(fā)展鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)的能力，所以這個(gè)階層具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，將宅基地和承包地等土地資源轉(zhuǎn)化為土地資產(chǎn)和土地資本，謀求更多財(cái)產(chǎn)性收益，宅基地的資產(chǎn)和資本功能是這類人群的重要制度需求。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，純農(nóng)戶、兼業(yè)戶將逐漸減少，非農(nóng)戶將逐漸增多，但這三類農(nóng)戶將長(zhǎng)期共存。所以，宅基地的功能具有多樣性的特點(diǎn)，既有居住保障的需要，也有經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)的需要。宅基地的制度設(shè)計(jì)，既要滿足純農(nóng)戶和兼業(yè)戶基本生存的需要，也要滿足非農(nóng)戶和兼業(yè)戶創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的需要，需要妥善處理好生存與發(fā)展的關(guān)系。

2.2 適應(yīng)宅基地動(dòng)態(tài)需求的制度變遷

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)制度變遷形成了“地方試點(diǎn)先行、地方經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家政策、國(guó)家政策再上升為國(guó)家法律”的模式，將群眾的首創(chuàng)智慧與國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。宅基地制度變遷沿襲了相似的制度變遷路徑，形成了誘致性變遷（群眾創(chuàng)造）與強(qiáng)制性變遷（國(guó)家設(shè)計(jì)）的良性互動(dòng)[9]。誘致性制度變遷是利益相關(guān)者在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)推動(dòng)制度變革所獲得的收益大于成本時(shí)，相關(guān)當(dāng)事人推動(dòng)制度創(chuàng)新以滿足他們的實(shí)際需求[16]。宅基地三權(quán)分置的出現(xiàn)就是誘致性制度變遷的結(jié)果。強(qiáng)制性制度變遷是立法機(jī)構(gòu)響應(yīng)社會(huì)需求，通過(guò)政治程序確定全社會(huì)必須遵守的制度規(guī)則，政治交易市場(chǎng)決定了強(qiáng)制性制度變遷的路徑[17]。中央將宅基地三權(quán)分置的地方實(shí)踐上升為國(guó)家政策就是強(qiáng)制性制度變遷的結(jié)果。戴維斯和諾斯指出，利益相關(guān)者是制度變遷的第一行動(dòng)者，博弈的社會(huì)結(jié)果是誘致性制度變遷；政府是制度變遷的第二行動(dòng)人，博弈的社會(huì)結(jié)果是強(qiáng)制性制度變遷[18]。諾斯進(jìn)一步指出，制度變遷受到產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、國(guó)家利益和意識(shí)形態(tài)的綜合影響，由于受到國(guó)家利益和意識(shí)形態(tài)的影響，有效的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)往往難以產(chǎn)生[19]。因此，宅基地的社會(huì)需求，有一部分可以通過(guò)強(qiáng)制性制度變遷得到滿足，還有一部分受到社會(huì)阻力的影響，只能通過(guò)誘致性制度變遷得到滿足。宅基地制度的頂層設(shè)計(jì)，既要符合共同富裕的社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)，又要控制變革帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。改革是在保留舊有制度體系、維持舊有利益格局的基礎(chǔ)上，通過(guò)增量制度供給、釋放增量社會(huì)利益來(lái)激活社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力。在已有制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行邊際改革，有效節(jié)約制度變遷的成本，形成制度變遷路徑依賴的特點(diǎn)。

