制度視角下的城鄉社區居家養老服務設施述評

文／沈令逸 浙江大學建筑工程學院 碩士研究生

章俊屾 浙江大學城鄉規劃設計研究院創新與信息技術研究分院 工程師 副院長

周 毅 浙江省水利水電勘測設計院移民工程院 高級工程師 院 長

裘 知 浙江大學建筑工程學院 博士生導師 副教授（通訊作者）

引言

在“積極應對人口老齡化”[1]的國家戰略下，現行居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系[2]強調社區的重要依托作用，進而促進在地養老與機構養老的各司其職與協調發展。然而，目前我國家庭照料能力不足、社區定位不明、機構供需不平衡；養老服務體系亟須從“基礎保障”到“普遍惠及”綜合創新。

縱觀我國現行的養老服務體系中針對設施分類、配建內容、指標體系的多種規范性制度，不難發現存在的種種矛盾和問題：如設施類型模糊、服務對象供需錯位、配建內容混亂化等，也因此造成了目前社區居家養老服務單一、甚至設施空置等（圖1）。針對這種問題，有必要從政策背景、法律法規等制度視角重新考察目前養老設施的分級配置、服務對象以及功能配建，進一步明確“社區”居家養老服務設施的定位，為建立多元化、階梯式、健全化的我國養老長期照護體系，給老年人提供生活品質相適應的養老服務提供理論基礎。

圖1 浙江省某居家養老服務中心空置的住宿照護和老年餐廳（圖片來源：課題組拍攝）

1 社區居家養老發展動因與路徑解析

1.1 城鄉雙重視角下的養老服務體系變遷

中華人民共和國成立后，一系列政策措施出臺以推動養老服務體系建設。我國養老政策是以居家養老為基礎，以社區服務為依托，以機構養老為補充[3]，隨著社會、經濟、文化的轉變，發展重點幾經遷移，居家、社區、機構動態變化地支撐著我國養老體系。本研究首先梳理了1949 年至2020年出臺的養老服務相關制度信息，以城鄉雙重視角對我國養老服務體系發展歷程進行梳理（圖2），進一步定位我國社區養老服務體系的現狀及未來發展方向。

圖2 中國養老制度變遷一覽（圖片來源：作者自繪）

在起步階段，機構收養是主要的養老服務手段[4]，2011年《社區老年人日間照料中心建設標準》印發[5]，成為“社區養老”社會化的重要事件，標志著我國從“保障”向“服務”，從“機構”向“社區”的雙維度轉變，是著力結構調整的新轉型時期。

在經濟快速發展的當下，養老服務需求從“基礎保障”轉向“品質提升”，讓老年人在熟悉的生活環境下得到更均衡優質的長期照料服務是社區居家養老的獨特優勢，社區居家養老制度的完善也因此成為我國養老服務體系發展的重中之重。

1.2 社區養老在我國養老服務體系中的價值定位

目前我國養老呈“9073”格局，社區養老成為我國養老服務體系的重要環節[3]。然而，其定義在現行規范制度中仍較為匱乏，在群眾和基層政府部門的理念中均存在著認知偏差、定位模糊的問題，也增加了市場和社會組織進入的困難度。因此，本文考察我國現有的全部養老設施，進一步分析社區級養老設施的價值定位。

限于經濟及制度條件，社區級居家養老服務設施目前以街道、物業為主的管理運營模式，以嵌入社區的小微設施為載體（表1）。針對目前設施功能類型定位不明確、服務對象類別需求不清晰的現狀，自上而下的制度起到絕對性的引導作用，通過公辦民營的方式引入市場和社會組織，將使規范標準進一步落地。從宏觀的角度上，先行分類考察養老服務設施將有助于理解社區養老在我國養老服務體系中的價值定位。

表1 養老服務設施在服務體系中的定位（表格來源：根據參考文獻[6]改繪）

1.3 研究路徑

社區居家養老服務體系應制度先行，由政府主導，接軌市場經濟，完善各功能類型的配套設施，最終能全覆蓋于不同健康程度的老年人。本研究從宏觀視角展開，以《老年人照料設施建筑設計標準》（2018）[6]為主要制度研究對象，輔以社區轉型時期出臺的《居家和社區養老服務改革試點》（2017）文件[7]、《養老機構等級劃分與評定》（2019）[8]和《浙江省養老服務設施專項規劃編制導則》（2020）[9]等為研究對象，將所涉及的養老設施配置體系進行梳理，對社區級居家養老服務設施的內涵做進一步明確，對政策法規中養老服務設施的分級配置、服務對象、功能配建進行分析，為社區居家養老服務設施體系的發展提供理論依據[10]，從而為機構、社區、居家養老三位一體的養老服務設施體系[5]的全面改造、轉型、升級（圖3）打下基礎。

圖3 社區級居家養老服務設施轉型（圖片來源：根據參考文獻[9]改繪）

2 養老服務設施配建體系

隨著社會發展，國家和地方政府對于社區居家養老服務設施關注度增高，但現行標準規范面向社區級居家養老服務設施數量匱乏，細則模糊，供需不平衡。先行對我國養老服務設施相關制度進行解析，其針對設施分類、配建內容、指標體系制定了多種規范性制度標準，從發展歷程來看，其基本構架可分為“分級配置-服務對象-功能配建”三個層面：

