政府經(jīng)濟治理視角下營商環(huán)境優(yōu)化的歷程、特點及走向

臧 姍

(中共德州市委黨校，山東德州 253000)

“十四五”規(guī)劃綱要首次提出“政府經(jīng)濟治理”概念，并將“構(gòu)建一流營商環(huán)境”作為提升政府經(jīng)濟治理能力的重要內(nèi)容。回顧優(yōu)化營商環(huán)境的歷史，伴隨著政府經(jīng)濟職能從管理走向治理，營商環(huán)境的參與主體、作用對象、實施機制、考核動力不斷發(fā)生變化，呈現(xiàn)出不同的階段性特征。進入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程，要按照高水平社會主義市場經(jīng)濟體制要求，加快轉(zhuǎn)變政府職能，持續(xù)優(yōu)化市場化法治化國際化營商環(huán)境，加快推進政府經(jīng)濟治理現(xiàn)代化。

一、改革開放以來優(yōu)化營商環(huán)境的變遷歷程：從經(jīng)濟管理到經(jīng)濟治理

營商環(huán)境，是指企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件。[1]作為影響經(jīng)濟活動的生態(tài)系統(tǒng)，市場主體所處的營商環(huán)境并不是一成不變的。改革開放以來，隨著政府與市場、企業(yè)、社會關(guān)系的演變，影響市場主體活動的營商環(huán)境也不斷發(fā)生變化，呈現(xiàn)不同的特點。

(一)初步探索階段(改革開放初期至本世紀(jì)初)

改革開放初期，為促進我國經(jīng)濟發(fā)展、提高投資吸引力，我國開始以外資企業(yè)為重點，對“投資環(huán)境”(1)這一概念最早由學(xué)者伊爾·A·利特法和彼得·班廷于20世紀(jì)60年代末提出，主要針對的是國際投資領(lǐng)域。我國在改革開放之后，開始采用這一概念。進行相應(yīng)的改革探索。受原有計劃經(jīng)濟影響，這一時期的改革帶有明顯的政府經(jīng)濟管理特點：

1.參與主體以地方政府為主。在行政發(fā)包制的影響下，政府部門成為地方經(jīng)濟發(fā)展的主要推動者。[2]為提高投資環(huán)境競爭力，一些地方政府開始以政策為突破口，通過大規(guī)模招商引資來加快地方經(jīng)濟發(fā)展。到現(xiàn)在為止，仍有很多地方政府專門在外地派駐專業(yè)招商隊伍，代表政府直接與企業(yè)進行洽談，以促成項目落地，完成招商引資任務(wù)。

2.作用對象以外資企業(yè)為主。1979年1月，為解決經(jīng)濟發(fā)展資金不足、技術(shù)落后問題，鄧小平同志敏銳洞察到當(dāng)時世界經(jīng)濟、科技以及國際形勢的發(fā)展變化，及時做出引進外資的重大決定，明確提出：“現(xiàn)在搞建設(shè)，門路要多一點，可以利用外國的資金和技術(shù)。”[3]從此，引進外資成為各地改革開放的重要標(biāo)志。為了更好地吸引外資，一些地方建立各種工業(yè)園區(qū)來為外資企業(yè)服務(wù)。比如，我們國家的第一個工業(yè)園區(qū)——蛇口工業(yè)區(qū)(1979年建立)，最初就是專門為外資進行原材料加工和產(chǎn)品進出口而建設(shè)的。

3.實施機制是提供優(yōu)惠政策。為了彌補市場吸引力不強的缺陷，提高國際競爭力，政府開始在相關(guān)政策上突破，提高外商投資吸引力。1986年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于鼓勵外商投資的規(guī)定》中指出，要在場地使用費、所得稅減免、利潤匯出和再投資等方面對外資企業(yè)制定特別優(yōu)惠的“超國民待遇”。隨后，各地方政府幾乎對所有外資企業(yè)都實行稅收減免、財政補貼、專項貸款扶持等“超國民待遇”。[4]實踐證明，在改革初期尤其是市場環(huán)境不完善的時候，通過“超國民待遇”方式來吸引外資，對加快經(jīng)濟發(fā)展、促進就業(yè)有一定積極作用。但是，長時期給予外資特別優(yōu)惠政策，不僅違背了市場經(jīng)濟公平競爭原則，也極易出現(xiàn)“新官不理舊賬”問題：由于被承諾的優(yōu)惠政策缺乏明確的制度保障，一些換屆后的政府并不認可，容易引發(fā)不必要的政企矛盾，進而影響政府公信力。

4.考核動力為投資增長量。十一屆三中全會后，黨和國家開始實現(xiàn)工作重心的轉(zhuǎn)移，與之相應(yīng)的，對地方政府的考核重點也開始由政治因素轉(zhuǎn)向GDP、招商引資、財政狀況等經(jīng)濟因素。為實現(xiàn)投資快速增長，一些地方開始設(shè)立專門的外商投資服務(wù)機構(gòu)，如招商局、外商投訴服務(wù)中心等來為外資企業(yè)提供服務(wù)。[5]實踐證明，這種成立機構(gòu)進行大規(guī)模招商引資的方式，對培育市場經(jīng)濟、促進社會發(fā)展也有一定積極作用，但卻造成了一定程度的資源浪費：一些地方政府為了實現(xiàn)短期內(nèi)經(jīng)濟快速增長，不考慮本地發(fā)展實際，盲目上馬投資項目，產(chǎn)生了一批“政績工程”“形象工程”。[6]

