強(qiáng)化基層財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理研究

胡登峰

基層財(cái)政實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理可以更加嚴(yán)格要求財(cái)務(wù)管理過(guò)程，提高財(cái)政服務(wù)的社會(huì)效益，實(shí)現(xiàn)資源的合理分配。從本質(zhì)上看，預(yù)算績(jī)效管理就是把預(yù)算和績(jī)效管理二者進(jìn)行融合，完美實(shí)現(xiàn)各自戰(zhàn)略目標(biāo)。如何能夠使預(yù)算績(jī)效管理高效進(jìn)行仍然需要不斷探究，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并解決問(wèn)題。本文把H縣財(cái)政預(yù)算績(jī)效現(xiàn)狀作為整體研究對(duì)象，該縣從2012年采用預(yù)算績(jī)效管理方式，經(jīng)歷了多年的發(fā)展，預(yù)算績(jī)效管理仍然存在很多問(wèn)題。

一、基層財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的重要性

基層財(cái)政與廣大人民群眾的日常生活息息相關(guān)，基層財(cái)政實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理能夠更好地體現(xiàn)其社會(huì)效益。預(yù)算績(jī)效管理利用完善的基層財(cái)政預(yù)算管理模式，幫助基層解決難題，有利于政府部門工作效率的提升。財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理是一種通過(guò)結(jié)果了解、反饋過(guò)程的管理方式，也可以利用未知結(jié)果作為導(dǎo)向，引導(dǎo)工作人員提升個(gè)人責(zé)任意識(shí)，最終提高基層政府部門整體服務(wù)質(zhì)量。

二、基層財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理不足之處

（一）預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)不強(qiáng)

基層財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)新的預(yù)算績(jī)效管理思想無(wú)法完全接受。傳統(tǒng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理中一直提倡“零基預(yù)算”，過(guò)分注重資金使用安排，對(duì)財(cái)政資金實(shí)際使用率并沒(méi)有準(zhǔn)確把握，這種預(yù)算方法會(huì)導(dǎo)致更多基礎(chǔ)部門把精力放在申請(qǐng)財(cái)政資金上，而不是高效利用資金。預(yù)算績(jī)效管理認(rèn)識(shí)不足也可能是因?yàn)閱挝粚?duì)于預(yù)算績(jī)效管理方面知識(shí)培訓(xùn)、宣傳不到位，使得員工對(duì)預(yù)算績(jī)效管理并沒(méi)有特別透徹的了解。圖1是對(duì)H縣績(jī)效管理人員針對(duì)預(yù)算績(jī)效管理重要性進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查。從圖中我們可以看出，基礎(chǔ)單位績(jī)效管理人員對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的重要性并沒(méi)有深刻了解，僅有22%的人員認(rèn)為利用預(yù)算績(jī)效管理可以幫助單位找到現(xiàn)階段發(fā)展問(wèn)題，并且能夠提高資金有效使用率。超過(guò)一半的人只是簡(jiǎn)單服從上級(jí)命令，對(duì)于為何開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理并不在意；還有27%的人認(rèn)為預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施是為了應(yīng)付各級(jí)檢查。

圖1 H縣績(jī)效管理人員對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理作用的認(rèn)知情況調(diào)查圖

（二）保障基層財(cái)政條件不夠完善

首先，缺乏專業(yè)性人才。預(yù)算績(jī)效管理工作多數(shù)由財(cái)務(wù)人員擔(dān)任，但具體績(jī)效管理工作的落實(shí)并不是財(cái)務(wù)人員，就會(huì)使預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中實(shí)際與預(yù)估偏差很大，最終影響預(yù)算績(jī)效管理水平。H縣財(cái)政局，于2015年才正式成立預(yù)算績(jī)效管理科室，受人員數(shù)量限制，預(yù)算績(jī)效管理和預(yù)算管理都是相同的工作人員，并沒(méi)有設(shè)置專門的人員負(fù)責(zé)預(yù)算績(jī)效管理工作，這樣預(yù)算績(jī)效管理效果顯然不到位。對(duì)多數(shù)基層財(cái)政局進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，預(yù)算績(jī)效管理崗位人才缺乏，一方面是因?yàn)槿藛T數(shù)量不足，僅有5%的單位設(shè)立了獨(dú)立的預(yù)算績(jī)效管理人員，其他單位都是由財(cái)務(wù)人員臨時(shí)接管預(yù)算績(jī)效管理。另一方面是缺乏相關(guān)技術(shù)，財(cái)務(wù)人員多數(shù)擁有財(cái)務(wù)相關(guān)證書(shū)，但是沒(méi)有一個(gè)人擁有預(yù)算績(jī)效管理證書(shū)。所以基層財(cái)政局擔(dān)任預(yù)算績(jī)效管理工作的人員都是邊學(xué)習(xí)邊工作，嚴(yán)重缺乏專業(yè)性知識(shí)，對(duì)于預(yù)算績(jī)效涉及的比較廣泛的、復(fù)雜的考評(píng)項(xiàng)目并不能很好地應(yīng)對(duì)。

