土地經營權抵押融資解決方案

侯敬紅

從整體層面看來，我國的金融市場呈現出正面發展狀態，但農村金融卻仍舊是其弱點所在。從某種程度上來看，農村金融體系的持續創新，最終還是要回歸到土地經營權抵押融資問題的解決上。基于此種背景，本文就土地經營權抵押融資中的擔保機制分類分析作為切入點，以目前土地經營權抵押融資暴露出的問題為基礎提出了相應的問題解決策略。

一、相關概念簡析

（一）土地經營權概念

本質上，土地經營權是一種分離于農村土地承包經營權中的一類權能，簡單而言，獲得經營權的主體可以利用土地實施農業生產經營活動，但土地的承包權卻仍舊歸屬于集體經濟組織。

（二）土地經營權抵押融資概念

作為債權擔保方式之一的抵押，借助抵押交換，便可得到與之相應的價值，其目的并非是對抵押物進行支配，而是能夠實現債權的優先受償。擁有農村土地承包土地經營權的主體，在維護土地原初使用用途的基礎上，嚴格遵循國家現行法律體系的規定，以抵押的方式，將其擁有或在使用的土地經營權作為抵押的擔保物品，從金融機構獲取資金或者是其他種類有價物資，同時在對應機構備案的融資行為便是土地經營權的抵押融資。

二、土地經營權抵押融資中的擔保機制分類

（一）土地經營權直接作為抵押擔保

這種用于土地經營權抵押融資中的擔保行為，也是農民在行使財產性權利的過程中最為基礎的應用頻率最高的方式。在實踐應用的過程中，公司和農戶、合作社和農戶等形式最為常見。作為土地經營權擁有者的農戶，需要申請銀行等金融機構貸款的時候，提供擔保的是包括合作社、農業企業等在內的第三方，農戶則需要在完全自愿的情況下，以其現有的土地經營權為第三方提供反擔保。

（二）土地承包的經營收益、流轉作為抵押擔保

在農戶需要銀行貸款的時候，第三方需要為銀行提供貸款的擔保，同時農戶需要約定大量家庭對應的帶有條件的土地流轉協議，簡單而言，就是在農戶無法正常履行貸款償還責任之后，第三方組織可以為其貸款償還，并按照雙方所簽訂的土地流轉協議中的具體內容，獲得在約定期限內的土地經營權，并行使對協議中規定土地資源的占有、使用等權利。

（三）捆綁土地經營權相關權益及第三方保證、擔保

在上文所提到的兩種土地經營權抵押融資擔保機制類型方式中，第三方組織的加入，使其在資金、人才、管理、技術等方面的優勢得到最大化發揮，并且農民成為第三方組織中的成員，可以憑借自己所屬的第三方組織的會員身份進行貸款，使其在貸款償還過程中的議價、貸款償還能力得到了顯著的提高，并且第三方組織也可以因為農戶等精英群體的群體加入，提升其土地資源集約、規模化經營的概率。作為貸款發放機構的銀行等金融機構，則可以憑借第三方組織在其所屬區域經年累月積累的人脈和地緣優勢等方面實施貸款的批量化償還，同時也可以委托這些第三方組織進行貸款全過程的經營者資質篩選，使得金融機構的效益和質量得到了相應提高。這種使用聯合擔保的方式，從本質上來看，土地經營權本身所具備的財產融資功能，并未得到來自市場方面的認證認可，而真正讓交易雙方得以重視的是來自于其他方面的財產核心。

三、農村金融創新中土地經營權地抵押融資的SWOT分析

（一）優勢（Strengths）分析

1.土地具有資產屬性

土地是一種重要的資源，滿足了人們在生產和生活方面的需求，同時為農民提供了生活保障。在工業化與城鎮化不斷推進的背景下，我國農村地區土地已經實現了由資源向資產的轉變。在農村金融創新的過程當中，土地也發揮了重要的作用。但是在當前的土地制度下，農村地區的土地經營權和所有權并沒有實現市場化的配置。在土地承包經營權流轉的背景下，所有權、承包權以及經營權處于相互分離的狀態，土地經營權也呈現出了市場化的趨勢。

2.土地經營權具有可處分性

根據我國《物權法》規定，土地承包經營權是一項用益物權，經營權人可以對承包經營的土地進行占有、使用和收益。與此同時，經營權人還可以根據《農村土地承包法》當中的規定，將土地承包經營權進行轉包、互換以及轉讓。在這個過程當中，土地承包經營權實現了廣泛地流轉，標的物也會在各個產權主體之間發生轉移。轉讓的處分力度明顯低于抵押。根據“舉重以明輕”的原則，土地承包經營權同樣應該享受抵押的權能，這體現出了該權利的可處分性。