非農(nóng)戶取得較高的非農(nóng)收入，具備了在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)居住的能力，由此產(chǎn)生將家中富余的宅基地和農(nóng)村住房進(jìn)行資產(chǎn)化和資本化的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。兼業(yè)戶利用鄉(xiāng)村特色資源（土地、房屋、風(fēng)景、文化等），吸引城市優(yōu)勢(shì)資源（資金、技術(shù)、管理）投資，開(kāi)展鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)富，由此產(chǎn)生盤(pán)活鄉(xiāng)村閑置宅基地和農(nóng)房的經(jīng)濟(jì)刺激。所以，非農(nóng)戶和兼業(yè)戶是宅基地制度變遷的第一行動(dòng)人。宅基地流轉(zhuǎn)是個(gè)活躍的灰色市場(chǎng)，雖然具有扎實(shí)的社會(huì)需求，但對(duì)現(xiàn)行制度產(chǎn)生了重大挑戰(zhàn)。如何將這個(gè)灰色市場(chǎng)最大化納入法治軌道，是基層政府面臨的現(xiàn)實(shí)困難。地方政府從服務(wù)鄉(xiāng)村發(fā)展、規(guī)范土地管理的角度，率先將農(nóng)民的社會(huì)實(shí)踐轉(zhuǎn)化為地方制度成果，提出宅基地三權(quán)分置改革方案，成為宅基地制度變遷的第二行動(dòng)人。中央觀察到地方政府的制度創(chuàng)新，認(rèn)為三權(quán)分置是在堅(jiān)持兩權(quán)分置的基礎(chǔ)上，推進(jìn)宅基地使用權(quán)和農(nóng)房使用權(quán)的適度放活，既保障純農(nóng)戶和兼業(yè)戶的居住生存權(quán)益，又保障非農(nóng)戶和兼業(yè)戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展權(quán)益，是統(tǒng)籌社會(huì)主義與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的有益方式，于2018年及時(shí)將地方經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家政策，成為制度變遷的第三行動(dòng)人。目前，宅基地三權(quán)分置的理論還需要接受更加廣泛深入的社會(huì)實(shí)踐的檢驗(yàn)，待條件成熟時(shí)，再及時(shí)總結(jié)上升為國(guó)家法律。因此，宅基地三權(quán)分置目前仍處于強(qiáng)制性制度變遷的進(jìn)程中。

宅基地三權(quán)分置是對(duì)宅基地兩權(quán)分置的繼承和發(fā)展，表現(xiàn)出“不變”與“變”的權(quán)衡，反映了中國(guó)制度變遷路徑依賴和增量改革的鮮明特色。就“不變”（路徑依賴）而言，宅基地三權(quán)分置不是要拋棄宅基地兩權(quán)分置的制度成果，而是要堅(jiān)守社會(huì)主義共同富裕的本質(zhì)，保障廣大農(nóng)民最基本的居住權(quán)益，保障宅基地初始取得的公平正義。將宅基地免費(fèi)初始取得的范圍限定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，是在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全的情形下，建設(shè)控制社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的必要舉措。宅基地制度與承包地制度一樣，是管控宏觀經(jīng)濟(jì)變化失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)杠和壓艙石。就“變”（增量改革）而言，將宅基地使用權(quán)進(jìn)一步分置為資格權(quán)和次使用權(quán)，資格權(quán)承擔(dān)社會(huì)福利的功能，次使用權(quán)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)效率的功能，有利于盤(pán)活閑置宅基地和農(nóng)房，有利于鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展，更好地發(fā)揮市場(chǎng)配置生產(chǎn)要素的基礎(chǔ)性作用。世界銀行對(duì)全球土地制度改革的長(zhǎng)期跟蹤研究表明，在公平公正的初始分配基礎(chǔ)上發(fā)揮土地市場(chǎng)配置資源的作用，有利于提高全社會(huì)土地資源配置的總體福利和效率[20]。相比于其他亞非拉等發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)在土地改革上有特別的制度優(yōu)勢(shì)，既能從政治上保障土地分配的公平正義，又能從經(jīng)濟(jì)上保障土地配置的高效節(jié)約[21]。這是中國(guó)區(qū)別于亞非拉發(fā)展中國(guó)家，在快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的過(guò)程中，沒(méi)有出現(xiàn)大規(guī)模貧民窟的根本原因[22]。

3 三權(quán)分置的實(shí)現(xiàn)形式：制度供給的多樣方式

筆者通過(guò)廣泛參與社會(huì)調(diào)研和查閱科技文獻(xiàn)，將宅基地三權(quán)分置的實(shí)現(xiàn)形式概括為以下三種模式。

