基于水價改革的農村飲水安全工程長效運行機制研究

張軍紅 代春瑤 權鳳

摘 要：以重慶市江津區為例，針對現行的農村飲水安全工程3種供水模式，提出了建立健全農村飲水安全工程長效運行機制的建議。城鎮自來水管網向農村延伸供水和鄉鎮集中供水，需要財政補貼時可以參照其實際對農村居民供水量（水費總額）進行;單村供水工程“試點按全成本水價征收水費，財政資金補助農戶基本用水量的差價”方式。在不增加農民負擔的前提下，政府轉變職能，通過購買服務，鼓勵企業積極參與農村人飲工程管理，政府部門對效果進行考核，逐步培養農村飲水安全工程的造血能力、培養農村居民的節水意識，從而實現農村飲水安全的長效運行。

關鍵詞：農村飲水安全工程;水價改革;長效運行機制

中圖分類號 S277.7 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2022）03-0016-05

Abstract： This study taken Jiangjin District， Chongqing City as an example. Proposes a long-term operation mechanism for rural drinking water safety projects based on water price reforms， which was in connection with the three water supply modes of current rural drinking water safety projects. The specific recommendations were： The centralized water supply of townships and villages can be carried out according to the actual amount of water supplied to rural residents （total water charges） if financial subsidies is required. “Pilots water charges at full cost water prices， and financial funds subsidize farmers′ basic water consumption” was suggested for the single village water supply project. In this way， without increasing the burden on farmers， the government changes its functions， and encourages enterprises to actively participate in the management of rural human drinking projects through the purchase of services. Then the government departments evaluate the results， which could gradually cultivate the hematopoietic capacity of rural drinking water safety projects， and cultivate rural residents′ awareness of water conservation. Which is useful for long-term operation of rural drinking water safety.

Key words： Rural drinking water safety projects; Water price reform; Long-lasting operation mechanism

農村飲水安全工程是解決農村居民飲水安全，提升廣大人民群眾幸福指數的公共基礎設施，是關系到我國廣大農民的德政工程、民心工程，是落實“兩不愁三保障”精準扶貧、推進社會主義新農村建設的重要舉措[1]。近年來，在中央和地方政府的大力支持下，農村飲水安全工程建設取得了重大進展。但是由于農村飲水安全工程點多面廣、相對分散、工程維護管理難度大、農民承受力低等因素，工程供水效益低下，缺乏自我造血能力。

維修養護經費不足，已成為制約農村飲水安全工程良性可持續運行的瓶頸。農村居民作為工程的主要服務對象，收入水平不高，水價承受能力低，工程維修養護資金很難從水費中全額提取。而農村飲水工程又是典型的民生工程，對農村居民正常生活影響巨大，一旦工程因維修經費缺乏造成無法及時維修，將導致工程不能正常供水，引起農村飲水不安全的民生問題[2]。因此，必須深入研究農村飲水安全工程長效運行機制，全面解決農村飲水安全問題，實現工程“建得好、用得久”，真正做到為人民謀福利。

1 農村飲水安全工程供水模式

當前我國農村飲水安全工程供水模式主要有以下3種類型：城鎮自來水管網向農村延伸、鄉鎮集中供水和以中心村或自然村為單元的單村供水工程[3]。城鎮自來水管網向農村延伸和鄉鎮集中供水由于用水戶相對集中，規模效益明顯，通常由專業自來水公司管理，延伸管網供水與城鎮居民用水同網、同質、同價，水費收繳和管網維護均由自來水公司負責，實行市場化運行、企業化管理;也有部分各種規模的農村飲水工程由當地水利部門直接管理，管理機構通常由業務科室、鄉鎮水利站等管理;以中心村或自然村為單元的單村供水工程通常由村集體或當地用水協會管理。城鎮自來水管網向農村延伸和鄉鎮集中供水運行管理相對成熟、規范，雖維修養護經費需求大，但保障效率高，經費落實情況較好。而單村供水工程規模小、共享率低，運行管理較為薄弱，雖養護需求相對較小，但因量大面廣，維修養護成本高，維修養護經費保障率低，落實情況相對較差[4]。