(二)調(diào)整優(yōu)化階段(本世紀(jì)初至黨的十八大以前)

進入新世紀(jì)，政府機構(gòu)改革開始走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，真正以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵倪M行機構(gòu)改革。相應(yīng)的，營商環(huán)境的改革也開始進入調(diào)整優(yōu)化階段，政府經(jīng)濟管理的模式開始轉(zhuǎn)變。

1.參與主體開始擴大。主要是行業(yè)協(xié)會開始在促進企業(yè)自律、維護市場秩序、提高企業(yè)國際競爭力方面的作用開始顯現(xiàn)。早在1997年，國家經(jīng)貿(mào)委辦公廳印發(fā)《關(guān)于選擇若干城市進行行業(yè)協(xié)會試點的方案》，要求率先在廣州、溫州、廈門和上海進行行業(yè)協(xié)會的發(fā)展試點。[7]2002年以后，國家進一步加快行業(yè)協(xié)會的試點改革，國內(nèi)的行業(yè)協(xié)會進入快速發(fā)展期。大量行業(yè)協(xié)會開始與政府合作，在保護我國經(jīng)貿(mào)利益、協(xié)調(diào)解決國際爭端、提高本國企業(yè)競爭力方面發(fā)揮了重要作用。如2002年溫州煙具協(xié)會與外經(jīng)貿(mào)部合作組成交涉團，通過與歐盟協(xié)調(diào)，將歐盟CR法案的生效期延遲2年，為溫州煙具企業(yè)轉(zhuǎn)型升級贏得了寶貴時間，使溫州煙具企業(yè)最終站穩(wěn)歐盟市場。

2.作用對象擴展到內(nèi)資企業(yè)。事實上，從1995年提出“積極合理有效地利用外資，對外商投資企業(yè)逐步實行國民待遇”，我國就逐漸開始取消外企的“超國民待遇”。直至2010年12月，我國取消最后兩項對外企優(yōu)惠政策——城建稅和教育附加稅，對外資企業(yè)的“超國民待遇”全部取消。[8]而在此過程中，營商環(huán)境的作用對象也不再局限于外資企業(yè)，開始擴大到內(nèi)資企業(yè)。與之相應(yīng)的，政府也從企業(yè)的發(fā)展需求入手，進行一系列的改革。比如，很多地方原來專門針對外商、外資企業(yè)的服務(wù)機構(gòu)，比如招商局、經(jīng)濟發(fā)展中心等，開始將服務(wù)對象擴展為所有外地投資者，為其提供相應(yīng)的服務(wù)和支持。

3.實施機制是審批制度改革。加入世界貿(mào)易組織以后，為更好融入世界經(jīng)濟、增強市場活力，我國開始從政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)胧郑?002年開始推行大規(guī)模的行政審批制度改革。這場改革，從最初對標(biāo)世貿(mào)組織要求的國民待遇、市場準(zhǔn)入、公平競爭規(guī)則，到后來演變?yōu)楦鶕?jù)企業(yè)需求簡化各種審批手續(xù)和流程，改革成效比較明顯。從2002年11月到2012年8月，國務(wù)院分六批共取消和調(diào)整了2497項行政審批項目，占原有總數(shù)的69.3%，[9]投資者辦事效率明顯提升，我國經(jīng)濟進入高速增長期。

4.考核動力開始轉(zhuǎn)向服務(wù)效率。2003年非典過后，我國開始認識到社會管理和公共服務(wù)的重要性，在政府考核上開始重視科學(xué)發(fā)展觀的執(zhí)行情況和公民的參與度、滿意度。比如2006年中組部制定的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》，[10]專門把民意調(diào)查反映的有關(guān)情況作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員實際考核的重要內(nèi)容。為了提高企業(yè)群眾滿意度，讓投資者更好更快地辦事，一些地方政府將原來針對外商設(shè)立的服務(wù)機構(gòu)(如外商投資服務(wù)中心等)進行改進，成立了專門的政務(wù)服務(wù)中心。與外商投資服務(wù)中心相比，政務(wù)服務(wù)中心把涉及投資的很多職能部門(如發(fā)改委、工商局、國稅、地稅等)集中到同一地點，讓投資者不用在各個部門來回跑，省了很多時間。截至黨的十八大以前，政務(wù)服務(wù)中心模式基本上已經(jīng)在全國推行。

但政務(wù)服務(wù)中心模式在推廣過程中，也出現(xiàn)一些問題：由于審批權(quán)限仍歸屬于原有職能部門，使得行政相對人在政務(wù)中心和職能部門兩頭跑，[11]審批材料也要進行“外部循環(huán)”，投資者到政府部門辦事的程序并沒有從根本上減少。

(三)全面協(xié)同階段(黨的十八大至今)