3.1 延伸經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式

浙江紹興為激活鄉(xiāng)村閑置農(nóng)房，引入鄉(xiāng)賢等社會(huì)主體開(kāi)展鄉(xiāng)村建設(shè)，積極創(chuàng)新三權(quán)分置實(shí)施方式。這種模式的重點(diǎn)是穩(wěn)定投資方的預(yù)期，只向受讓人頒發(fā)租賃使用權(quán)證，并在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上登記保護(hù)，將租賃權(quán)物權(quán)化。這種模式不向轉(zhuǎn)讓人重復(fù)頒發(fā)宅基地使用權(quán)證，也不單獨(dú)頒發(fā)資格權(quán)證。宋志紅為代表的學(xué)者對(duì)這種模式進(jìn)行了理論概括，提出宅基地三權(quán)分置的“所有權(quán)（自物權(quán)）—使用權(quán)（用益物權(quán)）—次使用權(quán)（次用益物權(quán)）”的物權(quán)派生邏輯[5-7]。針對(duì)承包地“三權(quán)分置”違反“一物一權(quán)”的爭(zhēng)議，孫憲忠深入研究德國(guó)物權(quán)法，發(fā)現(xiàn)“所有權(quán)—地上權(quán)—次地上權(quán)”的物權(quán)派生邏輯。他將德國(guó)物權(quán)法邏輯移植到我國(guó)農(nóng)村承包地領(lǐng)域，構(gòu)建了承包地“所有權(quán)—承包經(jīng)營(yíng)權(quán)—經(jīng)營(yíng)權(quán)”三權(quán)分置的物權(quán)派生邏輯[23]。宋志紅提出的宅基地“所有權(quán)—使用權(quán)—經(jīng)營(yíng)權(quán)”三權(quán)分置理論是對(duì)孫憲忠承包地三權(quán)分置理論的繼承和移植。這種宅基地三權(quán)分置理論概括的優(yōu)點(diǎn)是保持了與承包地三權(quán)分置相一致的理論邏輯，但存在以下三個(gè)方面的問(wèn)題。一是難以應(yīng)對(duì)因繼承造成的非集體成員的有償用地的問(wèn)題。農(nóng)村住房歸農(nóng)戶個(gè)人所有，當(dāng)非集體成員繼承集體成員的農(nóng)村住房時(shí)，隨之繼承的宅基地使用權(quán)將剝離集體成員所特有的居住保障權(quán)益，實(shí)行有償使用。這種繼承取得的使用權(quán)與含有居住保障權(quán)利的使用權(quán)在性質(zhì)上是不同的，應(yīng)當(dāng)允許它在繳納有償使用費(fèi)之后自由流轉(zhuǎn)。二是難以應(yīng)對(duì)因繼承造成的集體成員一戶多宅問(wèn)題。當(dāng)集體成員繼承集體成員的農(nóng)村住房時(shí)，會(huì)出現(xiàn)一戶多宅的情形，也應(yīng)當(dāng)實(shí)行有償使用。這種繼承的使用權(quán)與含有居住保障權(quán)利的使用權(quán)在性質(zhì)上是不一樣的，應(yīng)當(dāng)允許它在繳納有償使用費(fèi)之后自由流轉(zhuǎn)。三是農(nóng)戶居住保障權(quán)益保護(hù)不充分的問(wèn)題。這種模式對(duì)宅基地使用權(quán)取得之前和置換之后的待取得農(nóng)戶居住保障權(quán)益的保護(hù)是不充分的。

3.2 分置成員權(quán)實(shí)現(xiàn)形式

浙江義烏在全國(guó)首次提出宅基地“所有權(quán)—資格權(quán)—使用權(quán)”三權(quán)分置制度，浙江德清接著在第二批國(guó)家試點(diǎn)中設(shè)計(jì)和實(shí)施了“所有權(quán)—資格權(quán)—使用權(quán)”三權(quán)分置制度，兩者的實(shí)現(xiàn)方式比較類似。義烏模式比較注重保護(hù)宅基地使用權(quán)取得之前和置換之后的農(nóng)戶居住權(quán)益，在宅基地分配之前和置換之后，向農(nóng)戶頒發(fā)資格權(quán)證，在主管部門(mén)資格權(quán)登記簿上登記保護(hù)。宅基地流轉(zhuǎn)時(shí)，將宅基地使用權(quán)分置為資格權(quán)和次使用權(quán)，向原宅基地使用權(quán)人頒發(fā)資格權(quán)證，在主管部門(mén)資格權(quán)登記簿上登記保護(hù)；向新宅基地使用權(quán)人頒發(fā)使用權(quán)證，在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上登記保護(hù)。義烏的做法實(shí)現(xiàn)了對(duì)集體成員居住權(quán)益在取得前、取得后和置換后進(jìn)行全生命周期保護(hù)。以夏沁和靳相木為代表的學(xué)者在這些社會(huì)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出了在宅基地流轉(zhuǎn)時(shí)，將使用權(quán)分置為成員權(quán)和次使用權(quán)，形成“所有權(quán)（自物權(quán)）—使用權(quán)（用益物權(quán)）—資格權(quán)（成員權(quán)）—次使用權(quán)（次用益物權(quán)”的權(quán)利格局[4,8]。義烏將分置出的資格權(quán)成員權(quán)化，而不是物權(quán)化。這種實(shí)現(xiàn)方式著重對(duì)農(nóng)戶居住權(quán)益的保障，但也存在以下兩個(gè)方面的問(wèn)題。一是邏輯不自洽。使用權(quán)是用益物權(quán)，從這個(gè)用益物權(quán)中分置出一個(gè)非物權(quán)的成員權(quán)，不符合法理邏輯。二是對(duì)已取得居住權(quán)益保護(hù)不足。宅基地改革的政策出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)是在保護(hù)農(nóng)戶已取得居住權(quán)益的基礎(chǔ)上，盤(pán)活閑置宅基地和農(nóng)村住房。但義烏模式的資格權(quán)管理，將注意力放在了取得前和置換后的居住權(quán)益，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)時(shí)居住權(quán)益的保護(hù)不夠充分，有誤置改革重點(diǎn)的問(wèn)題。