2 農村飲水安全工程水費征收現狀

2.1 農村飲水安全工程水費征收原則 農村飲水合理水價定義應包含以下主要內容：征收的水費能夠維持供水企業的正常運行;有利于培養農村居民的節水意識;不增加農民負擔。農村飲水安全工程是典型的準公益性工程，其水價制定以合理回收供水成本、滿足后期運營維護為主[5]。成本水價是水價下限，無論是政府定價還是經營者自主定價，成本水價都是制定其價格的基礎和依據。目前生活用水水價承受能力普遍采用水費支出占人均可支配收入的比例——水費支出系數來確定[6]。已有的研究發現當水費支出占可支配收入的比例在3%以下時，居民用水浪費嚴重;當比例為3%～5%時，居民開始注意節約用水;當比例達到5%～10%時，居民重視節約用水;當比例超過10%時，居民珍惜水資源，并尋求水的循環使用[7]。合理的水價能在一定程度上提高用水戶的節水意識，從而提高用水效率，促進節約用水和水資源的優化配置，有利于水資源的合理利用和保護[8]。胡歡等研究認為水費占家庭年收入的 4%～6% 時，居民認為水價合理或者基本合理，水價基本能接受，愿意繳納。當水價過高時，超出了居民的承受能力，會增加居民的生活負擔，違背了農村飲水安全工程公益的性質[9]。

我國水價主要包括3個部分：資源水價、工程水價和環境水價[10，11]。農村供水工程水價主要考慮供水成本、費用，基本上不考慮利潤。供水成本指供水生產過程中發生的原水費、水資源費、電費、材料費、資產折舊費、修理費、直接工資、水質檢測費等，費用是指組織和管理供水生產經營所發生的銷售費用、管理費用和財務費用。從農村供水工程水價構成可以看出，水資源狀況、工程、社會、經濟、政策等多種因素都會影響水價核定[12]。如果水價水平低于供水成本將導致水利設施維修養護經費不足，工程難以正常運行，同時不利于節約用水;而若提高水價，則會增加農民負擔[13]。因此，建立科學合理的水價形成機制和管理體制，有利于促進水資源的優化配置，培養農村居民的節水意識[14]。

2.2 農村飲水安全工程水費征收實踐 合理的水價是保障供水工程正常管護，實現農村飲水安全工程可持續發展的必要條件?？诅娴劝凑丈嫠亢蜕钏繕嫵傻?2 級階梯水價模式，對山東臨清某農村水廠進行了實例測算，證明具有積極的實施價值[15]。陳偉等研究了宜昌市點軍區實施兩部制計價模式和季節性水價機制，對單村供水工程以村為單位，組建用水協會，實施用水協會管理模式，設立水費財政專戶，統一收取水費，專人管理水費，初步實現了“以水養水”的目的[16]。基本水量是決定兩部水價制度是否科學、合理的一項非常重要指標，基本水量定得太高，不利于促進節約用水;基本水量定得太低，又不利于引導用水戶使用工程供水，同時也容易產生負面影響，張永宏等研究認為甘肅省清水縣農村飲水安全工程受益區基本水量每戶（ 按5人計） 每月為2m3，以此收取基本水費[17]。

張艷、晏俊波等研究認為：農村安全飲水工程作為一項準公益性質的工程，制定水價時既要考慮工程成本，也要考慮群眾的承受能力，做到合理負擔，保本微利，持續發展[18-20]。目前我國農村水費收入并不能彌補完全成本定價中的工程水價，但是大幅提升水價，將會使農民使用自來水的意愿降低，增加對淺層地下水的使用量。目前階段，提高農村生活用水的價格并不合適，會造成對于作為公共物品的淺層地下水的使用量，因此為了保護資源環境，農村水價不應大幅提高，而應該考慮用水安全，以低水價鼓勵農民使用自來水[21]。

3 重慶市江津區農村飲水安全工程基本情況

江津區位于重慶市西南部，面積3218km2，常住人口138.7萬，地形南高北低，北部和中部以丘陵、低山為主，南部臨近貴州以山區為主。根據2018年8月區政府修訂的《江津區村鎮集中式供水工程名錄》，區水利局行業主管的村鎮集中式供水工程有111處，總供水規模5.5萬m3/日，供水人口46.4萬人（其中千噸萬人以下小型集中供水工程107處，供水人口38.8萬人）;另外區城市管理局行業主管的鎮級水廠24處，總供水規模為9.16萬m3/天，通過農村飲水安全工程擴網解決農村人口30萬人，基本實現了農村居民飲用水全覆蓋。