其次，各基層財(cái)政資金沒(méi)有保障。對(duì)于基層財(cái)政部門，尤其是不太發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政部門，資金都面臨著嚴(yán)重欠缺問(wèn)題。在一些項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理中，可能會(huì)因?yàn)橘Y金不足，無(wú)法做到更好，從而進(jìn)一步影響預(yù)算績(jī)效管理考核評(píng)分制度。財(cái)政資金不到位使基層政府債務(wù)規(guī)模大，隱性債務(wù)增長(zhǎng)速度快，導(dǎo)致潛在財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高。對(duì)于一些投資沒(méi)有獲得收益的項(xiàng)目采用PPP方式進(jìn)行融資處理，但是最終結(jié)果還是由財(cái)政部門為此買單，基層財(cái)政部門整體還款困難，無(wú)法保障項(xiàng)目擁有足夠資金支撐日常運(yùn)營(yíng)。也可能會(huì)因?yàn)榛鶎迂?cái)政部門在國(guó)家減稅降費(fèi)政策下，造成基層政府增收壓力變大，會(huì)出現(xiàn)資金使用不規(guī)范、不合理現(xiàn)象，引起部分地區(qū)資金閑置浪費(fèi)，部分地區(qū)資金不足，總體來(lái)說(shuō)，財(cái)政資金的不足必定會(huì)給預(yù)算績(jī)效管理效果帶來(lái)負(fù)面影響。

最后，缺乏完善的預(yù)算績(jī)效管理制度。雖然H縣制定了相應(yīng)預(yù)算績(jī)效管理制度，但是這些文件都是建立在國(guó)家發(fā)放文件基礎(chǔ)上的，并沒(méi)有結(jié)合實(shí)際基層財(cái)政部門情況進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致可行性較差。對(duì)基層員工就預(yù)算績(jī)效管理制度的情況進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有59%的人員認(rèn)為現(xiàn)行制度體系不完善，需要改善。總之，要健全預(yù)算績(jī)效管理制度，才能更好地約束員工日常工作行為，促進(jìn)員工高效落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理工作。