3.3 分置人役權(quán)實(shí)現(xiàn)形式

安徽旌德在全國(guó)首次向所有權(quán)人、資格權(quán)人和使用權(quán)人頒發(fā)所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，并在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上進(jìn)行統(tǒng)一登記。浙江象山在浙江省內(nèi)首次為宅基地三權(quán)分置的權(quán)利頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上進(jìn)行統(tǒng)一登記。筆者將這種社會(huì)實(shí)踐概括為“所有權(quán)（自物權(quán)）—使用權(quán)（用益物權(quán)）—資格權(quán)（人役權(quán)）—次使用權(quán)（次用益物權(quán)）”的理論邏輯[9]，認(rèn)為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，被分置為資格權(quán)和次使用權(quán)。使用權(quán)流轉(zhuǎn)后剩余的權(quán)利轉(zhuǎn)化為資格權(quán)，基于德國(guó)物權(quán)法理論，這個(gè)剩余權(quán)利的物權(quán)性質(zhì)可以定性為人役權(quán)，是設(shè)定在次使用權(quán)上的用益負(fù)擔(dān)[9]。宅基地流轉(zhuǎn)合同到期后，次使用權(quán)彈回到資格權(quán)，資格權(quán)再恢復(fù)成使用權(quán)的圓滿狀態(tài)。這條理論進(jìn)路是對(duì)孫憲忠承包地三權(quán)分置理論邏輯的繼承和創(chuàng)新，一方面堅(jiān)持了“所有權(quán)—用益物權(quán)—次用益物權(quán)”的派生邏輯，另一方面創(chuàng)新性地提出了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后剩余的權(quán)利轉(zhuǎn)為人役權(quán)，其社會(huì)功能是保障居住權(quán)益的觀點(diǎn)。當(dāng)然，這種實(shí)現(xiàn)方式與第一種實(shí)現(xiàn)方式存在著類似的三個(gè)問(wèn)題。

3.4 三種實(shí)現(xiàn)形式的制度比較

在上述三權(quán)分置的實(shí)施方式中，所有權(quán)的收益權(quán)能和處分權(quán)能得到了增強(qiáng)，社會(huì)主體的租賃權(quán)益得到有力保障，農(nóng)民居住權(quán)益得到不同方面的保護(hù)，閑置的宅基地和農(nóng)房得到有效盤(pán)活。與自發(fā)的宅基地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民丟失居住權(quán)益相比，三權(quán)分置中的宅基地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民保留了基本的居住權(quán)益保障。因此，通過(guò)三權(quán)分置改革，既有的利益得到了保留，增量的利益得到了發(fā)展，有效地平衡了穩(wěn)定與改革的關(guān)系，協(xié)調(diào)了公平與效率的關(guān)系，宅基地的制度需求得到了不同程度的滿足。三種方式的區(qū)別是，第一種方式和第三種方式著力保障已取得的居住權(quán)益，第二種方式重點(diǎn)保障待取得的居住權(quán)益。其中，已取得的部分，屬于物權(quán)的物上請(qǐng)求權(quán)，是基于物的利益請(qǐng)求權(quán)；待取得的部分，屬于成員權(quán)的分配請(qǐng)求權(quán)，是基于身份的利益請(qǐng)求權(quán)。就全面保護(hù)農(nóng)民居住權(quán)益而言，應(yīng)對(duì)“已取得”和“待取得”部分進(jìn)行整體設(shè)計(jì)。另外，宅基地使用權(quán)由于繼承問(wèn)題，存在目前部分宅基地使用權(quán)不含農(nóng)民居住權(quán)益，需要特別的制度設(shè)計(jì)以應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)的管理需要。