由于江津區農村地域分布廣且大部分是山區，居民居住分散，導致農村飲水安全工程建設面積廣、地點分散、管護成本高、管網漏失率大、盈利性較低，難以吸引社會資金的投入，農村飲水安全工程運行維護成本高，依靠征收的水費很難維持工程的良性運行。為此，根據《重慶市村鎮供水條例》，區財政每年安排一定的資金，由各鎮街統籌安排用于農村飲水安全工程維護。然而由于農村飲水安全工程維護資金實際需求量較大，僅靠財政補貼仍無法彌補工程本身造血能力不足的困境，導致部分飲水工程設施設備、管網維修因缺乏資金保障而運行困難。調查發現：重慶市江津區存在管護問題的農村飲水安全工程43個。主要問題是：水費收取率低、維修管護資金不足、輸供水管線長導致泵站部分電機線路老化、管網老化（部分）破損等無法及時維修。

江津區存在管護問題的43個農村供水工程（表1），其中27個由當地村（社區）委會負責管理，占比62.79%，16個由自來水公司（廠）管理，占比37.21%。根據年收繳水費總額統計，年收繳水費額度1萬元及以下的12個，占比27.91%;年收繳水費額度介于1萬～5萬元之間的6個，占比13.95%;年收繳水費額度大于5萬小于等于10萬元的6個，占比13.95%;年收繳水費額度大于10萬小于等于30萬的10個，占比23.26%;年收繳水費額度30萬元及以上的9個，占比20.93%。年收繳水費額度低于10萬元的24個，占比55.81%，收繳的水費額的總計59.64萬元，占比5.30%。

4 建立健全農村飲水安全工程長效運行機制

江津區農村飲水安全工程供水類型包括城鎮自來水管網向農村延伸、鄉鎮集中供水和以中心村或自然村為單元的單村供水工程3種（表2）。城鎮自來水管網向農村延伸供水與城鎮居民用水同網、同質、同價，水費收繳和管網維護均由自來水公司負責，實行市場化運行、規?；б婷黠@，運行狀況良好。鄉鎮集中供水大多由公司管理，具有一定的規模效益，基本能維持正常運行，少數存在維修經費短缺問題。以中心村或自然村為單元的單村供水工程通常大多由村委會管理，因量大面廣，維修養護成本高，維修養護經費保障率低，維修養護不到位，存在較多問題。針對江津區農村飲水安全工程運行現狀，為其構建長效運行機制提出如下建議。

4.1 明確職責，分類管理 農村飲水安全工程長效運行機制的構建包括政府、企業和用水戶3方，政府投資興建農村飲水安全工程的目的是保證農村居民的飲水安全，農村居民需要在可以承受的（價格）范圍內用上安全的飲用水，企業參與運營的目的是為了盈利。在明確各方目的的基礎上，為使農村飲水安全工程建成后能夠長久的發揮效益，最佳的模式是政府采用購買服務的方式，由企業來管理（專業的人做專業的事），政府部門發揮監督、檢查、指導的作用，農村居民在享受便利的同時逐漸轉變觀念，接受水是商品的屬性，參與供水設施的維護并節約用水。

針對江津區農村飲水安全工程不同供水類型運行現狀，在管理模式上應分別對待，城鎮自來水管網向農村延伸供水工程由城鎮自來水公司統一運行管理，相對比較專業，運行情況也較好，因此政府可以鼓勵城鎮自來水公司在條件允許的情況下繼續向周邊農村延伸供水管線，根據向農村延伸供水管線鋪設長度、供水人口、供水水量等因素，政府給予補貼。鄉鎮集中供水也存在一定的盈利空間，目前也大都由企業負責運行管理，基本能夠實現正常運轉，這種模式也需要政府財政補貼。以中心村或自然村為單元的單村供水工程，大多由村委會管理，水費收繳率低，總額度少，無法滿足工程良好運行，存在較多問題，需要通過財政補貼的方式引導企業參與管理，并逐步向專業化管理轉變。

4.2 創新以水價改革為核心的供水管理模式 為使農村飲水安全工程能夠保持長效運行，正常發揮民生工程利民惠民的作用，多地均出臺政策對農村飲水安全工程給予資金補助，江津區擬計劃每年投入1000萬用于農村飲水安全工程管護。但是如何把財政資金用到刀刃上，確保農村飲水安全工程長效運行，還需要不斷的創新實踐。如果采用以往的做法，財政資金劃歸地方水利部門或鎮街，供水單位（水廠或村委會）根據實際情況申請管護資金，對資金審核單位來說工作量相當繁重，對調動供水單位、用水戶的積極性方面并不明顯，供水單位覺得是在替政府做事，財政補貼的理所應當，用水戶仍然置身事外，覺得農村人飲工程就是政府的事，他們只管用水。為此，結合江津區的實際情況，建議創新以水價改革為核心的供水管理模式，具體措施如下（表3 ）。