（三）預(yù)算績(jī)效管理考核指標(biāo)設(shè)置不完善

圖2 對(duì)預(yù)算績(jī)效管理考核指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果

從上圖中對(duì)基層財(cái)政部門員工就預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)的設(shè)置進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果來(lái)看，有近56%的人員認(rèn)為現(xiàn)在的預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)設(shè)置得不完善和非常不完善；有19%的人員對(duì)此沒(méi)有表態(tài)；剩下15%的人員認(rèn)為還比較完善或者非常完善。根據(jù)這些數(shù)據(jù)可知當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置有待健全。指標(biāo)不健全可以從3方面找原因：一是預(yù)算績(jī)效管理仍然處于初步探索階段，對(duì)此并沒(méi)有很多可靠數(shù)據(jù)支撐，沒(méi)有建立完整的預(yù)算績(jī)效結(jié)果數(shù)據(jù)庫(kù)，在預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)設(shè)置過(guò)程中缺乏參照性，再加上財(cái)政部門數(shù)據(jù)的多樣性和復(fù)雜性，使得預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)的設(shè)置工作難度更大。二是基層工作人員對(duì)預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)設(shè)置并不重視，認(rèn)為此工作在整體預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施過(guò)程中無(wú)關(guān)緊要。實(shí)際上，預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)的設(shè)定是績(jī)效實(shí)施、績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效結(jié)果反饋等一系列工作的基礎(chǔ)保障，沒(méi)有目標(biāo)，員工在工作開(kāi)展中就會(huì)出現(xiàn)缺乏整體性、積極性和導(dǎo)向性的情況。H縣對(duì)于目標(biāo)設(shè)置也不重視，對(duì)目標(biāo)設(shè)置的合理性缺乏審核，直接降低了預(yù)算績(jī)效管理工作效率。三是預(yù)算績(jī)效管理考核指標(biāo)評(píng)價(jià)體系有待完善，缺少對(duì)指標(biāo)實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督管理過(guò)程，使指標(biāo)從制定開(kāi)始就有所懈怠，最終預(yù)算績(jī)效管理工作無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果。指標(biāo)評(píng)價(jià)體系的建立主要依靠上級(jí)文件，對(duì)具體預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)未進(jìn)行細(xì)化。H縣目前的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系設(shè)置與實(shí)際項(xiàng)目活動(dòng)并不太相符，關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，評(píng)價(jià)過(guò)程缺乏科學(xué)合理性，無(wú)法準(zhǔn)確地通過(guò)指標(biāo)評(píng)價(jià)過(guò)程來(lái)保障預(yù)算績(jī)效管理整體工作的完成效率。

（四）監(jiān)督管理不足，使預(yù)算績(jī)效管理執(zhí)行力度不夠

監(jiān)督管理不到位、形同虛設(shè)的制度會(huì)導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中任一環(huán)節(jié)都可能出現(xiàn)問(wèn)題，也可能導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)一言堂，做出的錯(cuò)誤決策沒(méi)有任何審核便直接執(zhí)行。如圖3為預(yù)算績(jī)效管理人員對(duì)監(jiān)督管理部門職權(quán)的應(yīng)用了解情況結(jié)果。

圖3 預(yù)算績(jī)效管理人員對(duì)監(jiān)督管理部門職權(quán)的應(yīng)用了解情況

結(jié)果顯示，有57%的人員認(rèn)為并沒(méi)有履行過(guò)監(jiān)督管理職責(zé)；認(rèn)為監(jiān)管到位的僅有1%。可以看出基礎(chǔ)財(cái)政部門監(jiān)管力度嚴(yán)重不足，需要不斷提高監(jiān)督管理力度，以保障員工在日常工作中能夠真正落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理。

三、優(yōu)化基層財(cái)政局預(yù)算績(jī)效管理建議

（一）加強(qiáng)基層財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理理念

當(dāng)前基層預(yù)算績(jī)效管理工作仍處于初步探索階段，未來(lái)的道路上面臨著更多問(wèn)題和困難，需要盡快加強(qiáng)基層工作人員思想建設(shè)。預(yù)算績(jī)效管理是一種從結(jié)果開(kāi)始，嚴(yán)把過(guò)程的管理手段，不僅僅財(cái)政部門需要實(shí)施，其他事業(yè)單位也可以有效落實(shí)。基層財(cái)政部門要注重采用多種宣傳方式進(jìn)行宣傳，引導(dǎo)各單位、各部門樹(shù)立正確的預(yù)算績(jī)效管理理念，更加重視預(yù)算績(jī)效管理工作，最終用有限資源獲得最大利潤(rùn)，盡可能提高各單位資金使用率。逐步在社會(huì)上形成規(guī)范資金使用、保障資金使用安全、獲得更大效益的預(yù)算績(jī)效管理模式。

（二）完善基層財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理保障機(jī)制

1.健全制度保障。建立健全的預(yù)算績(jī)效考核制度體系，可以幫助預(yù)算績(jī)效管理工作指定明確方向。完善內(nèi)部協(xié)調(diào)系統(tǒng)，把握績(jī)效和預(yù)算管理二者之間的關(guān)聯(lián)性，使預(yù)算管理和績(jī)效管理都能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

