突發公共衛生事件中行政強制措施適用問題分析

文章編號：1673-9973（2022）01-0099-03

摘要：不同于常態下的疫情防控措施，突發公共衛生事件中的強制措施，尤其是行政強制措施的啟動更為迅速，措施也更為有力，同樣，其行為結果也必然會對行政相對人的權益造成更大影響，因而，突發公共衛生事件中行政強制措施適用理應納入法治化軌道，加強規范和監督。

關鍵詞：突發公共衛生事件，行政強制措施，法治監督

中圖分類號：D92216文獻標識碼：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2022.01.018

Analysis of the Application of Administrative Compulsory Measures in

Public Health Emergencies

WANG Xiao-jing

（Department of Public Security， Shaanxi Police College， Xi’an 710021，China）

Abstract：Compared with the normal epidemic prevention and control measures， compulsory measures in public health emergencies， especially administrative compulsory measures， are launched more quickly and more powerful. Similarly， their behavior results will inevitably have a greater impact on the rights and interests of administrative counterparts. Therefore， the application of administrative compulsory measures in public health emergencies should be brought into the track of rule of law to strengthen standardization and supervision.

Key words：public health emergencies; administrative compulsory measures; legal supervision

一、突發公共衛生事件中行政強制措施適用的基本情況分析

近年來，隨著經濟社會的快速發展，突發性的公共衛生事件也時有發生，尤其是新冠肺炎疫情的爆發，更是波及到了全球民眾。突發公共衛生事件具有緊急性和嚴重危害性，會對老百姓的生命健康和日常生活產生重大影響，危害社會穩定和國民經濟發展，同時，這也考驗著政府處理和應對突發問題的能力。為了更好的應對和處理突發公共衛生事件，及時控制和化解危機，政府經常會采取一系列的行政強制措施。習近平總書記強調，預防和控制流行病越困難，我們就越要堅持依法防控，只有在法治的軌道上協調和推進各項工作，才能確保防疫工作的順利開展。疫情當前，采取必要的行政強制措施可以有效地隔離傳染病患者和疑似患者，從而減緩甚至遏制疫情蔓延態勢，避免造成民眾恐慌和社會秩序混亂，進而達到保護公民人身安全和健康，維護社會公共利益的目的。行政強制措施作為政府進行公共管理的主要行政方式，具有國家公權力的強制性，會對公民的人身權利造成較大影響。我國在預防和控制新冠肺炎期間就曾出現將沒有戴口罩的居民當眾游街等“過度執法”或“粗暴執法”的執法失當行為，極大地影響了民眾對公權力的信任。在這樣的背景下，就不得不對行政強制措施的實施設置有效的監督體系并進行嚴格的程序約束。

我國2011年頒布了《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》），這也是我國對于規范行政強制行為日趨重視的體現。《行政強制法》第3條“在自然災害，事故災難，公共衛生事件或社會安全事件發生或將要發生時，行政機關應當采取緊急措施或臨時措施，根據有關法律和行政法規的規定執行”。可以看出，《行政強制法》只規定了行政機關在突發事件發生時可以采取緊急或臨時措施，但是并未明確行政機關應對突發事件的具體應對措施。原因在于突發事件有其自身的特殊性，因而其采取的行政強制措施往往較為復雜和特殊，需要進行特別規范。我國自2003年SARS事件之后，相繼出臺了《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》）、《突發公共衛生事件應急條例》（以下簡稱《條例》）等多部法律法規，至此，我國關于突發公共衛生事件的法律體系已初見雛形。但是，這些法律規范中關于行政強制措施的規定過于繁雜，且存在法律、法規規定不一致等情況。因此，在具體的實踐過程中，行政機關往往很難精準把握強制措施實施的力度和范圍，容易造成執法失當。2022年2月第36卷第1期王小晶：突發公共衛生事件中行政強制措施適用問題分析Feb.， 2022Vol.36 ， No.1

