港產城融合發展關鍵問題研究

吳曉磊，劉 健，王嘉琦

(中交水運規劃設計院有限公司，北京 100007)

港口是基礎性、樞紐性設施，是港口城市經濟發展的核心載體和重要支撐。全球國際化大都市多為港口城市，我國城市GDP排名前20位中港口城市占80%，香港、上海也是公認的國際金融中心、國際航運中心和世界級港口城市[1]。“以港促產、以產興城、港城共榮”成為全球港口城市發展演變的普遍規律。尤其是我國進入高質量發展新階段后，《交通強國建設綱要》賦予交通作為“先行官”的歷史新定位，提出交通運輸是建設現代化經濟體系的先行領域，要求打造具有全球競爭力的國際海港樞紐，大力發展樞紐經濟；《關于建設世界一流港口的指導意見》提出推動港產城深度融合發展，依托港口促進要素資源集聚，服務臨港產業升級，推動港口岸線與后方土地統籌開發[2]。港產城融合發展成為實現港口型樞紐經濟的有效途徑和破解港城矛盾的關鍵，將是未來港口及所依托城市實現高質量發展共同關注的焦點。在此背景下，筆者先后承擔了海南、福建、浙江、山東等省多個港產城融合發展類研究，對港產城融合發展的規劃技術進行了有益探索。

1 港產城融合發展的內涵及機理

隨著經濟全球化以及工業化進程對港口依賴程度的加深，港口功能不斷拓展，已經遠遠超出傳統交通運輸的范疇。港產城融合發展包括港口、臨港產業、港口城市三大核心要素，三大要素相互作用、互動發展。綜合目前國內理論界對港產城融合發展的研究及規劃實踐，將港產城融合發展的內涵歸納為：以港口為龍頭、產業為核心、港口城市為載體，依托海陸腹地和綜合運輸體系，開展生產力布局，發展港口樞紐經濟，實現港口、產業、城市三大要素之間的有機結合、協調互動、共同發展，形成經濟繁榮、宜居樂業的港口城市[3]。

從功能關系的角度，港口、臨港產業、港口城市之間是互為依托、相互促進、共生共榮的關系。港口為臨港產業提供能源、原材料和產成品的運輸服務；臨港產業反過來為港口的發展提供充足的貨源保障，推動港口進一步發展；港口城市是港口經濟的載體，城市人口、資金向港口、臨港產業集聚，港口、臨港產業的發展反過來進一步提升城市的綜合水平。功能關系見圖1。

圖1 港口、產業、城市互動發展關系

從空間關系的角度，臨港產業是三者融合發展的核心，由于產業門類不同，既有依托港口的冶金、石化、裝備制造、加工業等臨港工業，也有圍繞港口的物流、商貿等港口服務業，對港口及配套城市的空間要求不同，需要在規劃中充分考慮產業對港口及城市的需求，因地制宜區別對待。

2 港產城融合發展的3個關鍵問題

港產城融合發展涵蓋港口、臨港產業、港口城市3大要素，涉及發展改革、國土、城市、交通等多個行政管理部門，以往很難實現規劃及后續發展的協調統一。但隨著2018年組建自然資源部，并由國務院發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，國土空間規劃逐步法制化，為港產城規劃的真正融合提供了可能。根據筆者的探索與實踐，在國土空間一體化發展背景下，實現港產城的融合，需要重點解決好融合發展的空間尺度、核心要素、用地協調3個關鍵問題。

2.1 空間尺度

解決港產城融合發展問題，首先要明確融合范圍，即港產城關系的空間尺度。在以往的研究中，港產城的融合多以協調港口與所依托城市的具體功能為主，空間范圍主要聚焦在港口及鄰近的土地范圍內。但港口具有準公共物品屬性，不僅是所依托城市的對外門戶，還承擔著區域更廣范圍內城市群對外聯系的通道職能，尤其對一些樞紐大港更是如此。從空間視角看往往只能解決局部問題，不能系統解決融合問題。港產城空間關系是區域、港市、港區三個空間尺度上港口與城市相互作用、效果疊加的綜合反映(圖2)。

圖2 港產城關系影響因素及作用機理

區域層面空間關系是區域城市體系與港口體系遵循各自演化規律相互作用的結果，屬于宏觀層面的空間關系，決定了港口城市的發展特性，以及港口在區域港口體系中的功能定位、規模等級等。

