淺析自然災害應急處置策略

丁麗娜 熊清宇

引言

我國自然災害具有災種多、頻率高、分布廣等特點，一旦爆發會對人民群眾的生命財產安全造成極大損失。根據中國年鑒數據，在1989—2018年，中國發生過多種類型的自然災害，包括臺風、洪水、地震、沙塵暴、滑坡、泥石流、高溫熱浪等，災害影響區域超過三分之二的國土面積，帶來的直接經濟損失達到112370億元，傷亡人數達到19.58萬人。在嚴峻的自然災害形勢下，制定合理有效的自然災害應急處置策略對應對和防控自然災害至關重要。

自然災害應急處置工作一直以來備受黨中央和各地政府重視。為全面提升各地自然災害應急處置效率，優化應急管理組織體系，2018年我國扎實推進機構改革，根據災害事故頻發、應急處置嚴峻的形勢組建了以應急管理部和31個省應急管理廳局為基礎的應急管理體系，搶險救災應急處置響應及時率提高，災害破壞性和經濟損失有效減少。2019年8月，我國首次啟動自然災害綜合風險普查，旨在提升自然災害防治水平，這為各地明晰自然災害特征、空間分布、風險區劃以及致災因子等信息提供了數據支撐。長期以來，自然災害信息的欠缺和模糊始終是制約應急處置策略制定的不利因素，普查工作將為新時期自然災害應急處置策略的完善提供科學依據。

同時，新時期自然災害發生的復雜性、破壞性以及不確定性對應急處置工作提出了更高的要求，在滿足積極響應、精準救助、降低損失的前提下，應急處置策略還面臨著更加嚴峻的挑戰。預警信息覆蓋不全面、災情信息更新不及時、災前應急資源準備不足、虛假信息傳播、救助資源分配不均衡等依然是各地應急處置亟須解決的問題。因此，有必要深入認識當前自然災害的特征和危害，以人民生命和利益為基本著落點，持續創新自然災害各階段的應急處置策略，完善應急處置具體措施，從而為保障人民安全、減少災情損失、維護社會穩定奠定堅實基礎。

自然災害應急處置的概念

自然災害應急處置是指當自然災害發生時，相關機構和部門依據自然災害的監控及預警信息，及時對災害產生的原因、性質、風險以及影響等進行判斷，并啟動應急預案，采取合理的應急處置策略，做好災情救援和應急保障工作，最終達到災害損失最小化的結果。自然災害應急處置的內容主要由四方面組成：其一，實時監控自然災害情況，確定災害風險區劃，做好災害預警信息的發布和傳播。其二，依據應急預案，保障災前應急資源供給的充足性，完成災前準備工作，有效控制災害風險。其三，對相關群眾展開及時有效的救援工作，合理分配應急資源，確保資源的精準到達，做好基本保障。其四，在自然災害發生后，依據災害損失情況展開救助工作，完成災后恢復重建工作。

自然災害具備危機事件的特征，因此可視為一種特殊的危機事件。依據危機管理理論，可以從以下四個階段開展自然災害應急處置工作：災前預防階段、災前準備階段、災害爆發階段和災后恢復階段（圖1）。上述四個階段中，災前預防階段和災害爆發階段的應急處置最為關鍵。盡管自然災害破壞性較大而且常常存在不確定性，但是只要采取及時的應急處置策略，各部門聯動協同做好災害預防和應急執行工作，就能夠有效降低災害帶來的損失。

圖1 四階段危機管理理論

自然災害的特征和危害

一是形式更加復雜極端。近年來，我國自然災害呈現頻發、多災齊發等特點，具體體現為臺風—暴雨—洪澇、地震—地質災害、風雹—低溫冷凍和雪災等多災并發，整體災害形式更加復雜。同時，特大自然災害的偶然性和極端性更加明顯，面臨的災害形勢較以往更為嚴峻。比如2019年8月超強臺風“利奇馬”為新中國成立以來登陸大陸的第五位超強臺風，最大風力達16級，給浙江、江蘇等地區帶來降雨量達到350～600mm，造成臺風經沿地區轉移安置209.70萬人，13.3萬間房屋損壞。災害形式的復雜性和極端性日益增加，災害應急處置工作面臨新的挑戰。