2.1 分級配置

養老服務設施屬于基本公服設施之一，其研究重點之一在于空間公平性，其空間配置應當注重服務單元內的設施的種類和數量，以滿足服務圈域內居民的生活需求。由于各地經濟發展不均衡，人口比例不同，在養老服務設施配置的地方性標準化過程中，由于經濟和空間制約，服務設施在社區級沒有強制配置要求，多樣化養老服務綜合于社區居家養老服務照料中心中，同時嵌入式小微設施也具有發展的可能性[9]（圖4）。

圖4 養老服務設施類型定位（圖片來源：作者自繪）

2.2 服務對象

七普數據顯示，2020 年全國60 歲及以上人口達26402 萬人（18.7%），超過1.8 億老年人患有慢性病，60歲及以上老年癡呆患者約有1507萬[11]，該數據尚未觸及隱藏在社區家庭中的輕度認知癥老人，在制度規范中僅從護理照料角度分為自理、介助和介護型[6]，分類上較為簡單。從制度角度對中國養老設施進行梳理，養老機構服務設施與社區居家養老設施中的基本類型少（表2），存在護理人員配置空白缺失、設施服務對象模糊不清的問題。

表2 養老設施服務對象一覽表（表格來源：作者自繪）（注：表中▲為應配建，△為宜配建，-為未提及）

社區居家養老能輔助老齡宜居環境建設，提升高齡、失能、獨居和空巢老年人的居住生活品質。同時在養老制度體系中，對服務對象進行更精準的劃分，將有助于社區更全面、層級化、專業化地為不同健康程度的老人提供不同類型的照料服務。對于慢性病和輕度認知癥老人，完善社區養老服務體系將有助于開展早篩查、早診斷、早干預行動。

2.3 功能配建

將我國（表3）養老服務設施中的功能配建列表梳理，可清晰地看出設施相對類型較少，標準要求不明確。針對性布置功能配件有助于集約資源，提升照料效率。如在單元型養老設施配置共同生活室，作為用餐、交談等行為的更優物質載體。

表3 中國養老服務設施功能配建表[7]（表格來源：作者改繪）（注：表中▲為應配建，△為宜配建，-為未提及）

在制度角度下，我國養老服務設施的功能配建仍以護理效率優先，以人數（床位數）為配置標準?！渡鐓^老年人日間照料中心建設標準》中所規定的配套服務功能分為生活照料、醫療照護、精神慰藉三大類[5]。設施沒有針對老年人的不同健康狀況，功能配置也較為籠統，沒有滿足老人的真實需求，導致部分設施的閑置與異用。

3 議論

在社會經濟快速發展和設施供需不平衡的背景下，質變和量變是當前社區居家養老服務體系面臨的重要挑戰。研究考察了相關設施的政策、標準與規范，從制度視角將社區養老服務設施現狀的主要問題進行拆解，可得出三個議論要點。

（1）就分級配置而言，國家政策與地方規定對于區域的社會、文化、經濟有一定的地方性與針對性，但就現行制度而言，機構養老的“綜合”和“專精”，與社區居家養老的“基本”和“普及”，仍有待進一步予以層級的區分。且對區域內的城市和鄉村仍缺少分類，我國尚無針對農村社區型老年人照料設施相關建設規范與標準。

（2）就服務對象而言，自上而下的服務設施類型劃分與實際的老年人需求存在著偏差，對老年人的行為特征研究不夠深入，對不同健康程度的老人尚未具有相應的類型服務設施。目前的社區居家養老服務設施更針對自理型的健康老人，而尚未觸及隱藏在社區內的慢性病、認知癥老人，存在養老服務設施供不應求與閑置異用共存的現狀問題。

（3）就功能配建而言，我國的養老服務設施由民政、建設等政府部門管理，在規范標準的制定過程中，常根據相關單位本身的管理特點而劃分類型設施，造成各類功能設施定位模糊、標準不一、互有矛盾的情況。而功能配建是分級配置和服務對象的落地化體現，因此有必要在清晰了分級配置和服務對象的基礎上，進一步夯實機構、社區的服務內容。

結語

本研究以制度角度下的城鄉社區養老服務設施為研究對象，首先通過對中國養老服務設施制度體系發展歷程的梳理，結合社會背景定位我國居家養老服務設施從“機構-社區”、從“保障-服務”的發展態勢。其制度架構包含了三個層面：第一層面是分級配置，包括養老服務設施配置方式、分級分類指標等要素；第二層面是服務對象，多以資源均等的百人指標等原則為出發點，對不同需求及自理能力的老人提供基礎保障性的類型服務設施；第三層面是功能配建，是具體落實服務設施功能類型、面積尺度的標準細則。

研究發現，城市社區養老服務設施已有少量制度規范，提供相對高效與便捷的社區居家養老服務資源，但對于不斷提高比例的慢性病老人和數據隱藏中的認知癥老人存在觀念和制度上的空白，對于不同健康程度的老人缺乏專業化、層級化、全面化的分類設施。社區居家養老是解決養老服務資源短缺與老年人照護需求之間矛盾的方式之一，提高社區活力與服務能力，整合既有社區養老空間物質資源，需要制度的自上而下引導。面對不同健康程度老人不同的照護需求以及城市農村老人不同的行為特征，需求是自下而上的推力，因此，社區居家養老服務設施的建設與設計仍需要業界學界的共同推進。