港市層面的空間關系是港口與所依托城市根據各自發展規律相互作用的結果，屬于中觀層面的空間關系，決定了港口城市的空間結構、臨港產業空間布局，以及不同港區間的分工及定位等。

港區層面空間關系是港區與毗鄰城區在功能及用地上相互作用的結果，屬于微觀層面的空間關系，決定了港區陸域與相鄰城區間的功能以及土地利用，是港城空間關系的最終落腳點。

3個層面的港城空間關系普遍存在，因港口與城市的規模、特點不同將有所側重，需要具體問題具體分析。

2.2 核心要素

從現代港口經濟的理念來看，港口與城市之間的空間互動必須落到產業的形成發展中，產業是連接港口、城市的紐帶，是港城空間互動發展的物質基礎。尤其是臨港產業，是港口與城市共同的需要，是港城空間互動的結合點和著力點。臨港產業布局是解決港城空間關系的核心所在。以臨港產業類型及空間布局的變化為主要評判標準，可以將港城關系劃分為以港建市、以港興市和以港強市3個階段(表1)。

表1 港產城空間演變階段特征

以港建市階段，城市絕大部分經濟活動都源于港口，港口運輸裝卸功能的發展吸引城市功能要素集聚，港口周邊逐漸發展成為城市核心區。港口本身是位于城市中心區的一個商品物資的集散地，也為城市貿易服務。城區和港區渾然一體。

以港興市階段，港口城市逐漸步入工業化發展階段，港口產業更加繁榮，城市空間快速膨脹。尤其在出口導向型發展模式帶動下，臨港加工業率先崛起為城市的主導產業，工業與外貿緊密互動，推動城市空間擴張。

以港強市階段，隨著信息技術及高新產業不斷涌現，港口發展逐漸深水化、大型化和集裝箱化，港口在國際航運物流供應鏈中的地位不斷提升，帶動所依托的城市不斷融入到一個投資、貿易、生產、服務相交織的全球價值鏈網絡，港口以及所依托的城市功能不斷升級。

2.3 用地統一

港產城的融合最終要實現港城用地的統一，才能得到執行和推進。自然資源部發布《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》(簡稱《指南》)整合了原《土地利用現狀分類》《城市用地分類與規劃建設用地標準》《海域使用分類》等分類標準，建立了全國統一的國土空間用地用海分類，設置了24種一級類、106種二級類及39種三級類，其中港區層面港城空間為二級類——港口碼頭用地(1204)、港口用海(2001)、航運用海(2002)及漁業基礎設施用海(1801)。港口功能的復合性與兼容性較強，包含裝卸倉儲、交通運輸、口岸、商品貿易、臨港產業等多個方面，尤其以上海港、寧波舟山港、青島港等為代表的大型港口港區面積大、功能多，《指南》對此種情況不進行三級類細分，規定使用時可根據規劃和管理需求，在《指南》分類基礎上續分土地使用的類型。

在《指南》基礎上，借鑒和吸收國內外港城空間土地利用分類經驗，進一步提出港區層面港城空間土地利用類別續分標準，采用大、中、小3級續分體系，包括港口生產用地、臨港產業用地、生活用地以及水域和其他用地等5個續分一級類，以及若干續分二級類和續分三級類(表2)。該技術成果在山東、海南、福建等港產城相關規劃研究中成功應用，得到城市及港口規劃管理部門的認可。

表2 港產城用地分類建議

3 港產城融合發展的規劃實踐

3.1 綜合型港口港產城融合發展的規劃實踐——青島港

青島港是百年老港，也是我國沿海主要港口，在青島市以及廣大中西部地區的經濟發展中發揮著重要作用。青島的港城關系代表了一批既承擔廣大腹地運輸需求又兼顧臨港產業大力發展的綜合型港口與依托城市之間的相互關系，是最為復雜的一類港產城融合[4]。

此類型的港口在區域經濟及綜合交通體系中扮演著重要角色，須更加關注大空間尺度上的融合。在規劃實踐中，基于區域、港市、港區3個層面，重點解析青島港城空間演變歷程及主要特征(圖3)。區域層面，山東省城鎮空間布局主要沿主要交通干線和沿海一帶發展，沿海港口體系的建立有力支撐了區域城鎮空間的發展；港市層面，青島港的選址布局、位置遷移、規模擴張是推動臨港產業布局和城市空間格局重構的重要因素；港區層面，膠州灣東西岸和董家口港區持續加強布局優化和功能協調，形成了港口、產業、城市互動發展的新模式。