二是破壞性強。自然災害發生后，往往會對周邊環境造成嚴重的破壞，甚至會結合其他公共安全事件，引發系列連鎖反應，產生極大的破壞性。此外，城市化的加劇使得人口、資源向城市高度聚集，一旦城市發生自然災害，不僅會影響到人民群眾的基本生活，還會對城市的基礎設施、重大產業產生破壞性影響。比如2021年7月河南鄭州降雨量超過歷史極值，城市內部發生嚴重內澇，導致地鐵5號線遭遇洪水入侵，14人不幸遇難。

三是影響范圍廣。由于災害不確定性的增加，再加上當前的災害監控預警技術尚未達到精準預測的水平，多個城市為防控災害風險均進入應急準備狀態，造成災害的影響范圍更廣。比如2021年7月的臺風“煙花”，其移動速度緩慢，路徑存在極大的不確定性，影響范圍從我國南部地區一直延伸到東北地區，持續時間長達10天，東部多地區停工、停產、停學，給我國東部地區經濟生產、日常生活帶來極大的影響，受災人口達408萬人，經濟損失達到69.80億元。

自然災害應急處置的策略

（一）災前預防階段評估災害風險，健全監控預警體系

在災前預防階段，自然災害爆發的時間、性質等均存在很大的不確定性，盡管如此，類似于地質災害、臺風、洪澇等災害在爆發前都是有預兆的，因此，此階段應集中力量加強災害監控預警，采取預防為主的戰略。預防階段，應急處置策略應關注兩個關鍵點：一是合理評估災害風險，二是健全監控預警體系。

一方面，災害風險區劃的確定是決定應急預案執行程度以及應急響應級別的基礎。需要采取科學合理的科技手段，對致災因子、災害發生概率、潛在危險、嚴重程度以及發展態勢做出充分可靠的評估和判斷，進而確定災害風險等級。另一方面，監控預警體系的建設能夠防控災害風險并減少災害損失。監控預警策略實施應當注意以下幾點：一是及時性。監控預警系統在災害來臨之前應及時敏銳地察覺到災害可能爆發的早期信號，經過風險評估后，及時向公眾發布預警信息，引導相關部門和公眾提前做好防災準備。二是可達性。預警信息借助科技和媒體手段，應能有效地傳達到戶、到人，在一些鄉鎮、村等易受災害侵入的地區，一定要確保預警信息順利覆蓋到每個人。三是實時性。災害的不穩定性和破壞性要求監控預警系統必須實時關注災害發展趨勢，并實時向公眾更新災害信息，以免災害突發導致不可估量的損失。

以2019年8月臺風“利奇馬”浙江省的災前預防應急策略為例，8月7日中國氣象局基于預警系統將“利奇馬”升格為超強臺風，預計8月10日在浙江溫嶺登陸。浙江省應急管理廳立刻啟動預警響應，增加應急值守，氣象、水利、農業農村、公安、交通運輸、廣電等多部門啟動應急聯動機制，做好防臺工作。氣象部門發布更新臺風預警信號160條，省文旅廳提醒廣大游客及時撤離臺風影響區域，三大通信公司向全省手機用戶發布預警短信4600萬余條，廣電部門派出百名記者、10余輛衛星車奔赴一線做好報道，并向公眾24小時滾動播報臺風實時信息。針對居住偏遠分散的群眾，縣區創造性地發明了“敲鑼打鼓巡防法”，通過入戶勸導、敲鑼提醒等各種“土味”方法進行預警，及時轉移危險區域群眾。各部門系列策略有效保證了預警信息的及時性、可達性和實時性。

（二）災前準備階段完善應急預案，強化居民防災意識

災前準備階段應急處置策略的重點是依據災害預警信息，各部門聯動實施相應的應急預案措施，做好災前應急資源準備，同時加強災害風險和防災避險技巧宣傳，強化居民防災意識，做好充分抵抗災害的準備。由于每次災害的特點和性質不完全一致，需要根據此次災害的特征、危害性來完善應急預案，盡可能將災害損失最小化。減少居民生命和財產損失是防災的重中之重，強化居民防災意識，能夠從根本上減少災害損失。