（二）劣勢（weaknesses）分析

1.土地經營權抵押缺乏法律依據

根據我國《擔保法》當中的規定，耕地、宅基地等集體所有的土地所有權不能進行抵押。在這個基礎上，該法律也提出了兩個例外的情況。第一是由抵押人依法承包并經過發包方同意的荒山、荒溝等，土地所有權可以進行抵押;第二是將鄉鎮和村企業的廠房作為建筑物進行抵押的時候，可以將占有范圍內的土地所有權同時進行抵押。由此可見，除了以上這兩種情況之外，法律對土地經營權抵押是禁止的。

2.農民對土地的依賴性比較強

在農村地區，土地是農民群眾賴以生存的基礎。作為一種特殊的資源，農民對土地有著深厚的感情。在廣大農民群眾的眼中，土地除了是生產資料之外，同時還在就業保障、生存保障以及養老保障方面具有獨特的功能。與此同時，很多農民群眾對土地經營權抵押融資的內涵和流程都不夠了解。在這樣的情況下，他們對抵押融資往往持有謹慎的態度。雖然近年來我國農村地區的社會保障體系越來越完善，但是與城市相比仍然存在很多不完善之處。在這樣的背景下，農民群眾對土地的依賴性比較強，對于土地所帶來的權益也會出于本能地進行保護。

（三）機遇（Opportunities）分析

1.土地流轉市場日益活躍

在實踐當中發現，在那些土地流轉市場比較活躍的地區，土地經營權抵押融資推廣的難度就越小，推廣的進程也會比較快。在這些地區，土地經營規模在不斷擴大，經營主體對于資金的需求也更為明顯。

2.政策支持開展抵押試點

在十八屆三中全會以來，我國政府開始對土地經營權抵押融資的問題予以了高度的關注，明確提出要賦予農民群眾土地經營承包權抵押、擔保的權能。與此同時，中央一號文件也指出要大力推進承包土地經營權抵押融資的工作，這是發展普惠金融的重要突破口，同時也是農村金融創新的重要途徑。在中央政策的引領下，我國各個地區開始積極探索，開展抵押融資試點工作。并結合試點的效果發布了土地經營權抵押融資的管理方法。

（四）威脅（Threats）分析

1.抵押融資市場機制不完善

在我國農村地區，土地抵押融資市場還并沒有形成，市場規模仍然比較小，無論是土地價值評估還是抵押融資管理都沒有形成統一的標準，實施難度比較大。在農村地區，土地經營權交易市場并不活躍，交易價格沒有得到統一，再加上評估機構和評估人員的缺失，土地價值評估難度比較大。

2.風險防范機制不健全

當前，我國農業正處于由傳統發展階段向現代化發展階段轉變的時期。與其他產業相比，農業經營過程當中除了在技術、決策、管理、市場等方面面臨較大風險之外，在自然和資源這兩個方面也存在著一定的風險。

四、農村金融創新中土地經營權地抵押融資應用暴露出的問題

（一）土地的市場化評估機制健全度不足

金融機構在對農戶的經營主體發放相應的貸款金額之前，必須要確定其授信額度，而土地經營權的抵押價值便是這一工作得以有效落實的重要基礎。就目前的情況來看，我國針對土地經營權價值評估方面并未形成專業的體系以及機構，同時負責該項工作的人員并不具備較高的素質，普遍都是建設、利用以政府作為主導的土地價值評估體系，但借由政府所頒布實施的這類土地產權評估指導價格，因為缺乏市場機制作用發揮不足，使價格的政府主義色彩濃厚，其中帶有著較為強烈的政府部門主觀意愿，無法對土地原有的價值做出精準全面的評估。這也就導致土地經營權本身價值有效評估成為了阻礙其抵押融資有效運行實施的關鍵問題，再加之農村地區絕大部分的土地都以小規模、分散化經營為主，土地使用類型容易受到來自自然環境條件多方面的影響，使得土地價值的評估工作難度進一步提升。

（二）相關法律條款支持不足

對于我國部分地區的土地交易流轉市場而言，其發展仍舊處于初期階段，并未建立起與之相配的完善交易機制，尤其是在信息發布、價值評估等方面的服務體系機制并未全面建立。在我國土地經營權抵押融資持續健康發展的影響下，因為農業本身在生產周期方面有著較長的需求，在抵抗發展風險以及市場價格風險的過程中并不具備較高的能力，一旦遭遇諸如自然環境惡劣變化的不可抗力因素的影響，則很容易導致其無法有效地償還從金融機構得來的貸款，如此一來，金融機構辨別只能借助土地經營權證的流轉變現，以期對這部分貸款損失進行補償，在無形中提高了整個土地流轉市場的交易成本和價格。