圖3 青島港城用地演變

基于區域、港市、港區等多層級的港城空間規劃模式，提出構建青島港產城融合發展的思路：區域層面，確立青島港區域中心港地位，構建山東半島合理港口群空間格局，打造陸海雙向輻射的國際物流供應鏈網絡；港市層面，以產業為引領、交通為引導、空間為引控，構建核心港口經濟發展區，打造港口經濟輻射帶(圖4)。港區層面，根據不同港區特點及發展階段，秉承資源利用最大化原則，合理確定港區和城市的空間總體規模，統籌港口和城市功能需求，科學安排功能區布局，促進港產城互動發展。

圖4 青島港產城融合發展空間結構

3.2 臨港產業型港口港產城融合發展的規劃實踐—湄洲灣港

湄洲灣港位于臺灣海峽西岸、福建省海岸中部。近年來，隨著港口基礎設施的大規模投入實現了快速發展，但臨港產業發展實力還相當有限，且不均衡，尚未形成以港興業、以業促城的港產城融合發展格局。該類港口代表了沿海地區近十幾年發展起來的新興港口，往往以臨港產業發展為重點，如何以產業為核心統籌水陸資源，成為這類港城融合發展的重點。

在規劃實踐中，構建了土地、海洋、水資源、環境資源為指標的評價體系，結合重新構建的產業體系及對比國內外臨港地區的發展經驗，給出研究區域資源的經濟承載力、建設用地承載力、人口承載力等指標(圖5)。并結合產業特點及地區貨物運輸關系，構建了港產城一體化發展的技術指標體系[5]。

圖5 湄洲灣港產城空間資源分析

提出空間總體協調思路、空間結構協調策略、功能分區和交通優化建議(圖6)。并從發展理念、體制機制、規劃整合、政策配套等角度提出系統性保障措施。

圖6 湄洲灣港產城融合發展空間結構

3.3 內河型港口港產城融合發展的規劃實踐—銅陵港

銅陵港位于安徽省南部，在長江下游，是長江三角洲向長江中游城市群過渡、東部地區向中西部地區輻射轉移的橋梁和紐帶，具有承東啟西、輻射南北、臨江近海的地理位置和優越的區位條件。銅陵港是典型的內河港口，雖然還沒有像沿海港口那樣出現港城矛盾，但結合內河水運高質量發展的要求，必須提前謀劃港口、產業、城市的協調發展，在發展好內河港口運輸的同時，建立起港口樞紐經濟的理念，帶動臨港地區的經濟發展。

在規劃實踐中，結合內河港口發展條件，在保障公共運輸的前提下，突破港界范圍，提出“前港、中園、后城”的發展思路，以港口物流為依托，積極發揮臨港產業的帶動作用，建設服務業與制造業融合發展的港城特色產業集聚區，形成港口、產業、城市新區融合發展局面。空間布局方面，通過區域性交通廊道及濱江景觀廊道將江北新區港、城、園緊密結合，達到以港興城、以城促港的發展目標；江北港區聯動方面，依托銅陵港江北港區，適量為運距敏感、地均產值高、符合長江經濟帶環保要求的企業預留發展空間，作為后方園區的臨港飛地，相應配置為港口服務的城市功能[6]。主要空間關系見圖7。

圖7 銅陵港港產城融合發展空間結構

4 結語

1)推動港產城融合發展，需要重點解決好融合發展的空間尺度、核心要素、用地協調3個關鍵問題。空間尺度方面，需要從區域、港市、港區3個尺度分析港口與所依托城市的相互關系；核心要素方面，需要具體分析港口與所依托城市不同的發展階段，重點規劃出合適的產業體系，并以此為基礎，相應布置港口及城市功能；用地協調方面，需要在自然資源部發布的《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》基礎上，進一步細分用地屬性，并給出大、中、小3級續分體系，可作為實際操作中的參考。

2)港產城的融合發展是一個跨學科、綜合性很強的領域，在產業導入、規劃實施等方面仍有不少難題，需要繼續深化研究，不斷完善規劃技術。