行政問責應慎用一票否決

王東京

我贊成對不作為、不擔當的官員問責，但卻不主張簡單地搞“一票否決”。作為一種制度安排，“一票否決”無可厚非，而且在某些特定場合也有必要;可要是被濫用，效果往往會適得其反。

12年前，有一位相熟的縣委書記告訴我，他們縣有一公務員退休，希望兒子頂職，結果他兒子卻未能通過公務員招錄考試。于是他跟縣委書記講，若他兒子當不了公務員，就要在“兩會”期間去北京上訪。按有關規定，一個地區若出現越級上訪，地方主官的政績將一票否決。無奈，縣里只好派專人看住他。類似的事情多，據說該縣每年截訪費用高達近百萬元。

上面的案例具有普遍性，恐怕讀者也曾經遇到過或者聽說過。此事不知別人怎么看，我認為有兩個問題值得我們思考：

第一：問責的對象應該是誰？照理講，是誰的過失導致了不良后果的產生，就應對誰問責。比如有人越級上訪，是因為地方政府有該辦的事而未辦、或者沒辦好，當然要追究政府的責任;但若非如此，越級上訪是因為某些人不合理的訴求未得到滿足，追究政府責任無疑會推波助瀾，令越級上訪愈演愈烈。

現實中確實有這樣的情況。某人本來沒打算越級上訪，可當他知道領導害怕群眾越級上訪后，為達到某種私人目的就以“越級上訪”相要挾，往往使得地方主官左右為難：要是不答應他，他真的就會去越級上訪;要是答應了他，又會帶動更多人仿而效之。請別誤會，不是說以往所有越級上訪皆如此，但不能否認，時下越級上訪者中這樣的人也為數不少。

第二，追究責任是否應該分主次？有果必有因，比如某企業發生了生產安全事故，一定是管理上存在重大疏漏。懲前毖后，理當對相關責任人問責。可如果不分青紅皂白，將主要責任歸于地方一把手，而且是一票否決，那樣顯然有失偏頗。我的看法，地方一把手對此負有責任，但責任應分大小。若動輒一票否決，換位思考，假如你是地方主官，你覺得合理嗎？

我曾看到一份調研報告，說一個鄉黨委書記需與上級部門同時簽20多份“責任狀”，且全都一票否決，讀者想想，上級部門千條線，基層一根針。一個上級部門一票否決，到了基層便是票票否決，基層干部壓力有多大可想而知。其實，不同時期的工作是有輕重緩急的，若凡事皆重點，也就沒有了重點。基層干部并無三頭六臂，要求事事都是重點，無疑是強人所難。

再從經濟學角度看，“一票否決”不過是投票選擇的規則之一。事實上，投票選擇有兩種規則：一種是 “一致同意”規則;另一種是“多數同意”規則。所謂“一致同意”，其實也就是“一票否決”。這里我想問讀者：當人們用投票作選擇時，規則應該怎樣制定？或者問：在何條件下可以采用“一致同意”規則;而在何條件下應該采用“多數同意”規則呢？

對這個問題經濟學的答案是，投票規則決定于產權安排。具體地講：私權領域的選擇，需采用“一致同意”規則。比如你和朋友去商場購物，大家使用貨幣“投票”，買什么或買多少皆各自作主，誰也不能強迫誰。而公權領域的選擇，由于達成“一致同意”的成本太高，通常只能采用“多數同意”規則。比如民選村長，要是采用“一致同意”規則，怕是很難選出村長來的。于是只好退而求次，尊重多數人選擇的結果。

公權領域既然不宜采用“一致同意”規則，而對干部的考核（上級部門給下級投票）則明顯屬公權范疇，那么也就不宜搞“一票否決”。有人也許會問：中央不也對某些官員就地免職嗎？對此我的理解是，中央作為最廣大人民利益的代表，行使否決權看似是“一票否決”，而其實不是，中央代表的是多數人意志。

很顯然，政府各部門并不具有這種廣泛的代表性，所以除非中央授權，否則任何部門都是無權搞“一票否決”的。讀者如若不信，可去看看2018年10月中辦印發的《關于統籌規范督查檢查考核工作的通知》。中央明確要求：不能簡單以問責代替整改，也不能簡單搞終身問責。而且規定：部門考核不能打著中央的旗號，不能隨意冠以督查、巡查、督察、督導等名義。

再討論如何劃分責任。一個事故發生造成了損失，相關的責任人可能有很多，那么應由誰應承擔主要責任呢？上世紀50年代美國的漢德法官曾對此作過研究，他認為有三個要件：一是避免發生事故的成本;二是發生事故的概率;三是事故造成的損失。漢德的結論是：誰避免發生事故的成本小于發生事故的概率與事故損失的乘積，就由讓誰承擔主要責任。

用例子解釋：A君花20萬元從古玩市場買回一只清代瓷碗，然后去參加朋友聚會。可裝瓷碗的木箱并未上鎖，朋友好奇而爭相欣賞，結果掉在地上摔碎了。請問誰應承擔主要責任？按照漢德的觀點：A君應承擔主要責任。因為只要給木箱加鎖，則可避免事故發生;而且只要事故發生概率有百分之一，加鎖的成本都會低于事故概率與損失（20萬元）的乘積。

由此引申到行政問責，對我們至少有兩點啟示：第一，對造成事故的相關責任人皆應問責，但同時應區分主次責任;第二，劃分主次責任，關鍵要看避免事故發生的成本，誰的成本最低，誰就是主要責任人。若按照這一原則，上級部門對基層主官顯然是不能搞“一票否決”的;而且基層主官也會明白，自己應對哪些工作承擔主要責任。如此一箭雙雕，豈非善哉！

（摘自《學習時報》）