十八屆三中全會首次在黨的文件中提出“政府治理”和“營商環(huán)境”概念，并明確提出“建設(shè)法治化營商環(huán)境”。[12]從此，“營商環(huán)境”逐步取代 “投資環(huán)境”，多次出現(xiàn)在黨和國家的文件、領(lǐng)導(dǎo)人的講話中，對營商環(huán)境的改革也體現(xiàn)出政府經(jīng)濟治理的典型特征：

1.參與主體呈現(xiàn)多元化趨勢。黨的十八屆三中全會以來，很多地方有關(guān)營商環(huán)境改革的領(lǐng)導(dǎo)小組開始升級，許多地方黨委書記擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(如山東省、遼寧省各地市領(lǐng)導(dǎo)小組組長都是當(dāng)?shù)厥形瘯?，親自抓改革，親手抓營商環(huán)境，可見各地對于營商環(huán)境的重視程度。同時，各地還通過以商招商、產(chǎn)業(yè)鏈招商以及提升群眾文明素質(zhì)、提高社會誠信水平來實現(xiàn)本地營商環(huán)境的整體優(yōu)化。

2021年6月各地優(yōu)化營商環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)小組情況

2.作用對象為所有市場主體。黨的十八大以后，市場主體的概念開始代替企業(yè)、商家，頻繁出現(xiàn)在政府工作報告、相關(guān)的制度文件、領(lǐng)導(dǎo)人的講話中。優(yōu)化營商環(huán)境的對象，不僅包括各類企業(yè)，還包括個體工商戶和中小微企業(yè)在內(nèi)的所有市場主體，(2)2021年4月14日，國務(wù)院常務(wù)會議通過的《中華人民共和國市場主體登記管理條例(草案)》，將“市場主體”定義為“在我國境內(nèi)以營利為目的從事經(jīng)營活動的各類企業(yè)、個體工商戶、農(nóng)民專業(yè)合作社等”。市場主體概念的提出，有以下兩方面的背景：

一是與國家創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的縱深推進，尤其是雙創(chuàng)的發(fā)展密切相關(guān)。自李克強總理2014年9月在夏季達沃斯論壇上提出“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”概念以來，“雙創(chuàng)”已經(jīng)成為國務(wù)院常務(wù)會議和政府工作報告中經(jīng)常出現(xiàn)的熱詞。如何讓大眾安心去創(chuàng)業(yè)、讓人人大膽去創(chuàng)新，這就需要一流的營商環(huán)境與之配套。[13]為此，營商環(huán)境的作用對象也開始從外資企業(yè)、大中型企業(yè)擴展到所有市場主體，重點為中小企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)，簡化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的審批流程，以更好激發(fā)市場活力。實踐證明，這一舉措極大地促進了我國經(jīng)濟的發(fā)展：從2013年至2021年4月，我國市場主體數(shù)量增長了1.6倍，達到1.43億戶，68%以上是個體工商戶和小微企業(yè)，他們成為拉動就業(yè)、促進內(nèi)需的主體，在整個市場經(jīng)濟運行中發(fā)揮著不可替代的作用。(3)筆者根據(jù)李克強在全國深化“放管服”改革著力培育和激發(fā)市場主體活力電視電話會議上的講話數(shù)據(jù)整理

二是與脫貧攻堅戰(zhàn)略的實施、共同富裕目標(biāo)的提出密切相關(guān)。營商環(huán)境項目的發(fā)起者——世界銀行副行長邁克爾·克萊恩認為，單純的援助方式并不能從根本上解決發(fā)展中國家的貧困問題，只有營造鼓勵創(chuàng)業(yè)的營商環(huán)境，才能加快資本流動，促進經(jīng)濟發(fā)展和減貧。為此，世界銀行從2003年開始，每年都會發(fā)布營商環(huán)境報告，對全球190個經(jīng)濟體的營商環(huán)境進行排名，以激發(fā)各地改善營商環(huán)境。[14]從2012年到2018年底，隨著我國農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的改善、營商環(huán)境的優(yōu)化，780多萬人返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，3100多萬本鄉(xiāng)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，這對解決貧困人口就業(yè)、提高貧困人口收入起到了非常重要的作用。

