代建制模式下農業科研單位實施建設項目的實踐與探析

陳 煒，張明磊

(湖北省農業科學院糧食作物研究所，湖北 武漢 430070)

近幾年，隨著國家進一步鞏固拓展脫貧攻堅成果，接續推動脫貧地區發展和鄉村全面振興，農業科研單位爭取到了更多的農業基建項目。農業基建項目在具體實施過程中，出現了法律法規尚需完善，專業建設人員短缺、項目管理水平參差不齊等問題。目前國家大力倡導的代建制模式，給農業科研單位的基建項目管理提供了一種新思路。

1 代建制的含義

根據國家發改委起草、國務院原則通過的《投資體制改革的決定[1]》，代建制是指政府通過招標的方式，選擇專業化的項目管理單位(以下簡稱代建單位)，負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。代建期間，代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責，有關行政部門對實行代建制的建設項目的審批程序不變。

2020年2月，山東省財政印發《關于規范代建制項目政府采購行為的通知》，按照《政府采購法》及其實施條例規定，代建制項目屬于政府采購范疇，應當規范有關政府采購行為。①源頭明確代建制項目屬性。按照《政府采購法》及其實施條例有關規定，代建制項目屬于政府采購范疇，使用單位應當編制政府采購預算。②代建制項目招標過程適用《招標投標法》，可以不執行政府采購相關流程。

簡單地說，代建制是指委托單位通過公開招標的方式，選擇專業化、經驗豐富的項目管理公司，通過簽訂代建合同，代委托單位組織項目實施工作，項目建成后交付給委托單位的一種建設模式，它屬于服務類政府采購類型。

2 選擇代建制的原因分析

代建制[2～5]一般多應用于基礎建設性項目,基建項目是一個復雜的系統建設工程，時間長、涉及部門多、專業性強、環節復雜。農業科研單位承擔基建項目的傳統做法是抽調專人組成工作專班，需要單位內部各部門銜接配合，理順各種關系，其中權利和義務如何清晰界定，一直是比較難以解決的問題。

在代建制模式下，農業基建項目中的項目管理與實際使用者分離，履行項目主體職責，代建單位負責從項目決策階段到實施階段的全過程管理，如設計、施工招標，管理施工，這種模式能節約投資、提高工程質量、保證工程安全，縮短工期，快速有效地推進項目。

對政府投資項目來說，在代建制模式下，通過公開招標選擇的代建單位往往是專業從事項目管理的咨詢機構，擁有大批專業人員，具有豐富的項目管理知識和經驗，并熟悉整個建設流程。委托這樣的機構代表業主行使其職能，對項目進行管理，能夠在項目建設中發揮重要作用。通過制訂全過程項目實施計劃，風險預案，協調各參建單位關系，合理安排工作，代建單位能極大地提升項目管理水平和工作效率。使用單位也可以從煩瑣的項目管理業務中解脫出來，集中更多精力投入到本職工作中去。

對非經營性政府投資工程來說，政府通過市場配置資源的方式，將其交給代建單位進行建設管理，由代建單位對政府負責，嚴格履行合同，根據合同控制投資，按照規定的標準實施項目建設，并承擔相應責任，同時代建單位需要對使用單位負責，按合同規定向使用單位交付項目。在這過程中，厘清了政府投資工程中各方的責、權、利，減少政府對建筑市場的干預，有利于政府職能的轉變。

代建制的實行打破了在過去政府投資模式中，政府既是投資人、也是建設者，既扮演管理者角色、又是使用人角色的模式，使各環節相對獨立，互相制約，以專業化的項目管理公司代替了建設單位行使建設期間項目法人的職責，把過去建設單位的職責劃分出來，由第三方承擔，并將相關風險成功化解和轉移。

3 某代建農業基建項目實例介紹

以A農業科研所建設農業農村部地區科學觀測實驗站建設項目為例，該項目批復建設期限：2019年7月-2021年7月，立項批復：總額1 100萬元，其中建筑工程415萬元；田間工程224萬元，包含溫室、田間工程、曬場、排水溝、渠道等；儀器設備及農機具461萬元。預計投資完成情況：總額1 102.25萬元，其中建筑工程415.74萬元，田間工程225.63萬元，儀器設備及農機具460.88萬元。

