規范國有森林風景資源有償使用的思考——以山西省為例

摘要 國有森林風景資源有償使用是自然資源有償使用的重要方面，目前我國國有森林風景資源有償使用政策不盡完善，理論探索不夠，實踐經驗不足。立足森林風景資源用益物權的實現，探索了有償使用的具體方式方法，認為實行特許經營是國有森林風景資源有償使用的可行途徑，提出了規范程序、加強監管、完善制度等意見和建議。

關鍵詞 國有林場;森林資源;有償使用

中圖分類號 S 7-9文獻標識碼 A文章編號 0517-6611（2022）04-0121-02

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.04.031

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Thoughts on Standardizing the Paid Use of State-owned Forest Landscape Resources—Taking Shanxi as an Example

ZHANG Quan-lin

（Shanxi State-owned Forest Farm and Seedling Work Station， Taiyuan， Shanxi 030012）

Abstract The paid use of state-owned forest landscape resources is an important aspect of the paid use of natural resources assets. At present， the policy of paid use of state-owned forest landscape resources in China is not perfect， the theoretical exploration is not enough， and the practical experience is not enough. Based on the realization of usufructuary rights of forest landscape resources， this paper explored the specific methods of paid use， it was considered that franchising was a feasible way for the paid use of state-owned forest landscape resources， and some opinions and suggestions were put forward， such as standardizing procedures， strengthening supervision and perfecting the system.

Key words State-owned forest farm;Forest resources;Paid use

作者簡介 張全林（1971—），男，山西應縣人，高級經濟師，從事林業經濟管理研究。

收稿日期 2021-05-17

隨著生態文明進程和健康中國戰略的推進，森林作為一種重要的公共資源，因其可為人類提供優質生態環境服務、具有促進人類健康功能而以新的視角回到人們視線，生態旅游和森林康養成為社會普遍關注的問題。國有林場作為森林資源富集和生態系統完整的區域，擁有發展生態旅游、森林康養產業的優越基礎。如何推進森林風景資源的有償使用，使森林最大限度地為人類游憩康養提供服務，是目前國有林場普遍面臨的問題。

1 文獻綜述

縱觀林業發達國家森林資源有償使用，普遍以法律形式明確國家對國有林資源享有所有權，明確規定國有林可以民營且賦予民營主體合法經營權益。如日本法律規定，國有林地可以通過承包、租賃等方式轉移經營權，并且規定經營期限、經營者的權利、義務等，鼓勵民間資本流入國有林經營中[1]。董俊纓[2]在《國有森林資源有償使用法律制度研究》中從物權理論維度分析，認為森林物權是一種用益物權，其不僅具有一般民事物權占有、使用、收益、處分四大權能，還包括開發、保護、改善、管理的權能。新《森林法》第十六條規定：林業經營者依法取得的國有林地和林地上的森林、林木的使用權，經批準可以轉讓、出租、作價出資等。具體辦法由國務院制定。2016年12月《國務院關于全民所有自然資源資產有償使用制度的指導意見》[3]指出：對確需經營利用的森林資源資產，確定有償使用的范圍、期限、條件、程序和方式。研究制定國有林區、林場改革涉及的國有林地使用權有償使用的具體辦法，通過租賃、特許經營等方式積極發展森林旅游。本著尊重歷史、照顧現實的原則，全面清理規范已經發生的國有森林資源流轉行為[4]。2017年9月26日，中共央辦公廳 國務院辦公廳印發《建立國家公園體制總體方案》，強調國家公園的經營管理實行“特許經營管理”。

2 研究探索

山西在發展森林旅游、森林康養過程中對國有森林資源有償使用進行了積極的探索，初步積累了一些經驗。

2.1 森林風景資源股份合作

2017年，山西省政府辦公廳發布《山西省鼓勵投資政策（2017年版）》[5]，提出鼓勵金融資本、社會資本投資林區森林康養產業，林區以森林風景資源評估價值作為資產入股參與投資，同時邀請有資質的相關單位對森林資源進行評估，在辦理林地占用、林木采伐手續方面提供便利。之后，山西省直林局聘請5家資產評估公司對首批11個擬建森林康養基地的景觀康養資源進行了評估，評估主要內容分為自然類、環境類、人文類和實物類，評估方法統一使用現行市價法和模擬開發法。由于國有森林景觀資源資產評估的相關核準和備案制度不完善，加之森林景觀資源資產折股量化不易，后期風險不易把控，目前國有森林景觀資源股份合作進展不順利。