3.實施機制是營造制度軟環(huán)境。為全面正確履行職能，政府在實行審批制度改革的同時，更加注重事中事后監(jiān)管和政務(wù)服務(wù)流程優(yōu)化，使“放管服”三管齊下，共同改善營商環(huán)境。這項改革一直延續(xù)至今，已成為各地政府優(yōu)化營商環(huán)境的關(guān)鍵舉措。從2013年至今，國務(wù)院已經(jīng)連續(xù)9年召開專門電視電話會議，并由李克強總理親自對每年的改革做出具體部署。同時，與以往改革不同的是，這一時期開始把“放管服”改革中的成功經(jīng)驗上升到制度層面，為所有市場主體提供一視同仁的制度環(huán)境。第一個發(fā)布營商環(huán)境制度的是廣東省，廣東省在借鑒各個地方優(yōu)化營商環(huán)境經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，針對世行營商環(huán)境指標(biāo)體系，提出具體的行動計劃。國務(wù)院在2019年10月發(fā)布《優(yōu)化營商環(huán)境條例》。第一個發(fā)布營商環(huán)境行政法規(guī)的省份是遼寧省。截至2021年6月，已經(jīng)有25個省發(fā)布與營商環(huán)境相關(guān)的實施辦法，沒有發(fā)布條例的省份也處于征求意見階段。(4)發(fā)布條例的省自治區(qū)直轄市有：北京、上海、天津、河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、江西、浙江、山東、河南、湖南、廣西、重慶、四川、陜西；發(fā)布工作方案或?qū)嵤┮庖姷氖∽灾螀^(qū)直轄市有：廣東、內(nèi)蒙古、安徽、湖北、云南、西藏、甘肅、新疆；正在征求條例意見的省自治區(qū)直轄市有：廣東、福建、海南、貴州、青海。通過政策法治化的形式，使各項改革于法有據(jù)，不再因為換領(lǐng)導(dǎo)而換政策，從根本上解決了原有招商引資中存在的政府公信力不足的問題。

4.考核動力為營商環(huán)境指標(biāo)體系。十八屆三中全會提出：“完善發(fā)展成果考核評價體制，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向。”[15]與之相適應(yīng)的，對地方營商環(huán)境的考核內(nèi)容不再局限于提高投資增長量的準(zhǔn)入效率問題，而是擴展到市場主體全生命周期的所有業(yè)務(wù)。從2018年開始，國家發(fā)改委在立足中國國情、對標(biāo)世界銀行評價指標(biāo)的基礎(chǔ)上，開始對我國的部分城市進行營商環(huán)境的評價試點。2020年，發(fā)改委在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，推出了18個符合中國實際的營商環(huán)境評價指標(biāo)，對每個參評的城市進行評價，發(fā)布了國家層面的第一份權(quán)威性報告——《中國營商環(huán)境報告2020》。[16]為了實現(xiàn)這18個指標(biāo)的共同改善，各個地方政府進行了更大程度的改革創(chuàng)新：很多地方在原有政務(wù)中心的基礎(chǔ)上，將所有前置審批集中到一個部門，成立行政審批服務(wù)局，以提升項目投資審批效率。更多地方利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)，加快推行一網(wǎng)通辦、跨省通辦，減少企業(yè)群眾跑腿次數(shù)，提高辦事效率。(5)《2021年國務(wù)院政府工作報告》指出：要推動電子證照擴大應(yīng)用領(lǐng)域和全國互通互認，實現(xiàn)更多政務(wù)服務(wù)事項網(wǎng)上辦、掌上辦、一次辦。企業(yè)和群眾經(jīng)常辦理的事項，今年要基本實現(xiàn)“跨省通辦”。

二、改革開放以來優(yōu)化營商環(huán)境的變遷特點：政府經(jīng)濟治理現(xiàn)代化的必然要求

(一)參與主體越來越多元。從一開始的地方政府招商引資，到后來行業(yè)協(xié)會開始發(fā)揮作用，到后來黨委領(lǐng)導(dǎo)、以商招商、群眾廣泛參與，參與營商環(huán)境的主體越來越廣泛，參與意識也越來越強。筆者2020年所做的營商環(huán)境調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，認為營商環(huán)境與每個人都相關(guān)的占到了86.69%，(6)數(shù)據(jù)來源：《德州市營商環(huán)境調(diào)查問卷(個人篇)》(統(tǒng)計時間為2020年9月24日至2020年12月1日)，在被調(diào)查的293位群眾中，有254人認為優(yōu)化營商環(huán)境“需要每個人的努力”。說明大家責(zé)任意識、參與意識越來越高。

(二)服務(wù)范圍越來越廣。從專門為外資企業(yè)服務(wù)的“超國民待遇”到待遇取消，從為外地企業(yè)專門服務(wù)到給所有參與投資的市場主體提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)，營商環(huán)境的服務(wù)范圍越來越廣，所提供的服務(wù)也越來越優(yōu)質(zhì)。同時，服務(wù)理念也發(fā)生了變化，很多地方開始摒棄官本位思維，真正從為企業(yè)群眾提供方便的角度出發(fā)進行各項改革。

各地政務(wù)服務(wù)APP名稱

(三)實施機制越來越完善。從政策招商到大規(guī)模審批制度改革再到新時代的“放管服”改革，最后把經(jīng)驗、做法上升到制度，頒布《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，成為世界上第一個在國家層面制定優(yōu)化營商環(huán)境專門法規(guī)的國家，說明黨和國家對于政府職能和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律有了更加深入的認識。同樣，隨著國家層面《條例》的出臺，各地也結(jié)合自身實際出臺相關(guān)的實施辦法和細則，優(yōu)化營商環(huán)境的制度越來越完善，體系越來越健全，這些都成為國家治理體系的重要組成部分。