一方面，應急預案的完善應當以人為中心，預案中制定的具體措施要便于群眾執行和理解，即災前應急處置措施要做到可執行性和可理解性。其一，可執行性意味著相關處置措施能夠切實可行，可以按照受災區位劃分將救災責任分配到基層救災人員，受災群眾在遇到災害時能夠快速找到負責的社區人員或醫療救助人員。其二，可理解性指災前應急處置措施應當能讓公眾快速理解并采取正確行動，權威部門在發布災害信息時，應從受眾心理考慮發布易理解、易口口相傳的信息，盡可能避免發布晦澀、命令式的信息。另一方面，強化居民防災意識能夠提高災害應對效率，在災前可以向公眾宣傳在災害發生時能夠采取的逃生路徑、可采納的安全行為以及有效避免生命財產損失的方法等，減少居民生命財產損失。

近年來我國自然災害多以暴雨洪澇災害為主，浙江省地處南方，常年飽受暴雨洪澇的威脅。現以暴雨洪澇為例探討浙江省湖州市的災前準備應急策略。2021年5月，湖州南潯區在接到上級發布的暴雨洪澇預警后，依循“分級管理、分級負責”原則，對各鎮、村防汛負責人執行24小時值班制度，并向群眾公布所在轄區防汛負責人聯系方式，以便遇到重大災情時及時聯系處置突發事項。利用微信公眾號、LED屏幕、宣傳欄等方式，向公眾發布暴雨洪澇的基本防范技能微信推文150余條、宣傳資料20000余份，確保防災減災知識的可理解性，有效提高群眾的自救能力。

（三）災害爆發階段加強救援工作，保障應急資源供給

災害爆發階段的應急處置策略是重中之重，直接關系到災害應急處置的效果，應急管理部門應當根據受災情況，為受災地區提供必要的救援和應急資源保障，盡可能地減少人員傷亡和財產損失。因此，加強救援工作、保障應急資源供給是該階段的兩大核心任務。

救援工作方面，首先要第一時間統計災情及時發布，依照救援的重要程度，合理分配相應的應急資源。受災救援客體分為人和物，相比于任何物質財產，對受災人員的救援是最首要的。在物質財產救援上，災害可能會破壞電力設備、交通設施以及通信設備等，災害爆發后應當及時搶修電力、通信和交通設備等，然后再考慮其他私人物質財產。應急資源供給方面，做好全面保障工作需要注意以下幾點：第一，建立部門聯動機制，形成多部門協同響應、聯合指揮，實現快速救援目的。第二，迅速搶修遭受損壞的電力、交通等基礎設施，確保救援人員和救援物資能夠快速到達受災場所。第三，對受災群眾展開及時的醫療救助，在醫療資源缺乏的情況下就地傳授基本的救援技巧，組織群眾開展自救互救。

2019年6月17日，四川宜賓發生6.0級地震（圖2），四川雅安市震感明顯，雅安市積極的應急處置策略為控制災情做出了重要貢獻。地震發生后，雅安市應急管理局立刻啟動應急響應，向各縣區發出災情核查指令，迅速完成各縣區災情核查。同時，第一時間響應省消防救援總隊調度，派駐兩個救援支隊奔赴富興鄉開展應急救援，其間排查261間房屋隱患，為災區群眾宣講地震救援知識5次。此外，為了保障應急資源充足，廣泛吸納其他救援力量，市民兵應急營現編310人，市民間救援隊伍集合400余人，確保接到應急指令后立即展開救援。

圖2 2019年四川宜賓地震災情

（四）災后恢復階段評估災害損失，做好災后重建恢復

如何完善災后重建恢復，做好善后工作，不僅影響政府在群眾中的公信力，更會影響社會的和諧穩定。因此，需要妥善制定合理的災后處置策略，消除此次災害的不良影響，幫助受災地區恢復正常生活。

一方面，需要科學評估災害損失，損失程度關系到救助、補償和重建資金的傾斜力度，并體現救災資金分配的公平性。另一方面，需要完成災后重建恢復工作，做好災后民生保障，可以從以下幾方面著手：第一，解決受災群眾基本生活需要，做好受災群眾基本衣食住行保障。第二，發揮多元主體在恢復重建中的協同作用，廣泛動員社會力量，創新保險、金融工具在恢復重建中的應用，彌補財政資金不足，形成災后重建恢復最大合力。第三，加強對受災群體的心理疏導和激勵，通過舉辦心理咨詢講座、創業指導等方式，幫助受災群體重建信心。