4 三權(quán)分置的法律表達(dá)：制度供需的動(dòng)態(tài)平衡

4.1 制度的總體架構(gòu)

將基層群眾的智慧創(chuàng)造（誘致性制度變遷）總結(jié)提升為國(guó)家制度的頂層設(shè)計(jì)（強(qiáng)制性制度變遷），需要考慮諾斯的制度變遷理論中的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、國(guó)家利益和意識(shí)形態(tài)等影響因素[19]。從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)而言，要求產(chǎn)權(quán)制度的安排既注重保護(hù)純農(nóng)戶、兼業(yè)戶的生存型需求，又注重滿足非農(nóng)戶、兼業(yè)戶的發(fā)展性需求。從國(guó)家利益而言，就是要在堅(jiān)持宅基地兩權(quán)分置的基礎(chǔ)上推進(jìn)三權(quán)分置的實(shí)施，沿著已有的制度路徑推進(jìn)增量化改革，保護(hù)好普通群眾的既得利益，降低改革引起的系統(tǒng)性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，防止改革引起群體性事件。從意識(shí)形態(tài)而言，就是要調(diào)適市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)主義的關(guān)系。在堅(jiān)持土地公有制和宅基地平等福利性初始取得等社會(huì)主義制度的基礎(chǔ)上，有限開(kāi)放宅基地轉(zhuǎn)讓和抵押市場(chǎng)，構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，實(shí)現(xiàn)共同富裕的社會(huì)理想。中國(guó)是大陸法體系國(guó)家，國(guó)家制度頂層設(shè)計(jì)需要將群眾的實(shí)踐語(yǔ)言、政府的政策語(yǔ)言轉(zhuǎn)化成邏輯嚴(yán)密的法律語(yǔ)言，實(shí)現(xiàn)“法言法語(yǔ)”[5]。

本文在綜合評(píng)述上述三種宅基地三權(quán)分置的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論概括的基礎(chǔ)上，采取拿來(lái)主義的態(tài)度構(gòu)建宅基地三權(quán)分置物權(quán)派生邏輯的優(yōu)化方案?？傮w上，采納宅基地“所有權(quán)—使用權(quán)—次使用權(quán)”的權(quán)利體系框架?？紤]到承包權(quán)三置分置中《土地承包法》已采納了“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的權(quán)利名稱，并且宅基地流轉(zhuǎn)的目的是盤(pán)活閑置農(nóng)房、興旺鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，為節(jié)約普法成本，宜將宅基地次使用權(quán)命名為宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)，以體現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的政策含義。此外，為全面保護(hù)農(nóng)民的居住權(quán)益，還需要配套構(gòu)建兩個(gè)方面的補(bǔ)充性制度安排。本文提出的宅基地三權(quán)分置的權(quán)利體系見(jiàn)圖1。

圖1 宅基地三權(quán)分置的權(quán)利體系結(jié)構(gòu)Fig.1 Right structure of the tripartite entitlement system of rural residential land

4.2 “已取得”居住權(quán)益的制度保障

已取得居住權(quán)益的制度保障，可以分為僅含有居住權(quán)益和不含有居住權(quán)益的使用權(quán)進(jìn)行物權(quán)重構(gòu)兩種情況。僅含有居住權(quán)益的使用權(quán)是指：使用權(quán)在轉(zhuǎn)出具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，剩余下來(lái)的僅具有福利居住保障性質(zhì)的權(quán)利束。不含有居住權(quán)益的使用權(quán)是指：當(dāng)非農(nóng)村集體組織成員繼承農(nóng)房時(shí)，宅基地將實(shí)行有償有期限使用，在剝離掉具有福利居住保障性質(zhì)的權(quán)利束后，重新形成的使用宅基地的權(quán)利束。