(四)服務(wù)效能越來越高。從專門為外資服務(wù)的外商投訴服務(wù)中心，到減少企業(yè)群眾跑腿次數(shù)的政務(wù)服務(wù)中心再到把審批職能集中到同一部門的審批局，市場主體到政府部門辦事跑的部門越來越少，流程越來越簡化，所花費時間越來越少。尤其是黨的十八大以來，隨著“放管服”改革的深入推進，政府部門服務(wù)效率和質(zhì)量有了顯著提升，企業(yè)群眾辦事成本大幅度降低。

(資料來源：根據(jù)歷年世界銀行營商環(huán)境報告整理，因為疫情原因，沒有發(fā)布《營商環(huán)境報告(2021)》)

需要明確的是，以上每個階段的改革都是黨和國家從當(dāng)時的歷史條件出發(fā)，做出的正確選擇：改革開放初期，我國的主要任務(wù)是促進經(jīng)濟增長，[17]尤其需要利用外國先進的技術(shù)來促進我國經(jīng)濟發(fā)展，黨和國家適時提出“超國民待遇”來吸引外資。進入新世紀(jì)后，經(jīng)濟發(fā)展與社會建設(shè)一條腿長、一條腿短的現(xiàn)象越來越突出，黨和政府開始注重行業(yè)協(xié)會的“橋梁”作用，強化政府社會管理和公共服務(wù)職能，提出建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，并通過實施大規(guī)模的審批制度改革，把原來的外商投訴服務(wù)中心升級為政務(wù)服務(wù)中心，為企業(yè)群眾提供一站式服務(wù)，提高人民滿意度。進入新時代后，伴隨著政府從管理向治理轉(zhuǎn)變以及雙創(chuàng)高潮的出現(xiàn)，投資者對于辦事效率的要求越來越高，加之競爭越來越激烈，黨和國家開始將所有市場主體作為服務(wù)對象，在各地組建行政審批服務(wù)局，實現(xiàn)“一枚印章管審批”，同時利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)一網(wǎng)通辦、跨省通辦，以提升市場主體辦事效率，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境。從初步探索到目標(biāo)確定再到全面協(xié)同，營商環(huán)境的變遷也反映了政府從經(jīng)濟管理到經(jīng)濟治理的必然要求，新時代優(yōu)化營商環(huán)境也是推進政府經(jīng)濟治理現(xiàn)代化的題中之義。[18]

三、政府經(jīng)濟治理視角下持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境的走向

當(dāng)前，受新冠肺炎疫情全球大流行的深層次影響，我國發(fā)展面臨的環(huán)境更加嚴(yán)峻復(fù)雜。從國際看，全球經(jīng)濟貿(mào)易格局正在發(fā)生深刻變化，全球主要經(jīng)濟體營商環(huán)境比拼日趨激烈；從國內(nèi)看，我國正處在優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，還需要在培育市場主體、穩(wěn)定市場預(yù)期上下功夫。[19]尤其進入“十四五”時期，要在錯綜復(fù)雜的國內(nèi)外形勢中贏得主動，必須從提升政府經(jīng)濟治理能力的角度出發(fā)，把持續(xù)優(yōu)化市場化法治化國際化營商環(huán)境擺到突出位置，(7)十九屆五中全會提出“持續(xù)優(yōu)化市場化法治化國際化營商環(huán)境”，與十八屆五中全會的提法，即“完善法治化、國際化、便利化營商環(huán)境”相比，更加突出了市場化的重要性：一是反映了我們對營商環(huán)境規(guī)律有了更加深入的把握，市場化和國際化本身就包含著便利化：市場化就是要為市場主體提供便利，國際化就是要為國際投資者提供便利，二者都是便利化原則的體現(xiàn)。二是反映了對建設(shè)高水平社會主義市場經(jīng)濟體制有了更加深入的認識。高水平社會主義市場經(jīng)濟體制首先要求充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，這就要求堅持市場化原則，且把市場化放在第一位，更加凸顯經(jīng)濟體制改革在全面深化改革中的重要地位。以更加開放透明、規(guī)范高效的制度機制應(yīng)對風(fēng)險和挑戰(zhàn)，不斷提升我國經(jīng)濟的吸引力和競爭力。

(一)基礎(chǔ)：深化“放管服”改革，持續(xù)優(yōu)化市場化營商環(huán)境

政府經(jīng)濟治理必須遵循市場規(guī)律。只有以市場化為基礎(chǔ)持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，才能破除制約市場發(fā)揮作用的體制機制障礙，才能更大程度激發(fā)市場主體活力，提高投資吸引力，不斷增強發(fā)展新動能。當(dāng)前，持續(xù)優(yōu)化市場化營商環(huán)境的重點在于以“放管服”改革為抓手，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合。

1.以簡政放權(quán)放出活力。“放”主要解決的是降低市場主體的準(zhǔn)入門檻，簡化市場主體辦事手續(xù)的問題。為此，要根據(jù)市場主體的生命周期，進行全方位的改革：一是在市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，持續(xù)精簡涉企準(zhǔn)入事項，取消不必要的備案、登記、年檢、認定等事項；加快推進“證照分離”改革，大力推進照后減證并證，更好解決“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”問題；在法律法規(guī)允許的情況下推行告知承諾制，降低投資建設(shè)項目的審批成本。[20]二是在生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)，改革生產(chǎn)許可制度，簡化產(chǎn)品審批流程；用好貨幣政策直達工具，精準(zhǔn)快速落實減稅降費政策；支持國有銀行特別是大型商業(yè)銀行發(fā)展普惠金融，創(chuàng)新中小微企業(yè)信貸服務(wù)模式，切實解決中小微企業(yè)融資難融資貴問題。三是在市場主體退出環(huán)節(jié)，暢通市場主體退出渠道，擴大市場主體簡易注銷范圍，降低市場主體退出成本，以徹底解決市場主體“注銷難”問題，加快市場新陳代謝。