2.健全預(yù)算績(jī)效管理工作人才隊(duì)伍保障。當(dāng)前基礎(chǔ)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作落實(shí)不到位很大程度上因?yàn)轭A(yù)算績(jī)效管理方面人才不足。人才保障可以通過(guò)三個(gè)步驟：一是可以邀請(qǐng)國(guó)家級(jí)預(yù)算績(jī)效管理專家、高校預(yù)算績(jī)效課程教授、人大代表、社會(huì)財(cái)會(huì)精英人士等共同組成人才專家?guī)欤瑸轭A(yù)算績(jī)效管理工作提出正確意見(jiàn)和理論方面指導(dǎo)，以保障各單位、各部門預(yù)算績(jī)效管理工作能公平公正地落實(shí)；二是通過(guò)對(duì)社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)招投標(biāo)的方式，讓他們也加入預(yù)算績(jī)效管理工作，這樣有助于預(yù)算績(jī)效管理結(jié)果的公正性和可靠性；三是各單位設(shè)置內(nèi)部預(yù)算績(jī)效管理部門，由各部門共同組成預(yù)算績(jī)效管理團(tuán)隊(duì)，然后給單位其他部門和全體員工進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理工作培訓(xùn)，不斷強(qiáng)化人才隊(duì)伍建設(shè)，提高單位整體預(yù)算績(jī)效管理水平。

3.健全預(yù)算績(jī)效管理技術(shù)方面的保障體系。技術(shù)是第一生產(chǎn)力，對(duì)于任何新興行業(yè)、產(chǎn)品、事物的長(zhǎng)久發(fā)展都具有決定性作用。所以健全預(yù)算績(jī)效管理方面信息化系統(tǒng)建設(shè)，是當(dāng)前各行各業(yè)必不可少的競(jìng)爭(zhēng)力。例如河北省自行研發(fā)了一套預(yù)算管理信息化系統(tǒng)，其內(nèi)容涵蓋預(yù)算所有資料、預(yù)算全部項(xiàng)目、預(yù)算編制、審核、校對(duì)、執(zhí)行過(guò)程、績(jī)效管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等各種板塊，并且采用三級(jí)共享、上下銜接的方式達(dá)到預(yù)算管理的有效溝通。目前很多基礎(chǔ)財(cái)政部門并不能達(dá)到統(tǒng)一的一體化銜接系統(tǒng)，所以建立統(tǒng)一的一體化系統(tǒng)對(duì)當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理很重要。

（三）健全預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)體系

1.科學(xué)合理地建立電子化預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)庫(kù)，把項(xiàng)目考核結(jié)果進(jìn)行量化，并且按照當(dāng)前預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度可以把指標(biāo)分為支出指標(biāo)和效益指標(biāo)兩大類。對(duì)于支出指標(biāo)的建立，可以按照公共服務(wù)情況、公共安全支出、教育支出、文化建設(shè)支出、醫(yī)療設(shè)施支出等大類進(jìn)行指標(biāo)庫(kù)的建立，這些大類的設(shè)立可以使日常預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)工作更加簡(jiǎn)單、易操作。也可以按照財(cái)政支出資金特點(diǎn)進(jìn)行分類，比如會(huì)議支出、培訓(xùn)支出、設(shè)備設(shè)施支出、修繕支出等各種經(jīng)濟(jì)科目，這樣可以更明確地體現(xiàn)出財(cái)政支出的特點(diǎn)。對(duì)于地方財(cái)政目標(biāo)進(jìn)行審核時(shí)，還要注重?cái)?shù)據(jù)和資金使用之間的關(guān)聯(lián)性大小，避免有些部門單位為了達(dá)到目標(biāo)而專門設(shè)置過(guò)低預(yù)算目標(biāo)，這樣會(huì)破壞預(yù)算編制的科學(xué)合理性，無(wú)法體現(xiàn)預(yù)算管理有效配置資源、合理提高資金使用率的作用。

2.落實(shí)績(jī)效追蹤監(jiān)督管理制度。對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理整個(gè)過(guò)程的實(shí)施，應(yīng)該時(shí)刻關(guān)注財(cái)政資金的支出使用情況，以及最初設(shè)定的目標(biāo)是否完成，完成到何種程度，都需要通過(guò)績(jī)效追蹤監(jiān)督管理獲得實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)。追蹤管理貫穿預(yù)算績(jī)效管理全過(guò)程，既可以保障預(yù)算目標(biāo)的逐步完成，也可以幫助其規(guī)范資金使用，減少資金閑置浪費(fèi)現(xiàn)象，最終提高資金使用率。實(shí)際預(yù)算績(jī)效管理工作中很難落實(shí)監(jiān)督管理職責(zé)，財(cái)政部門只注重了項(xiàng)目資金的支出是否規(guī)范，至于項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程各環(huán)節(jié)的對(duì)接、具體實(shí)施情況、進(jìn)度都沒(méi)有準(zhǔn)確把握。所以財(cái)政部門應(yīng)該進(jìn)一步增加與其他各部門的溝通交流，使得預(yù)算績(jī)效管理各環(huán)節(jié)的實(shí)施能夠相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)。