（1）僅含居住權(quán)益的使用權(quán)的物權(quán)重構(gòu)。農(nóng)戶初始取得的宅基地使用權(quán)，包含居住權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。當(dāng)宅基地流轉(zhuǎn)時(shí)，財(cái)產(chǎn)權(quán)益作為權(quán)利束已轉(zhuǎn)移至經(jīng)營(yíng)權(quán)中，剩余的居住權(quán)益保留在使用權(quán)。為特別保護(hù)農(nóng)民的居住權(quán)益，需要將這個(gè)剩余的權(quán)利轉(zhuǎn)化為一個(gè)新的用益物權(quán)。因?yàn)槭Ｓ嗟臋?quán)利是純粹的居住權(quán)益，所以這個(gè)權(quán)利宜命名為宅基地居住權(quán)，以表達(dá)保障居住權(quán)益的政策導(dǎo)向。需要在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上以居住權(quán)的物權(quán)種類登記這個(gè)剩余的權(quán)利，同時(shí)在轉(zhuǎn)讓方的不動(dòng)產(chǎn)證中變更持有的物權(quán)種類。由于是在不動(dòng)產(chǎn)登記簿和不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證進(jìn)行變更登記，因此這種登記方式不會(huì)額外增加制度創(chuàng)新成本。筆者曾撰文詳細(xì)論證了宅基地資格權(quán)（即本文的居住權(quán)）的物權(quán)性質(zhì)是人役權(quán)，承擔(dān)的是保障基本居住權(quán)益的職能，不違反一物一權(quán)的原則，此處不再重復(fù)論證該理論邏輯[9]。居住權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)從使用權(quán)中分置而出，這兩種物權(quán)形成了一種伴生約束關(guān)系。當(dāng)經(jīng)營(yíng)權(quán)到期后，它的權(quán)利束將和居住權(quán)的權(quán)利束一起彈回使用權(quán)，使用權(quán)重新恢復(fù)圓滿狀態(tài)，這種權(quán)利的變化需要在不動(dòng)產(chǎn)登記簿和不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證上進(jìn)行變更登記（圖1）。需要說(shuō)明的是，盡管存在諸多爭(zhēng)議，但《民法典》最終引入居住權(quán)這個(gè)制度創(chuàng)新。眾所周知，我國(guó)物權(quán)體系一直缺少人役權(quán)的物權(quán)建構(gòu)，但居住權(quán)的物權(quán)性質(zhì)是人役權(quán)，所以將居住權(quán)引入了民法典就將人役權(quán)引入了我國(guó)物權(quán)體系，由此顯著降低了同樣作為人役權(quán)的宅基地居住權(quán)的制度創(chuàng)新成本。宅基地居住權(quán)與居住權(quán)既有相似的一面，也有不同的一面。相似之處是：作為人役權(quán)，其構(gòu)建的目的都是保護(hù)特殊群體的居住權(quán)益，實(shí)現(xiàn)公平正義的社會(huì)目標(biāo)。不同之處是：宅基地居住權(quán)保護(hù)的是農(nóng)村居民的基本居住權(quán)益，而居住權(quán)重點(diǎn)保護(hù)的是城鎮(zhèn)居民的基本居住權(quán)益。居住權(quán)的生命周期與使用權(quán)生命權(quán)類似，以農(nóng)戶的存在為依據(jù)。當(dāng)農(nóng)戶的戶主發(fā)生變更時(shí)，不影響居住權(quán)的存在。但當(dāng)農(nóng)戶的性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶時(shí)，居住權(quán)的權(quán)利性質(zhì)轉(zhuǎn)為下文所言的出讓宅基地使用權(quán)。