2.以創(chuàng)新監(jiān)管管出公平。“十四五”規(guī)劃綱要把“推進監(jiān)管能力現(xiàn)代化”作為提升政府經(jīng)濟治理能力的一部分單獨提出，再次凸顯了監(jiān)管在政府治理中的重要性。(8)從十九大報告提出“創(chuàng)新監(jiān)管方式”開始，監(jiān)管就在黨的全會文件、政府文件中多次提出并強調(diào)，“十四五”規(guī)劃單獨把監(jiān)管作為一部分提出，更顯示其在政府工作中的重要程度。為此，一是健全以“雙隨機、一公開”監(jiān)管和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”為基本手段、(9)與李克強同志在2018年6月份的全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議上提法(即五年內(nèi)，要健全以“雙隨機、一公開”為基本手段、以重點監(jiān)管為補充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制)相比，“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的地位得到極大程度提升，這也是我們今后重點采用的一種監(jiān)管方式。以重點監(jiān)管為補充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制。[21]尤其要發(fā)揮科技手段的促進作用，推動人工智能向政府管理全面賦能。可推廣上海“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”經(jīng)驗，通過監(jiān)控探頭、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)采集數(shù)據(jù)，運用大數(shù)據(jù)、圖像識別等技術(shù)分析數(shù)據(jù)，努力實現(xiàn)各類風(fēng)險自動抓取、智能研判和快速預(yù)警，[22]充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的精準(zhǔn)化和智能化優(yōu)勢；重點加強涉及人民生命健康和安全的食品藥品、特種設(shè)備、危險化學(xué)品等領(lǐng)域監(jiān)管，對“三新”經(jīng)濟繼續(xù)創(chuàng)新包容審慎監(jiān)管，在堅守經(jīng)濟安全的前提下，支持其健康發(fā)展。二是深化市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革。優(yōu)化監(jiān)管資源配置，加大執(zhí)法隊伍整合力度，通過跨領(lǐng)域跨部門聯(lián)動執(zhí)法、協(xié)同監(jiān)管，切實解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問題，進一步減輕市場主體的監(jiān)管成本。三是加強社會力量監(jiān)督。按照加快轉(zhuǎn)變職能要求，全面推進行業(yè)協(xié)會、商會、中介機構(gòu)與行政機關(guān)脫鉤，充分發(fā)揮其在參與標(biāo)準(zhǔn)制定、推動企業(yè)自律、促進市場公平競爭方面的作用；充分發(fā)揮社會公眾、新聞媒體的監(jiān)督作用，支持更多公眾和媒體對企業(yè)經(jīng)營、行政執(zhí)法等行為進行監(jiān)督并及時曝光，[23]倒逼政府提升監(jiān)管能力，真正做到“對守法者非需勿擾、對違法者利劍高懸”的目的。

3.以優(yōu)化服務(wù)服出效率。優(yōu)化政務(wù)服務(wù)是更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合的重要舉措。為此，一是加快推進政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。從現(xiàn)有的改革情況來看，可分兩步進行：第一步，支持各省政府借鑒河南經(jīng)驗，在本省實現(xiàn)申請條件、申報材料、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等32個政務(wù)要素全省統(tǒng)一，構(gòu)建全省統(tǒng)一受理體系；第二，在各省統(tǒng)一受理的基礎(chǔ)上，在全國推廣政務(wù)服務(wù)多要素標(biāo)準(zhǔn)化，以減少行政自由裁量權(quán)和企業(yè)群眾辦事“來回跑”問題。二是加快完善政務(wù)服務(wù)平臺。充分發(fā)揮績效考核“指揮棒”作用，鼓勵各部委加快與地方政府信息共享，(10)從筆者調(diào)研情況來看，政務(wù)信息共享最大的困難在于地方政府與垂直部門信息共享問題。努力實現(xiàn)企業(yè)常規(guī)信息“最多報一次”，最大限度減少企業(yè)跑腿次數(shù)；分類完成地方政務(wù)服務(wù)便民熱線的歸并，推動電子證照全國互通互認，使更多政務(wù)服務(wù)做到網(wǎng)上可辦、一次辦好。[24]三是提升政務(wù)服務(wù)精準(zhǔn)性。在標(biāo)準(zhǔn)化和平臺完善的基礎(chǔ)上，加快推行惠企政策的“免申即享”(11)截至2021年6月，河南、河北、山東、廣東、上海等多地已通過部門信息共享方式，推行惠企政策“免申即享”，受到企業(yè)的廣泛歡迎。，即支持地方政府對國家、省、市、縣四級惠企政策進行整合，通過信息共享使惠企政策與市場主體進行智能匹配，自動對符合條件的企業(yè)免予申報、直接享受政策。