法治研究2022年2月第36卷第1期王小晶：突發公共衛生事件中行政強制措施適用問題分析Feb.， 2022Vol.36 ， No.1

法治研究

二、突發公共衛生事件中行政強制措施適用存在的問題

（一）行政強制措施的立法規范不完善

在立法層面上，突發公共衛生事件中的行政強制措施缺乏上位法依據。例如，《條例》作為一部行政法規，是《傳染病防治法》的下位法，但其對于行政強制措施適用的相關規定卻一定程度上超出了上位法的適用范圍。《傳染病防治法》中規定強制隔離治療的對象為感染甲類傳染病和乙類傳染病中傳染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽、禽流感病人和疑似病人。[1]《條例》則規定現場隔離、現場觀察和現場治療的對象是傳染病患者和疑似傳染病患者。后者明顯將前者中所規定的幾種特殊的甲類和乙類傳染病的范圍擴大到了所有傳染病。再如，我國突發公共衛生事件中行政強制措施的適用大多缺乏程序性規定，難以對其實施進行有效制約。無論是《突發事件應對法》、《傳染病防治法》還是《條例》，其規定的內容都過于原則化和抽象化，缺乏可操作性和實踐性。其中，關于行政強制措施的適用條件、程序、期限和監督的規定過于空洞，依然存在較大裁量空間。特別是隔離治療，無論是《突發事件應對法》《傳染病防治法》還是《條例》都未對其適用程序和條件作出明確規定。[2]隔離治療需要對公民的人身自由進行限制，因此，實施行政強制措施，特別是隔離治療時，是否必須獲取有力證據，明確申請執行的依據，隔離的期限、地點及具體要求，被隔離人員的權利義務以及當事人拒絕或自行離開隔離現場時公安機關的介入方式和力度等，都是法律亟需明確的問題。此外，與平常不同的是，醫療機構在隔離期間不僅要負責對被隔離人員的診治，往往還具有特別管護的權力，對此，衛生行政部門也應該予以規范和監督。

（二）行政強制措施的執行過程不規范

在執法層面上，我國突發公共衛生事件的防控中，行政執法主體不統一，甚至有些實施主體不具備實施行政強制措施的資格。因職責劃分不清，權限不明，直接導致行政強制主體責任難以界定。行政強制措施由哪些主體啟動，哪些行政主體執行，這不僅影響應對危機的實際效果，而且影響大多數民眾的正常生活。另外，行政主體偏離執法目的，強制范圍、手段不適當，違反程序，自由裁量權過大等問題也較為突出，行政強制措施“過火”的現象也時有發生。例如，新冠肺炎防控期間，河南濮陽一村民因未戴口罩，被工作人員捆在墻上。在湖北孝感，三個人在農戶家中過道里打麻將，被推開門砸了麻將，還被拉到街上，廣播或打耳光。孝感市作出規定：所有居民必須“足不出戶，嚴禁外出”，違者處10日以下治安拘留。這種嚴厲的行政管理措施是平常未有的，這些行為措施不僅有損法律權威，也影響民眾在自身權益受到侵害后救濟權的行使。

（三）對行政強制措施的法治監督不健全

在權利保護和救濟層面上，對行政強制公權力的監督以及對公民權利的保障還不健全。我國突發公共衛生事件中保障公民基本權利的相關內容大多分散在各類單行的法律規范中，沒有明確規定為了應對突發事件而實施強制措施對公民基本權利造成損害時，公民如何采取救濟措施將損害減到最低。也沒有規定最低限度的權利保障原則，即在緊急情況下也不能減損特定的公民權利。另外，對于處理突發公共衛生事件所造成的財產損失，我國的補償機制還存在著補償標準不一、程序隨意、法律規定不明確等問題。法條僅概括規定了“應給予補償”，但具體的補償方法，標準和程序尚未明確。