（2）不含居住權(quán)益的使用權(quán)的物權(quán)重構(gòu)。集體成員因繼承產(chǎn)生一戶多宅和非集體成員因繼承產(chǎn)生有償使用的問(wèn)題，在宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移過(guò)程中，剝離了原有的居住權(quán)利，轉(zhuǎn)化為純粹的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。這種類型的使用權(quán)，陳小君和韓松將之命名為法定租賃權(quán)[24-25]。筆者認(rèn)為，從字面文義理解，租賃權(quán)容易被誤理解為債權(quán)。考慮與構(gòu)造國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的理論邏輯相銜接，將不含居住權(quán)益的宅基地使用權(quán)命名為出讓宅基地使用權(quán)，含有居住權(quán)益的宅基地使用權(quán)命名為劃撥宅基地使用權(quán)?！俺鲎尅焙汀皠潛堋庇糜趨^(qū)別無(wú)償和有償取得宅基地使用權(quán)的方式，也用于區(qū)別限制流轉(zhuǎn)和不限制流轉(zhuǎn)的處分權(quán)利。在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上，物權(quán)種類都登記為宅基地使用權(quán)，但權(quán)利取得方式分別登記為出讓取得和劃撥取得。經(jīng)過(guò)物權(quán)重構(gòu)，將目前《土地管理法》規(guī)定的宅基地使用權(quán)的“含居住權(quán)”、“僅含居住權(quán)”和“不含居住權(quán)”的三種狀態(tài)，區(qū)分為劃撥宅基地使用權(quán)、宅基地居住權(quán)和出讓宅基地使用權(quán)三種物權(quán)種類，邏輯關(guān)系更為清晰，不易被混淆和誤解，有利于物權(quán)在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上的登記管理。在這種權(quán)利體系的架構(gòu)下，宅基地一級(jí)市場(chǎng)是宅基地所有權(quán)產(chǎn)生劃撥宅基地使用權(quán)，宅基地二級(jí)市場(chǎng)是劃撥宅基地使用權(quán)產(chǎn)生宅基地居住權(quán)、宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)和出讓宅基地使用權(quán)。劃撥宅基地使用權(quán)和宅基地居住權(quán)這種含有居住權(quán)益的物權(quán)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)和出讓宅基地使用權(quán)這種不含有居住權(quán)益的物權(quán)在全社會(huì)范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。經(jīng)不動(dòng)產(chǎn)登記后，劃撥宅基地使用權(quán)和宅基地居住權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)的流轉(zhuǎn)，不影響宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)對(duì)抗效力。

4.3 “待取得”居住權(quán)益的制度保障

對(duì)于宅基地使用權(quán)取得之前和置換之后居住權(quán)益處于待取得的情形，應(yīng)做出相應(yīng)的制度安排以保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。對(duì)于宅基地資格權(quán)的理解，有“分配權(quán)”、“實(shí)體權(quán)”和“分配權(quán)+實(shí)體權(quán)”三種理論邏輯[2,10]。本文采納分配權(quán)的理論邏輯，認(rèn)為已取得的居住權(quán)益由物權(quán)進(jìn)行保護(hù)，而待取得的居住權(quán)益由成員權(quán)進(jìn)行保護(hù)。宅基地資格權(quán)實(shí)質(zhì)上是成員權(quán)的一種子類型。上述第二種實(shí)現(xiàn)方式，在宅基地領(lǐng)域?qū)⒋〉玫暮鸵讶〉玫木幼?quán)益進(jìn)行一體保護(hù)。本文另辟蹊徑，提出將宅基地待取得的居住權(quán)益納入到集體組織成員的成員權(quán)中進(jìn)行一體保護(hù)，將這種權(quán)利塑造為基于身份的宅基地分配請(qǐng)求權(quán)。類似的成員權(quán)利還有集體收益的分配請(qǐng)求權(quán)和承包地的分配請(qǐng)求權(quán)。這樣進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的益處是：可以將宅基地分配請(qǐng)求權(quán)、承包地分配請(qǐng)求權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)收益分配請(qǐng)求權(quán)在《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》中進(jìn)行系統(tǒng)化的整體構(gòu)建，形成邏輯更為清晰緊密的權(quán)利體系。此外，宅基地成員權(quán)與宅基地使用權(quán)（居住權(quán)）需要實(shí)現(xiàn)制度聯(lián)動(dòng)。當(dāng)農(nóng)戶行使成員權(quán)取得宅基地使用權(quán)時(shí)，將成員權(quán)的狀態(tài)標(biāo)記為已行使；當(dāng)農(nóng)戶退出宅基地置換其他住宅時(shí)，將成員權(quán)的狀態(tài)標(biāo)記為待行使，登記待置換的宅基地或城鎮(zhèn)住房的面積。根據(jù)義烏和德清的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，如果是置換宅基地的權(quán)利，可以在農(nóng)村集體組織范圍流轉(zhuǎn)；如果是置換城鎮(zhèn)住房的權(quán)利，可以在全社會(huì)范圍流轉(zhuǎn)。實(shí)現(xiàn)這種制度的互動(dòng)，需要在集體成員權(quán)登記與不動(dòng)產(chǎn)登記之間形成一種常態(tài)化的制度安排。