2.2 森林風景資源租賃使用

目前山西在森林旅游景區和康養基地主要采取租賃方式開發。如山西省太岳山國有林管理局采取“保底收益+（保底收入×國家GDP增長率）”的方式確定租金。對景區內索道、漂流、滑道、餐飲、療養等經營性項目，林局林場與經營主體另行簽訂協議，綜合考慮項目建設規模及預期收益等因素，合理確定收益分成，確保林局收益的最大化[6-7]。但也有一些市縣林場不規范，有的以縣政府與民營公司合作框架協議代替林場與公司的經濟合作協議，存在越權審批、協議不規范、林場丟權失利等情況。租賃一般是森林資源的整體租賃，難以將森林風景資源與實物資產相分離，審批環節復雜，監管難度較大。

2.3 森林風景資源特許經營

2018年，山西省政府辦公廳印發《關于創新機制加快國土綠化步伐的實施意見》，提出以特許經營的方式，鼓勵開發主體發展森林旅游康養產業。目前山西省林業和草原局批復同意山西省呂梁山國有林管理局鬧泥森林康養基地和山西省關帝山國有林管理局交城山森林康養基地對社會資本的特許經營，并且規定山西林業開發投資有限公司對省直林區森林康養產業開發實行特許經營。特許經營的對象是森林景觀環境資源資產，不包括林木資產和其他實物資產。合作開發期間，林地林木權屬不變，林場經營管理保持穩定，雙方在加強森林資源保護的前提下，合理開發利用，實現利益共享。

2.4 森林風景資源抵押

根據物權法第四十條規定，“所有權人有權在自己的不動產和動產上設定用益物權和擔保物權[8]。用益物權人、擔保物權人行使權利，不得損害所有權人的權益?！钡盅簷鄬儆谖锏膿６墙洕鷥r值的交換。抵押權屬于政府對國有森林資源的無償使用，實際上損害了國家作為所有權人的權益。因此，在國有森林資源上設置抵押權是否合理值得商榷。蔣凡等[9]在《完善我國國有林場林地流轉的法律制度研究》中認為，林地使用權抵押不應成為國有林場林地流轉的方式?！秶辛謭龉芾磙k法》第三十五條規定，國有林場不得以其經營的國有森林資源資產為其他單位和個人提供任何形式的擔保。因此，我國目前尚不具備放開國有林場林地使用權抵押的條件。山西目前也沒有國有森林資源抵押使用的先例。

3 結論與建議

3.1 結論

（1）國有森林風景資源有償使用必須厘清所有權、使用權和經營權3項權能，賦予國有林場完整的用益物權，在此基礎上探索用益物權的多種實現形式。

（2）從森林風景資源有償使用的方式看，目前實行特許經營是一種較科學合理的方式。特許經營雖然不能確保國有林經營單位利益最大化，但可以避免森林康養基地開發過度化。

（3）國有森林資源有償使用必須完善法律法規，依法規范，加強監管，注重源頭管控和流程管理，確保森林風景資源用益物權的完整性和有償使用效益最大化，確保森林資源的可持續經營和利用，確保國有林區和諧穩定。

3.2 政策建議

（1）厘清所有權、使用權、經營權3項權能。國有森林資源所有權屬于國家，為全民所有。國家作為所有權人，其管理森林的目的就是促進森林資源持續增長、合理利用，讓森林為人類提供各種服務。所有權的實現依靠使用者和經營者不斷增加生態產品的供給。依法取得森林、林木使用權的國有林場是森林資源的使用權主體，承擔保護、培育森林資源的義務，保證國有森林資源穩定增長，提高森林生態功能，同時享有森林資源使用權、收益權，即享有國有森林資源的用益物權。物權的實現途徑主要來源于生態效益補償、經營收益和碳匯等市場。森林經營權可以由使用者自營，也可以引進第三方經營。對于一定范圍的森林康養基地，大多是第三方經營。經營方會根據市場需求，開發適銷對路的功能性生態產品，滿足社會對森林生態產品的需求。經營權的實現主要來源于產品和市場以及政府的補貼和扶持。