三、我國突發公共衛生事件中行政強制措施適用的完善建議

（一）遵循依法強制的法治原則

中央全面依法治國委員會第三次會議明確表示，必須從立法，執法，司法和守法各環節發力，全面提高依法防控的能力。[3]在突發公共衛生事件的防控過程中要增強法律意識，遵循必要的法治原則。首先，應當遵循強制法定原則。在突發公共衛生事件中，從啟動、實施到監督，強制措施的整個適用過程必須在法律規定的范圍內進行。在實施程序上要對適用的前提、主體、手段進行嚴格限制，規范行政強制的整體運行。其次，應當遵循強制適當原則。設定和實施行政強制措施應當符合立法精神和立法原意。盡量慎用行政強制措施，即使情況緊急必須使用時，也要堅持最小侵害原則，采取對行政相對人權益損害最小的強制措施，這也是比例原則的具體體現。最后，應當遵循權利救濟原則。對行政相對人來說，行政強制措施是典型的損益性行政行為，這就決定了行政強制措施應當受到更多的規范與監督。有權利必有救濟，行政強制的相對人有權陳述申辯、申請行政復議或者提起行政訴訟，因違法強制行為造成人身、財產損害的依法有權要求賠償。

（二）完善突發公共衛生事件中行政強制措施的立法

當前，應進一步修訂完善《突發事件應對法》，細化行政機關的強制權力，使行政強制措施更具有操作性。明確政府及其職能部門的職責劃分，保護公民合法權益不受侵犯。細化《傳染病防治法》，限縮行政強制措施的對象范圍和適用條件。建議根據病原、地域、程度等的不同分別對突發衛生事件和隔離措施進行分類，便于行政機關依據不同情況選擇合適方式。對隔離場所應作出具體規定，明確隔離措施的實施主體、對象、具體程序等，明確公安機關介入的程序和權限范圍。對于隔離措施的對象范圍標準，可以吸取我國新冠肺炎疫情的經驗和教訓，建立更加標準化和系統化的傳染病預防、控制和評估系統，并在患者、疑似患者和密切接觸者之間建立科學的區分標準和判斷標準。

（三）規范突發公共衛生事件中行政強制措施的適用

1. 嚴格行政強制措施的啟動條件和主體

（1）啟動條件。突發公共衛生事件只有具備緊急狀態的構成要件，行政強制措施才能啟動。一是判斷是否確實存在影響公共生活和健康的突發公共衛生事件。在實踐中應充分考慮緊迫性、嚴重危害性等特征，進而做出具體判斷。二是在窮盡其他非強制性有效控制措施之后，再將公共衛生緊急情況中的行政強制措施做為最后手段。也就是說，突發公共衛生事件必須要滿足足以威脅社會公眾生命健康，造成嚴重危害和影響的條件。在這樣的緊急情況下，如果行政機關不及時采取行政強制措施防止危險擴散，就會造成更嚴重的后果，甚至會危及更多人的生命健康。

（2）啟動主體。突發公共衛生事件根據損害的性質、程度以及其他因素的不同，可被分為四個級別，分別是：一般、較大、重大、特別重大。由于突發公共衛生事件屬于公共衛生領域，對醫療技術要求比較高，因此需要專業人員進行指導。當發生公共衛生事件時，衛生行政部門應當層級上報并制定突發事故應急預案，再由衛生行政部門會同領域內資深專家對事件進行初步評估，確定事件的性質、級別等。[4]對于特別重大的公共衛生事件，國務院衛生行政部門應當在收集有關信息后報國務院批準。對于較大的和一般的公共衛生事件，地方人民政府可以根據實際情況制定本行政區域的應對方案。

2. 必須有適格的行政強制措施實施主體

實施主體適格，事關行政強制措施的實施效果以及公民權益的保護。行政強制手段類型不同，其實施主體也有所不同：第一，凡是限制人身自由的強制措施，如隔離治療等，一律由公安機關實施。例如，在公眾場所發現擅自離開隔離場所的被隔離人員，為了阻止風險進一步擴散，可依據《中華人民共和國人民警察法》（以下簡稱《人民警察法》）第十七條規定對被隔離對象實行現場管制，或依據《人民警察法》）第八條規定，將其強行帶離現場。實踐中，由于各地情況有所差異，公安機關可要求當地相關部門予以協助。第二，凡是涉及公民生命健康方面的強制措施，如被隔離對象不遵守隔離場所相關規定、逃避隔離治療、醫學觀察等強制醫療、檢疫等，應該由衛生行政部門來實施。第三，關閉經營場所，查封問題產品等行政強制措施，由市場監管等部門等實施。[5]