首先，要追蹤預(yù)算管理工作。對(duì)于資金使用全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督管理，考察資金實(shí)際情況與預(yù)算差距，看其是否出現(xiàn)資金使用違規(guī)、浪費(fèi)資金、資金支付不安全、個(gè)人挪用、盜用資金等行為。如果發(fā)現(xiàn)實(shí)際資金使用中的問(wèn)題應(yīng)及時(shí)與預(yù)算管理部門進(jìn)行溝通，處理預(yù)算問(wèn)題，對(duì)于預(yù)算調(diào)整和改進(jìn)方案都要進(jìn)行詳細(xì)文字說(shuō)明，并留紙質(zhì)文件歸檔。其次，追蹤財(cái)政支出所有過(guò)程，不僅僅查看項(xiàng)目資金使用情況，還要考察其項(xiàng)目執(zhí)行中的社會(huì)效益和實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益是否達(dá)到預(yù)期計(jì)劃。以及內(nèi)外部環(huán)境的變化，是否影響項(xiàng)目執(zhí)行情況，如有影響，盡可能優(yōu)化資金支出方案，減少資金損失。最后，將資金使用情況和資金具體支出情況統(tǒng)計(jì)出來(lái)，做好記錄表格，然后具體分析各種資金使用情況，并出具紙質(zhì)報(bào)告。

（四）加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督管理力度

1.加強(qiáng)基層政府對(duì)預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程的監(jiān)督管理，強(qiáng)化各單位、各部門監(jiān)督管理職權(quán)。不僅僅從資金使用范圍、規(guī)范性、安全性、審計(jì)審核等方面著手，還要強(qiáng)化財(cái)政資金的有效使用率，真正保障預(yù)算績(jī)效管理工作高效、順利落實(shí)。一方面可以從基層財(cái)政單位實(shí)際情況出發(fā)，不斷調(diào)整預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、預(yù)算績(jī)效實(shí)施方案，制定預(yù)算績(jī)效管理各環(huán)節(jié)監(jiān)督管理制度，并賦予相關(guān)部門監(jiān)督職權(quán)，促進(jìn)監(jiān)督管理的有效落實(shí)。另一方面健全預(yù)算績(jī)效管理全過(guò)程的監(jiān)督管理機(jī)制，包括預(yù)算目標(biāo)設(shè)置、預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算結(jié)果反饋、預(yù)算方案調(diào)整、預(yù)算評(píng)價(jià)、預(yù)算績(jī)效考核、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)等所有環(huán)節(jié)。

2.對(duì)于基層單位實(shí)施的預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督過(guò)程，應(yīng)該把結(jié)果公之于眾。公眾最關(guān)心的就是涉及自身利益的民生項(xiàng)目，把這些項(xiàng)目監(jiān)督結(jié)果公開(kāi)、透明化，可以保障公眾對(duì)政府部門行使監(jiān)督管理權(quán)力。公眾監(jiān)督管理也可以時(shí)刻提醒各單位、各部門工作人員強(qiáng)化資金使用安全性和有效性，從而進(jìn)一步提高資金使用率，提升財(cái)政資金社會(huì)效益。

本文從H縣預(yù)算績(jī)效管理實(shí)例角度出發(fā)，提出了現(xiàn)行預(yù)算績(jī)效管理中存在的不足之處，為了解決這些問(wèn)題，必須通過(guò)加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理理念和監(jiān)管力度、完善預(yù)算績(jī)效管理體系、健全評(píng)價(jià)考核體系和反饋體系的優(yōu)化舉措，實(shí)現(xiàn)基層財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理水平的提高和財(cái)政資金使用率的有效提升。