2018年廣東省受暴雨洪澇影響，多地民房倒塌，廣東省政府、省應急管理廳采取了及時的災后恢復應急策略。一是根據受災嚴重程度建檔歸類，設置工作臺賬，依據時間點密切跟蹤受災群眾住房重建工作，至2019年1月完成1331戶“全倒戶”和1987戶“嚴損戶”的住房重建。二是加強資金補助支持，省市縣財政按照一般人員不低于4萬元、特困人員不低于5萬元的補助標準，共計投入6496萬元補助。三是統籌多方力量，聯系財政、住建、金融、稅務等部門，在資金籌措、用地安排、銀行貸款、稅費優惠等方面給予幫扶。四是加強受災群眾人文關懷，深入摸查各戶救助和生活情況，解決口糧、住處等問題，鼓勵受災群眾積極應對。

綜上所述，各階段自然災害應急處置總體策略見圖3。

圖3 分階段自然災害應急處置策略

臺風“煙花”自然災害應急處置策略案例分析

2021年7月，浙江省寧波遭受臺風“煙花”襲擊，“煙花”中心最大風力達到14級，是有氣象記錄以來首個兩次登陸浙江地區的臺風。舟山普陀區受災人數達到13.30萬人，占比超過該區常住人口的35%，寧波余姚市遭遇超強暴雨和洪澇，余姚丁家畈站累積雨量達到951mm，破1949年以來浙江雨量極值。此次“煙花”臺風災害中，寧波市相關部門積極采取防御行動，實施有效的應急處置策略，將災害損失最小化。系統分析寧波在應對臺風“煙花”時應急處置策略的可取之處，能夠為其他地區應對自然災害提供實踐借鑒。

第一，災前預防階段應急處置策略。監控到臺風“煙花”來臨預兆后，寧波氣象局及時發布預警信息，依據災害風險實時調整各區臺風預警級別，每小時更新臺風路徑移動情況。第二，災前準備階段應急處置策略。安排必要人員轉移避險，排查水庫河網排泄功能，檢查城區應急資源準備情況等。此外，強調以人為中心，突出應急處置措施的可執行性和可理解性，明確各片區應急救援人員及聯系方式，并向社會公布；為防止居民車輛在地下停車庫被淹沒，免費向公眾開放高架停車場；由市防汛防臺抗旱指揮部發布《給全體寧波市民的一封信》，向市民宣傳防災避險技巧，做好居家水、食物、充電寶等應急資源儲備，提高居民防災意識。第三，災害爆發階段應急處置策略。根據各地區求助信息，多部門聯動保障應急資源供給。災害爆發后，寧波海曙區洞橋鎮發生嚴重洪澇，以至于安置點積水停電，應急資源也無法通過汽車輸送進去，寧波供電公司人員在積水中徒步前行搶修，保住了洞橋變電站，同時緊急聯系當地消防隊，食物、充電寶和應急照明燈通過皮劃艇也輸送進了受災點。第四，災后恢復階段應急處置策略。此次災害，舟山市普陀區受災嚴重，該區檢查了受災倒塌房屋、水利設施、漁農業、工商業、電力供應、交通運輸設施受損情況，詳細評估受災損失，如嚴重損壞房屋28間、一般損壞房屋153間，根據損失結果，聯系保險公司理賠，申請發放生活救助資金112.67萬元，快速精準完成了災后恢復重建工作。

結語

當前，我國自然災害呈現出形式復雜、破壞性強、影響范圍廣等新特征，然而各省在自然災害應急處置策略上仍然存在短板，未能達到新時期下自然災害的應對要求。因此，提高各省自然災害應急處置能力具有一定的急迫性和必要性。本文借鑒危機管理理論，針對自然災害發生的四個階段，概括了自然災害應急處置的策略：（一）災前預防階段評估災害風險，健全監控預警體系；（二）災前準備階段完善應急預案，強化居民防災意識；（三）災害爆發階段加強救援工作，保障應急資源供給；（四）災后恢復階段評估災害損失，做好災后重建恢復，以期有助于各地政府、應急管理廳局等相關部門明晰自然災害各階段的應急處置目標，制定科學有效的應急處置策略，提升相關部門的防災減災救災能力，進一步保障人民生命財產安全和社會穩定。