（2）確立特許經營主體地位。根據商務部定義，特許經營是指通過簽訂合同，特許人將有權授予他人使用的商標、商號、經營模式等經營資源，授予被特許人使用，被特許人按照合同約定在統一經營體系下從事經營活動，并向特許人支付特許經營費[10]。我國的特許經營制度最早應用于市政公用事業領域，實際上是一種公共資源領域引入私人經營的公私合營機制，近年來被逐步引入森林資源有償使用領域。從國際慣例看，特許經營分為商業特許經營和政府特許經營，森林資源有償使用屬于政府特許經營的范疇[11]。我國的特許經營制度在自然資源領域最早應用于風景名勝區，完全可供森林康養基地借鑒。森林康養基地的特許經營，首先要明確特許經營的對象——森林風景康養資源資產，不包括林木資產和其他實物資產。餐飲、住宿、旅游、種植養殖等項目都應該納入特許的范圍，限定經營規模、建筑類型、發展模式等;其次要明確雙方權利義務，合作開發期間，林地林木權屬不變，林場經營管理保持穩定，雙方在加強森林資源保護的前提下，合理開發利用，實現利益共享。合作雙方均不得以森林資源資產使用權進行抵押融資或融資擔保。

（3）合理確定特許費率。關于特許費率的確定，在理論和操作上都比較困難。國際上制定特許費率一般采用單一標準和復合標準。單一標準是指法律規定統一的費率計算方式。美國基于“與投資資本和合同義務為機會獲得的凈利潤為基礎”，加拿大基于“土地評估價值和居民消費價格指數”，韓國“根據自然公園占用或使用許可的人向公園管理廳支付恢復原狀所需的費用”等都屬于單一標準。復合標準則是根據不同申請人、不同申請項目、不同時間或區域設置不同的特費率。加拿大、日本一般采取復合費率[12]。無論哪種類型，都是在公益屬性的基礎上，由政府制定不高于市場相似產品的價格。根據我國有實際情況，森林康養基地的特許經營收費，建議根據《中國森林公園風景資源質量等級評定》（GB/T18005），在市場發育程度較低的情況下，宜采用模擬開發法進行評估。根據評估價值，考慮季節長度、高峰負荷、平均占有率、可達性、擬建設施設備、投入成本、預期收益等綜合因素，確定特許費率。

（4）加強監管體系和制度體系建設。建議國務院或者自然資源部盡快出臺《國有森林資源資產有償使用改革方案》，依法規范國有森林資源有償使用行為。開展國有森林資源有償使用的監督檢查，對各類不規范行為予以糾正，對違法違規行為依法處理。完善國有森林資源有償使用的具體規定和辦法。有償使用的項目應該包括森林觀光、休閑、體驗、康養等旅游項目以及種植、養殖、采集等林副產品和營造經濟林項目等;國家一級公益林、自然保護區核心區、緩沖區、森林公園核心景觀區、國家一級水源地保護區應禁止開展有償使用。

（5）規范森林資源有償使用程序。國有森林資源有償使用應在符合林地保護利用規劃和國有林場森林經營方案的

前提下，由國有林場進行專項規劃，逐步納入公共資源交易平臺進行規范交易，并接受監管，確保國有森林資源使用過程的公開性和透明性;申請使用國有森林資源的單位或個人，要書面向國有林場提交申請或者到公共資源交易平臺投標，國有林場要對申請使用森林資源的主體資格進行審查，對項目可行性和合法性進行審查;委托相關評估機構對擬使用的森林資源進行評估，在此基礎上商定特許經營費率，經國有林場職工大會或者職工代表大會2/3以上成員討論通過后組織實施[12]。根據2012年原國家林業局印發的《關于加強國有林場森林資源管理保障國有林場改革順利進行的意見》“建立國家所有、省級管理、林場保護與經營的國有林場森林資源管理體制”，使用國有林場森林資源應該由縣級人民政府報省林草主管部門批準。

參考文獻

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