根據不同的供水模式，對于目前能保持正常運行的城鎮自來水管網向農村延伸供水和鄉鎮集中供水，在維持正常運行的基礎上鼓勵其加強自身專業化建設，對于與政府存在建管協議的（如政府出資建設向農村延伸的管網，建好交給企業管理，要求其保證農村供水一定時期），按協議執行，沒有協議的，為鼓勵企業積極參與農村飲水安全工程建設，根據其向農村供水的實際供水量和實收水費的額度，按其實收水費額度給予企業一定補償，前提是政府主管部門對供水企業設置達標條件，要求其水質、管理等達標后申請補償。

對于單村供水工程，其規模小、共享率低，水費征收較為困難，僅靠水費征收難以維持自身的正常運行，并且數量比較多，是農村飲水安全工程中最為薄弱的環節。為破解單村供水工程運行難題，多地均進行了積極探索，基本方式是由地方財政補貼運行管護經費不足部分，使其能夠保持正常運轉。然而一味的財政輸血并非解決單村供水工程長效運行的根本措施，只有在輸血的同時培養工程自身的造血能力，才能從根本上解決管理不專業、管護不到位等一些列問題。針對江津區單村供水工程，建議“試點按全成本水價征收水費，財政資金補助農戶基本用水量的差價”的方式，逐步培養單村供水工程的造血能力。例如可以以現行年征收水費總額低于5萬元存在管護問題的供水工程為試點，區發改委、水利局等相關部門牽頭測算各農村供水工程的全成本水價（包括生產成本、運行成本等），同時核算農村居民的人均基本用水量，在基本用水量范圍內，供水單位按照“優惠水價”征收居民水費，差價部分由財政補貼，超出基本用水量的水價，由供水單位按照全成本水價收取水費。例如，某供水工程全成本水價為4元/t，核算的居民基本用水量為2t/人/月，現行實際水費收繳標準為2元/t。在基本用水量范圍內，供水單位向居民按照2元/t的優惠水價征收，與全成本水價4元/t的2元差價，由財政按月（季度）補貼企業（同時要求供水企業水質、管理等達標后發放水費補貼）;居民用水量超出基本用水量的，供水企業按照全成本水價4元/t的標準向用水戶收取，財政不補貼。

5 結論與建議

農村飲水安全工程作為準公益性項目，本身盈利能力較弱或根本無法盈利，運行中存在問題的根本原因是資金不足，在資金充足的情況下就可以邀請專業的公司、專業技術人員進行管護，政府職能部門制定標準進行監管，從而實現工程的長效運行。目前，多地均出臺了政策，由地方財政對農村飲水安全工程管護進行補貼，但是并不是簡單的財政出點錢就能把問題解決的，財政在輸血的同時應注重培養農村人飲工程的造血能力。本文以重慶市江津區為例，針對現存的農村飲水安全工程3種供水模式，建議財政補貼的時候均圍繞水價改革進行。城鎮自來水管網向農村延伸供水和鄉鎮集中供水，需要對其補貼時可以參照其實際對農村供水的量（實際征收農村用水戶水費總額）進行。這樣既可以鼓勵供水企業繼續推行向農村擴網，提供專業化的管理服務，也可以按實際對農村供水的貢獻（實際用水量）進行補貼，將原來繁瑣的審批管理流程簡化為可定量的政府購買服務。

而對于單村供水工程，建議“試點按全成本水價征收水費，財政資金補助農戶基本用水量的差價”的方式，逐步培養單村供水工程的造血能力。上述方式具有如下優點：（1）不增加農民負擔，基本用水量在現行基礎上不加價。（2）培養農民的節水意識，財政只補貼基本用水量范圍內的水價，超出部分按照全成本水價增收，培養農村居民的節水意識。（3）利于企業參與農村飲水安全工程管理，提高管理的專業化水平，提高供水企業征收水費的積極性，一是在基本水價范圍內，收的水費多，財政補的資金就多，超出基本用水量范圍內，又可以全成本水價增收，企業有利可圖。（4）給農村居民的用水補貼由暗補變明補，補助的水費看得見摸得著。財政資金直接用于農村飲水安全工程維修養護，農民覺得工程是國家出錢維修，維修費用不夠透明，因此缺乏主人公意識;直接補貼農村居民用水水費，讓農村居民知曉每用1噸水，國家都要補助一部分錢，利于培養農村居民的主人公意識，利于農村人飲工程設施的保護。

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（責編：王慧晴）

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