5 結(jié)論與討論

（1）制度需求。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)依賴農(nóng)業(yè)收入和副業(yè)收入兩只拐杖，相應(yīng)地農(nóng)戶分化為純農(nóng)戶、兼業(yè)戶和非農(nóng)戶等社會(huì)階層。純農(nóng)戶和兼業(yè)戶需要宅基地居住保障的功能，非農(nóng)戶和兼業(yè)戶需要宅基地財(cái)產(chǎn)收益的功能。為降低制度創(chuàng)新成本，既要保障純農(nóng)戶和兼業(yè)戶宅基地居住保障的需要，也要滿足非農(nóng)戶和兼業(yè)戶宅基地財(cái)產(chǎn)收益的需求。將基層誘致性制度變遷轉(zhuǎn)化為國(guó)家強(qiáng)制性制度變遷，需要統(tǒng)籌產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、國(guó)家利益和意識(shí)形態(tài)的三角關(guān)系。在宅基地兩權(quán)分置的基礎(chǔ)上，推動(dòng)宅基地三權(quán)分置，有利于統(tǒng)籌社會(huì)正義與經(jīng)濟(jì)效率的關(guān)系，有利于統(tǒng)籌利益格局調(diào)整與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控的關(guān)系。

（2）實(shí)現(xiàn)形式。目前已存在“所有權(quán)—使用權(quán)—次使用權(quán)”、“所有權(quán)—使用權(quán)—成員權(quán)—次使用權(quán)”和“所有權(quán)—使用權(quán)—人役權(quán)—次使用權(quán)”等三種實(shí)現(xiàn)形式，較好地保障了所有權(quán)人和經(jīng)營(yíng)權(quán)人的利益，但在保障農(nóng)民已取得和待取得的居住權(quán)益方面存在差異?！八袡?quán)—使用權(quán)—次使用權(quán)”和“所有權(quán)—使用權(quán)—人役權(quán)—次使用權(quán)”實(shí)現(xiàn)形式較好地保障了農(nóng)民已取得的居住權(quán)益，“所有權(quán)—使用權(quán)—成員權(quán)—次使用權(quán)”實(shí)現(xiàn)形式較好地保障了農(nóng)民待取得的居住權(quán)益。

（3）法律表達(dá)。在中國(guó)這個(gè)大陸法系國(guó)家，進(jìn)行制度的頂層設(shè)計(jì)，要將群眾的實(shí)踐語(yǔ)言和政府的政策語(yǔ)言轉(zhuǎn)換成嚴(yán)密的法律語(yǔ)言。本文在借鑒目前已有的三種實(shí)踐模式和理論邏輯的基礎(chǔ)上，綜合性地提出宅基地三權(quán)分置權(quán)利體系優(yōu)化方案。“所有權(quán)—使用權(quán)”的兩權(quán)分置模式，可以滿足純農(nóng)戶和兼業(yè)戶的居住保障的生存需求。“所有權(quán)—使用權(quán)—次使用權(quán)（經(jīng)營(yíng)權(quán)）”的三權(quán)分置模式可以滿足非農(nóng)戶和兼業(yè)戶追求財(cái)產(chǎn)化和資本化的發(fā)展需求。在宅基地“所有權(quán)—使用權(quán)—次使用權(quán)（經(jīng)營(yíng)權(quán)）”的權(quán)利體系框架的基礎(chǔ)上，補(bǔ)充構(gòu)建宅基地居住權(quán)、出讓宅基地使用權(quán)和宅基地成員權(quán)等權(quán)利類型。農(nóng)民已取得居住權(quán)益的制度保障方面，因宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后剩余的權(quán)利為純粹的居住權(quán)益，可命名為居住權(quán)，性質(zhì)為人役權(quán)。繼承取得必須剝離居住權(quán)益的使用權(quán)，保留純粹的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，采用有償方式取得，宜命名為出讓宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)（包括劃撥和出讓）、宅基地居住權(quán)和宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)都需要在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上進(jìn)行登記保護(hù)。待取得的居住權(quán)益的制度保障方面，需要構(gòu)建成員權(quán)以保護(hù)農(nóng)戶取得之前和置換之后待取得的居住權(quán)益，成員權(quán)宜登記在主管部門(mén)成員權(quán)登記簿上。

本文提出的權(quán)利優(yōu)化體系，具有邏輯的自洽性，但是否貼近中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，還需要在宅基地改革的實(shí)踐中做進(jìn)一步的觀察和檢驗(yàn)。