（三）土地流轉交易市場發展不夠完善

即便我國對于實施土地經營權抵押融資方面的地區給予了政策和資金方面的支持，但從法律層面上來看，我國目前所實施的土地經營權抵押融資行為并不具備較為完善的法律制度支撐，這主要是因為我國現行的農村土地承包法和物權法等相關法律法規體系中對農村土地具備的社會保障作用更為關注，這種相關法律法規體系缺乏足夠完善度情況的存在，一旦雙方出現了有關土地經營權抵押權方面的法律糾紛，就會導致抵押權實現的難度進一步加大，必然會帶來政府、農戶和金融機構三方面在利益和財產方面的沖突。

五、農村金融創新中土地經營權抵押融資問題的解決策略

（一）土地價值市場評估機制的優化

對于農村地區而言，土地市場化建設得以加快的重要推力，便是農村土地的三權分置。對于農戶之類的經營主體而言，從金融機構獲得貸款與否，及其獲得貸款的額度與土地原有的價值具備較為緊密的關聯，這就意味著我國必須要通過建立完善科學的土地價值評估機制，以此有效、客觀評估土地資源的實際使用價值，發放與之相對應的貸款額度。政府部門必須要在全國范圍內建立統一化且具備指導意義的評估準則，以土地所有的面積、位置和形狀的因素作為基礎，對其價格標準進行合理的劃分，或者結合我國現行的農村土地估價規程等文件，針對土地估價的目的以及土地類型、程序方式等方面的工作提供更為詳細的工作指導。

（二）相關法律條款的持續完善

雖然我國目前有關土地經營權抵押融資試點區域逐漸增多，但意味著相關法律法規制度不夠完善，導致農村金融創新過程中所研發出的創新措施無法得到有效地實施。在這種背景下，我國相關法律部門必須要對現行的農村土地經營權的法律法規條款進行合理優化，以此配合土地承包權抵押融資行為的實施。但是要注意的是，在相關法律法規以及制度設計完善的過程中，實現抵押權的方式必須要規定為強制管理。針對現行的土地管理法則需要將土地使用權所有人擁有土地的用益物權等內容加入其中，或者出臺直接與農村土地經營權抵押融資相關的專用法律，將土地所有的經營權和承包權進行明確劃分，并在雙方實施土地流轉的過程中各自承擔、履行的責任和義務在條文中明確規定，以法律條款方面的完善進一步維護農村土地經營權抵押融資過程中的資產安全。

（三）產權流轉交易市場的建設強化

出于進一步促進國內農村土地經營權抵押融資創新發展的考慮，必須要強化農村地區產權流轉交易市場的建設，這能夠在進一步實現土地經營權流轉以及合理優化配置農村內部土地資源的前提下，防止金融機構因為發生貸款風險而無法處置抵押物問題的發生。相關政府部門需要在借鑒其他國家和地區在該方面先進做法和經驗的前提下，制定出符合中國現實國情的土地經營權流轉交易方面的規則以及市場秩序，為其流轉工作的順利開展以及效率提升提供保障。山東省沂南縣通過農村產權制度改革工作的深化，建立了一套符合當地發展需求的農村產權抵押融資機制，且這一機制風險可控制、運行較為簡潔，使得當地農民的融資渠道得到了進一步的拓展，做到了政府搭建產權交易平臺，擔保積極參與的融資機制，同時政府部門也需要進一步強化農村土地經營權的確權登記，將其產權所屬全面掌握，配合上流轉交易平臺和網絡信息服務在農村地區的逐漸普及，確保流轉交易雙方能夠在第一時間內獲得交易信息，以最快速度協助雙方完成交易。

結 語

土地經營權抵押融資的誕生、實施，是有效解決我國金融體系現存薄弱之處的有效措施。但由于受到相關法律法規健全度不足等方面的影響，導致該項工作制度未能完全發揮其價值。相關政府部門需要在完善與之對應法律法規條文的前提下，進一步促進產權流轉交易市場發展、土地價值評估機制完善，以便在全面發揮土地經營權抵押融資價值的同時，實現農村地區土地資源的合理流轉配置以及當地經濟持續健康發展的目標。

（作者單位：山東理工大學）