A農業科研所擬通過農業農村部地區科學觀測實驗站的建設，升級相關設備、儀器，改善大田試驗條件，建成病害監測與數據傳輸的平臺，有效提升病害抗性品種篩選和鑒定能力，為區域抗病種質創新、新品種選育研發提供有力支撐。

為盡快完成項目實施，A單位通過政府采購招標形式，招標1家代建單位，并簽訂代建合同，明確代建單位的主要職責：①負責組建代建項目部門，制定工程代建大綱；②代為辦理項目立項、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建筑工程施工許可證等各項報批報建手續；③組織編制報批設計方案、初步設計及概算，組織編制施工圖設計及預算并報送相關部門備案；④負責按可行性研究報告批復的招標方案及相關法規對勘察、設計、施工和材料設備采購等開展招標工作；⑤積極協調勘察、設計、監理、施工等參建單位，以及辦理消防、水電、天然氣、城管和市政等各項手續，對項目建設階段進行全面管理，推動完成工程項目；⑥嚴格控制工程進度，安全和質量，在規定的工程質量保修期內，組織鑒定質量問題責任；⑦負責工程相關的合同洽談和簽訂，工程質量審核，工程竣工結算，并配合辦理工程竣工財務決算；⑧負責將項目竣工及有關項目建設資料匯編移交城建檔案館。

表1 科學觀測站建設項目

根據以上內容，可以看出：代建制是代建方以被委托的形式，代委托單位行使相關職責，在項目論證、設計、招投標、造價、施工、監理等過程中全程參與的模式。

在具體實施中，會出現一些問題：①由于該農業建設項目是在異地，在選擇代建單位時，A農業科研所比較為難：是選擇本地有經驗的代建管理公司還是選擇項目所在地，了解當地情況的代建管理公司，兩者各有優缺點，難以抉擇。②關于代建法律法規尚需完善，代建單位性質和委托方式不明確，容易產生糾紛。在項目實施過程中，代建單位應該代表委托單位實行相關權利，但實際上代建單位責任大，權力小，無法完全體現委托單位意圖。③根據相關規定，代建方應按照項目總投資額的2%，收取代建服務費，相對于代建方的工作量、投入的精力等，代建服務費收取標準較低，與代建單位的管理成本相接近，利潤微乎其微，難以使代建方站在業主的角度考慮問題和行使責任。④考核、監督代建工程不明確，信息披露機制運作不透明，代建單位需要在項目進行工程中對多個分散的單位進行監督，并公開信息，難度大，操作困難，專業建設人員短缺、項目管理水平容易參差不齊。

4 選擇代建制的相關建議

4.1 相關法律法規亟須完善，便于操作

本項目的資金來源于本省的財政資金，若項目實施在異地異省，在選擇招標代理機構進行招投標活動時，如招EPC工程總承包、代建單位時，沒有相應的法律法規支撐，選擇哪個屬地的招標代理機構。需要細化完善相關法律法規，以便于具體操作。

4.2 代建單位性質和委托方式尚需明確

當前，已發布的一些標準規范對于代建單位的要求是滿足甲級資質的設計單位、施工單位、監理單位，有相關類似業績來投標。但涉及其他方面，如代建單位進入項目時間、委托權限范圍、提高代建單位積極性也存在一定問題。各地需進一步細化代建單位性質和委托方式。

4.3 收費標準偏低，亟須政策大力支持

代建制管理費雖有《基本建設項目建設成本規定》(財建〔2016〕504號)作為收費參考依據，但在具體推行代建制過程中，收費標準偏低帶來了服務類競爭上的無序，不利于代建制的完善推進。各地需進一步參考各屬地的經濟發展情況，出具各地代建制服務收費標準，來完善代建制制度。

4.4 考核、監督代建工程，政府相關配套政策措施尚不完善

代建保險制度還沒完全落實，若按照建設單位和代建單位所簽訂的代建合同，合同專用條款約定中代建單位會承擔一定的風險，建設投資一旦突破原有總投資，需要賠償建設單位。這不僅會制約代建單位的積極性，也不利于實現代建制的初衷。這就需要政府探索實施代建制保險制度，將風險轉移到保險公司。當前，我國還很少探索代建制保險制度，缺乏相關可操作性的標準規范文件。