地方政府專項債券的價值與作用

高小鵬

我國地方政府專項債券的整體發行現狀

1.地方政府專項債券的發展歷程

2014年年末，我國制訂了地方政府專項債券的整體管理方案，為地方債券的發行提供最為基礎的指導方針與意見，地方債券的發行方式也由傳統單一形式轉變為更加多樣化的專項債券。2015年年中，江蘇省為我國地方政府專項債券打下良好的開端，宣告專項債券正式走向市場，自此，我國地方政府專項債券快速進入每一個理財人的眼中。2017年，為了進一步規范專項債券的形式，我國推出了項目收益專項債券，這一獨有的債券形式，更是得到社會的廣泛好評。

2018年年末，我國對專項債券在過去3年內的發展歷程與各種問題進行了較為充分的研討與分析，同步舉辦一系列經濟工作會議，讓地方政府專項債券變成一種更為積極的財政政策，也意味著專項債券進入發展的高峰期。為了讓符合條件的項目得到充足的資金支持，2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》，國家明確了對專項債券的支持態度，各地的發展項目也得到更有利的發展空間。當下，專項債券已經在加快基礎設施建設工作，以及各類經濟刺激投資計劃中，充分證明了自身的價值與作用。

2.發行狀況

（1）專項債券的限額連年增加，其整體的發行結構更為豐富

從2015年地方政府專項債券誕生，我國逐步提升了專項債券的整體限額，從最開始的1000億元，迅速提升到2019年的2.15萬億元，年均增長速度高達178.1%，其增長速度令人驚嘆，遠遠超出其他投資債券的發展步伐。當下，專項債券的累計發行規模極為喜人，涵蓋新增專項債券、置換專項債券、再融資專項債券，2015年整體發行規模接近萬億元，2016年更是高達2.5118萬億元，其與一般債券之間的差距逐漸縮小，并在部分地區已經超過一般債券的整體發行規模。

（2）專項債券的實際定價穩定性較差，其利率相對較低

自專項債券誕生之后，其發行利率連年走低，2016年年初，更是降至低點，最低時段，其5年平均利率僅有2.7%。隨著國家對其重視程度的提升，專項債券的發行利率出現一定程度的回升，并在2018年1月達到一個新的高點，其5年平均利率升至4.2%，但是與其他理財產品相比，對國民的整體吸引力較低。相關數據表明，近5年，我國各地區的地方政府專項債券的發行利率均低于同期城投債發行利率。

（3）專項債券的使用范圍逐年擴大

我國在發行專項債券過程中，通常將其應用于各類與土地利用相關的基礎設施建設過程中，如市政工程、公路建設、教育教學、棚改安居工程、鄉村振興以及各類環境生態保護工程等等，隨著應用項目種類的擴大，其自身的債券品種也迅速豐富起來。僅2019年上半年，我國所發行的專項債券就接近900只，總體發行規模超2萬億元，并在各類項目融資過程中占據主導地位。

我國地方政府專項債券所面臨的各類問題

1. 發行規模仍然不足，應用過程缺少靈活性

近幾年，為了實現全面脫貧致富的歷史重任，各地區政府廣泛開展棚改工程，這些項目需要大量的資金支持，但是與龐大的實際資金需求規模相比，專項債券的發行量依舊偏低。

2.專項債券的定價機制及市場化程度需要進一步提升與完善

地方政府專項債券的實際發行利率主要受到地區經濟水平、國債實際利率以及債券的具體期限等因素的影響，其本質與一般債券并不存在很大的區別，直接導致其利率水平與一般債券相比，并無明顯的優勢。同時，我國對于地方政府專項債券的評級與風險評估體制仍不夠完善，實際評級過程對債券自身的發行利率影響較小。并且，各地在發行專項債券的過程中，其實際工作主導部門為省政府，這就導致債券缺少一定的針對性，無法有效應對不同地區的應用風險。

3.缺少必要的市場監管體系，評級報告不明，信息披露不全

以我國當下較為流行的項目收益專項債為案例，各地區政府在對其進行評級過程中，經常將項目收入與應付債券本息作為思考點，在這種情況下，如果需要進一步參考項目支出，那么其項目所實現的真正收益，將無法有效償還專項債券的本息金額。并且，各地的項目收益專項債沒有對必要信息進行披露，也缺少必要的監督體系，致使投資者無法有效看到項目自身的風險，在購買過程中存在很大的猶豫性。

4.實際的發行規模與節奏受到財政政策及其他債券的影響

近些年，我國政府出臺大量的指導文件，加快了專項債券的發行速度與規模，各地區為了完成這些要求，也迅速提高發行效率，但是考慮到同期存在的一般債券，在市場整體需求沒有更大幅度增長的背景下，專項債券的發行壓力也在逐漸提升，其節奏相對較為混亂。同時，短期內大量專項債券流入金融市場，對債券市場的整體平衡性造成很大的干擾，各類其他債券的發行工作受到很大打壓，甚至面臨著被擠出市場的風險。

完善地方政府專項債券發展機制的具體建議

1.在當前可利用限額之內，提高專項債券的應用范圍

專項債券的存在意義與一般債券存在一定的區別，各地區政府需要對專項債券的定位有足夠的認知。專項債券的應用需要圍繞各類基礎設施建設工程，同時需要對項目自身的風險進行有效評測，創建項目白名單，科學合理地利用債券資金。另外，各地區需要對盲目投資現象進行嚴格控制，讓融資更為有序化，做好風險防控。各地區可針對當前國內各類債券基金的種類進行深度挖掘，在精準把控專項債券應用范圍的前提下，增設更多的專項債券種類，使其向更為細致化領域發展。各地區在創設專項債券品種時，可將那些具備收入前提的項目納入其發行范圍。

2.全力實施市場化運營，推動相關機制建設工作

債券是市場化運營，需要完善的機制體系來支撐，而在這一過程中，首先就要對其市場化所需要面對的風險有足夠認知，充分考量流動性溢價、信用溢價等因素，創建更為合理的定價機制。其次，消除那些影響專項債券市場化建設工作的外力因素，讓專項債券與國債等一般債券脫離關系，以項目自身的盈利與風險為基礎，設置合理的定價形式。另外，需要不斷提高與項目風險相關信息的透明度，讓每一個投資者都能對債券有更精準的判斷，提高其投資信心。

3. 完善債券市場的法治規范，提高債券市場整體的抗風險能力

債券市場的運營，需要以投資者利益為核心，盡可能披露與債券相關的各類信息，預防各類欺詐事件，并在此基礎上，完善與專項債券相關的各項法律條令，保障專項債券整個生命周期，并嚴懲違背相關法律條令的機構或個人。

為了方便投資者自行查閱，各地區政府需要統一設置專項債券信息披露的在線平臺，充分利用網絡信息技術，讓投資者可隨時查看相關債券信息，此外，對于專項債券的信息披露過程也要設立嚴格的規章制度。信息披露過程需要注重所要披露信息的實際主體以及披露頻次、實際披露內容等，為其制定強力有效的規章制度，讓信息披露過程有法可依，同時，信息披露的過程中，不僅要注重債券資金的實際應用狀況，還要對其所依存的項目信息進行有效展示，讓每一個投資者都能看到相關項目的最新進展。

綜上所述，地方政府專項債券的發行，有力推動了我國基礎設施建設工作的進程，加快了我國現代化建設步伐。針對專項債券現存的各類問題，各地區政府需要在完善制度與法律的前提下，提高債券的利用范圍，創建更多的專項債券種類，降低整體投資風險，推動各類基礎工程項目融資過程的科學合理發展。