(二)保障：加強制度機制建設(shè)，持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境

政府經(jīng)濟治理必須以法治為依托。只有以法治為保障優(yōu)化營商環(huán)境，確保行政權(quán)力在法治的軌道上運行，始終做到依法保護各類市場主體合法利益，才能營造穩(wěn)定公開透明、可預(yù)期的營商環(huán)境，使市場主體放心投資興業(yè)。當(dāng)前，優(yōu)化法治化營商環(huán)境的重點在以下三個方面：

1.做好法律“立改廢釋”。優(yōu)化營商環(huán)境是一項系統(tǒng)工程，需要各地區(qū)、各部門、各層級相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)支持。[25]為此，要緊扣改革需求，及時制定新經(jīng)濟新業(yè)態(tài)新模式監(jiān)管、“一業(yè)一證”改革、告知承諾制等方面的實施方案和細則，彌補政策缺位帶來的法律風(fēng)險。另一方面，按照《優(yōu)化營商環(huán)境條例》要求，及時修改現(xiàn)行政策文件，確保同一事項管理標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一；系統(tǒng)清理與優(yōu)化營商環(huán)境不一致的文件和規(guī)定，加強過渡期新舊政策的銜接，確保改革方案落地生根，讓更多市場主體共享改革紅利。

2.全面完善產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)制度對于激發(fā)市場主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)動力、促進國家經(jīng)濟發(fā)展具有非常重要的作用。1973年，道格拉斯·C·諾斯在《西方世界的興起》中指出：建立了明晰的產(chǎn)權(quán)制度，進而通過制度安排對發(fā)明創(chuàng)造的產(chǎn)權(quán)實行了有效的保護和激勵，是西方國家持續(xù)幾個世紀(jì)經(jīng)濟快速增長的關(guān)鍵所在。[26]為此，要把全面完善產(chǎn)權(quán)制度作為優(yōu)化法治化營商環(huán)境的重中之重，加快健全現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。一是堅持依法平等保護各類產(chǎn)權(quán)。按照民法典和相關(guān)法律法規(guī)的要求，始終堅持產(chǎn)權(quán)保護的平等原則，對國有、民營、外資等各種所有制企業(yè)實施平等的產(chǎn)權(quán)保護制度，以打造良好經(jīng)濟生態(tài)，激發(fā)各類市場主體活力。二是健全產(chǎn)權(quán)執(zhí)法司法保護制度。推動涉產(chǎn)權(quán)案甄別糾正常態(tài)化，穩(wěn)住更多企業(yè)家的投資信心，保住更多的市場主體；健全涉政府產(chǎn)權(quán)糾紛解決長效機制，加強行政、執(zhí)法、司法等的協(xié)同聯(lián)動，依法妥善解決涉及政府的產(chǎn)權(quán)糾紛問題，進一步增強政府公信力。三是加強知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域制度建設(shè)。可推廣深圳經(jīng)驗，支持地方政府制定符合本地實際的知識產(chǎn)權(quán)保護制度，健全知識產(chǎn)權(quán)懲罰性賠償制度，有效整合行政、司法、仲裁調(diào)解、社會組織等知識產(chǎn)權(quán)保護資源，加快完善“一站式”知識產(chǎn)權(quán)協(xié)同保護和維權(quán)援助機制，以激勵更多市場主體創(chuàng)新創(chuàng)造，為知識產(chǎn)權(quán)強國戰(zhàn)略夯實根基。

3.健全社會信用體系。完善的信用體系是建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系的基礎(chǔ)，更是形成高效規(guī)范、公平競爭營商環(huán)境的重要支撐。為此，要從健全市場體系的角度出發(fā)，進一步加快現(xiàn)代社會信用體系建設(shè)：一是完善市場信用法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，健全政府信用監(jiān)管機制，為完善守信激勵和失信懲戒機制提供制度基礎(chǔ)。二是優(yōu)化信用管理技術(shù)。在實現(xiàn)全國信用記錄格式統(tǒng)一化、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)上，加強跨地區(qū)、跨部門、跨層級信用信息整合、共享和應(yīng)用，并利用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等技術(shù)，進一步增強信用分析能力，有效防范和化解市場主體信用風(fēng)險。[27]三是健全政務(wù)信用管理體系。加強政務(wù)誠信建設(shè)，健全政務(wù)信用記錄，健全政府守信踐諾機制，重點整治“新官不理舊賬”等政府失信問題，嚴(yán)格追究政府失信責(zé)任，依法依規(guī)懲戒相關(guān)人員，構(gòu)建起政務(wù)誠信長效機制。[28]

(三)目標(biāo)：對標(biāo)國際一流水平，持續(xù)優(yōu)化國際化營商環(huán)境

政府經(jīng)濟治理是在開放的環(huán)境中推進的。以國際一流標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化營商環(huán)境，優(yōu)化市場主體“引進來”“走出去”發(fā)展環(huán)境，不僅是加快構(gòu)建雙循環(huán)發(fā)展格局的重要舉措，更是進一步擴大開放和提升國際競爭力的應(yīng)有之義。為此，一定要以開放的視野，從經(jīng)濟全球化的大背景出發(fā)，對標(biāo)國際一流水平，不斷補齊營商環(huán)境短板，加速構(gòu)建國際合作和競爭新優(yōu)勢。[29]