3. 嚴格規范行政強制措施實施的程序

合理的程序設置可以有效防止行政主體濫用權力。因此，在突發公共衛生事件中，應當盡可能的規范行政主體的執法程序，與此同時，可以規定最低限度的程序要求，結合行政執法三項機制，在疫情防控中應當做到以下幾個方面。

（1）加強時限制度的設定和適用。明確行政主體執法的時間限制。如在強制隔離及對行政相對人進行強制治療、留觀等限制人身自由的強制性措施時，應當設定相應時限，在隔離或留觀結束后應及時恢復相對人的人身自由等權利。實踐中，這些時限大多由實施機關決定，行政機關擁有較大的自由裁量權，因此會存在公民人身自由被限制卻不能維護自身合法權益的情況。建議在實施這類限制人身自由的強制措施時，應明確相應的時限，同時確保靈活適用。

（2）加強對行政執法全過程的記錄。在對與公民的人身自由、生命健康、主要財產權益等實施行政強制時，工作人員應當全程佩戴執法記錄儀，對現場進行記錄。對執法記錄視頻應當進行統一管理，以確保執法過程可以追溯。

（3）嚴格落實重大執法決定法制審核制度。在增強基層執法力量，提高基層執法人員素質的同時，還應當由專業的法制審核人員做好疫情防控執法工作中的法制審核工作。行政執法部門為防疫工作制定的重大行政執法方案，必須要經其所在單位的法制審核人員進行審核無誤后方可實施。

（四）健全行政強制措施的監督和救濟制度

1. 加強對行政強制措施的內部監督

衛生行政機關作為行政強制措施的實施者，在執法過程中起著至關重要的作用。應當在其在內部設置專門部門或相關人員，負責對執法全過程進行實時的監督。在隔離過程中，監管部門需要對治療行為進行全面有效的監督管理，保證被隔離人員在隔離期間的隔離條件以及全面護理和治療的權利。此外，被隔離人員的知情權也應進行保障，監管人員應當如實告知被強行隔離的患者在隔離治療期間的治療計劃以及參與醫學研究過程中的具體操作等。

2. 充分保障行政相對人的權利

（1）暢通救濟渠道。行政強制措一般是在緊急情況下進行的。一般而言，行政相對人只有在自身強制措施解除后才能申請行政復議或訴訟，因此申請行政復議的期限應當從該措施結束之日起計算。行政相對人不同于行政機關，其在執行中往往處于弱勢地位，地位的不同也導致了雙方在獲取信息等方面的不對等。建議行政復議機關在審理相關案件時，適當增加行政機關的舉證責任，以保護相對人的實體權利。另外，還應暢通司法救濟渠道，確立緊急情況下的救濟原則，增強對行政相對人訴權的保護力度。

（2）建立合理的補償制度。首先應明確補償標準，建議在強制捕殺和強制銷毀中按照“合理補償”和“適當補償”的原則，提高最低補償額度，以市場價格為基礎，綜合處理費等其他費用來確定補償標準。其次，應當設立和完善補償程序。建議在突發公共衛生事件中遵循補償前置原則，行政機關可以在對相對人的財產權造成損害之前通知相對人，并對其的損失予以補償。當然，事先補償并不排除事后及時補償原則的適用，行政機關在現場情況十分危急時，也可以先執法，事后再對相對人進行及時的補償。

參考文獻：

[1]周妍.突發公共衛生事件中行政強制措施研究[D].上海：上海交通大學，2014.

[2]姜偉.重大突發公共衛生事件中對人實施疫情防控措施的執行與保障[J].上海公安學院學報，2020（1）.

[3]李宏偉，夏彥愷.構建突發公共衛生事件應急管理體系[N].學習時報，2020-02-17.

[4]王宥中.突發事件中警察行政強制措施研究[D].吉林：吉林大學，2015.

[5]張祥鳳.試論我國突發公共衛生事件中行政強制的不足和規制[D].上海：華東政法大學，2014.

[責任編輯、校對：黨婷]

收稿日期：2021-11-26

基金項目：陜西省社科基金項目：陜西自貿區知識產權綜合管理和執法體制研究（2017F012）

作者簡介：王小晶（1979-），女，江蘇淮安人，副教授，法學碩士，主要從事行政法研究。