1.構(gòu)建與國際通行規(guī)則相銜接的制度體系。近年來，我國營商環(huán)境排名大幅度提升，但與發(fā)達經(jīng)濟體相比，一些領(lǐng)域的管理制度和規(guī)則還存在差距。[30]為此，要積極對接國際通用標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，加快建立與國際通行規(guī)則相銜接的基本制度體系，不斷提升我國營商環(huán)境的吸引力。一是持續(xù)壓減外商投資準(zhǔn)入負面清單。根據(jù)建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟新體制的要求，在健全外商投資準(zhǔn)入前國民待遇加負面清單管理制度的基礎(chǔ)上，不斷減少負面清單管理事項，進一步擴大“非禁即入”范圍，確保外商投資合法權(quán)益得到平等有效保護，推動對外開放繼續(xù)向更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次發(fā)展。二是完善《外商投資法》相關(guān)配套制度。完善與《外商投資法》相關(guān)的信息報告、安全審查、不可靠實體清單等管理制度，支持地方政府結(jié)合本地實際探索外商投資新機制并將成功經(jīng)驗向全國推廣，以打通法規(guī)落地的“最后一公里”。三是為拓展貿(mào)易提供配套服務(wù)和政策支持。進一步降低關(guān)稅總水平，明確通關(guān)口岸的收費、查驗、檢疫標(biāo)準(zhǔn)，減少跨境貿(mào)易的流通成本；推動海關(guān)、港口、市場監(jiān)管等部門的信息共享和資源整合，以持續(xù)優(yōu)化跨境貿(mào)易流程，減少跨境企業(yè)辦事成本。

2.完善國際投資風(fēng)險防控體系。這是助力企業(yè)參與國際競爭，使其在更高水平的對外開放中實現(xiàn)更好發(fā)展的重要保障。為此，一是提高把握國際規(guī)則能力。以《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)簽署為契機，加強對各類開放平臺的規(guī)則研究，支持企業(yè)利用國際規(guī)則進行戰(zhàn)略規(guī)劃，持續(xù)提升企業(yè)把握國際標(biāo)準(zhǔn)、進行國際投資能力。[31]二是提高國際市場開拓能力。借鑒新西蘭經(jīng)驗，(12)根據(jù)世界銀行《2020營商環(huán)境報告》，新西蘭營商環(huán)境已經(jīng)連續(xù)4年在全球190個經(jīng)濟體中位列榜首。在政府內(nèi)成立專門負責(zé)推動出口的服務(wù)團隊，幫助出口企業(yè)尋找市場、對接客戶、提供資源，幫助更多企業(yè)更好走出去。[32]三是提高防范國際市場風(fēng)險能力。完善環(huán)境保護、引資政策、技術(shù)門檻、爭端協(xié)調(diào)等國際投資談判的議題風(fēng)險防御體系，重點完善金融風(fēng)險防御體系，尤其要提高對跨境資本，特別是國有資本流動的監(jiān)測和風(fēng)險防控能力，確保對外投資的安全性和效益性。

3.進一步提升對外開放平臺功能。打造層次更高、環(huán)境更優(yōu)、輻射更廣的開放新高地，是更好利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源，提升營商環(huán)境國際競爭力的題中之義。[33]一方面，賦予21個自貿(mào)區(qū)更大的改革自主權(quán)，穩(wěn)步推進海南自由貿(mào)易港建設(shè)。以首創(chuàng)性、集成化、差別化的改革推進貿(mào)易自由化便利化，大幅度放寬市場準(zhǔn)入，全面提升投資審批的便利性，并通過法律形式復(fù)制推廣改革成果。另一方面，推動共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展。通過發(fā)展政策對接、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)、務(wù)實合作深化等方式，[34]支持中西部城市成為全球重要加工制造基地和新增長極，推動沿線地區(qū)開發(fā)開放高質(zhì)量發(fā)展，以解決營商環(huán)境的地區(qū)不平衡問題，全面提升我國營商環(huán)境國際化水平。

當(dāng)然，市場化、法治化、國際化三者并不是孤立的，而是相互融合、相輔相成的有機整體。市場化不僅需要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更需要發(fā)揮好政府作用，讓市場要素在全球范圍內(nèi)流動，這就需要政府的法治保障和進一步擴大開放。法治化的一個重要方面就是對接國際通行規(guī)則，以激發(fā)我國對全球市場主體的吸引力，這就需要以國際化作標(biāo)準(zhǔn)，以市場化作基礎(chǔ)。國際化就是要促進投資貿(mào)易便利化，增強我國國際競爭力，這需要從市場主體需要出發(fā)，對接一流規(guī)則，以市場化和法治化提升我國開放的層次和水平，因此，市場化、法治化、國際化是一體推進、缺一不可的。