加強中期財政規劃監督的建議

李衛民

伴隨著新修改預算法的頒布實施，2015年國務院制定下發了《關于實行中期財政規劃管理的意見》（國發〔2015〕3號），要求中央及各地開始編制三年滾動財政規劃。實行中期財政規劃管理，是政府及其財政等部門在深化財稅體制改革中的一項重要任務，同時，各級人大也應相應加強對其監督。

一、中期財政規劃理應納入人大預算審查監督范疇

作為新一輪財稅體制改革的重要內容，實行中期財政規劃管理，有利于各級政府改進預算管理和控制，提高預算編制與執行的科學性、規范性。由此，人大在開展預算審查監督中，也應當加強對這一改革新生事物的關注與監督。

對中期財政規劃進行監督，是落實“全口徑預算審查監督”的應有之義。黨的十八大報告明確要求，“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”。落實全口徑預算審查監督，簡而言之，應當對政府預算進行全方位、全過程的監督。就政府預算體系來說，人大監督的范圍涵蓋一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算；就政府收支口徑來說，人大監督的范圍包括本級收入、上級政府的稅收返還和轉移支付、下級政府的上解收入，以及本級支出、對上級政府的上解支出、對下級政府的稅收返還和轉移支付；就政府預算管理過程來說，人大監督的范圍包括預算草案編制及審批、預算執行、預算調整、決算；就政府預算管理事項來說，政府為實施預算管理而采取的具體管理措施、辦法，只要對政府預算收支安排及其執行會造成影響，都可成為人大監督的對象。實行中期財政規劃，主要目的是“研究調整相關財政收支政策”“對未來幾年財政收支進行統籌安排”，很顯然，它會對提交人大審批的年度預算產生重大作用，一定意義上，它是編制年度預算的一個重要依據，所以人大審查監督預算不應忽視對中期財政規劃的監督。

監督中期財政規劃，也是落實預算法律性質的必然要求。經人大立法機關審批成立的預算是一種法律文件，具有法律效力，政府應當認真執行。“先有預算，后有支出”，是預算管理的一項基本原則，政府開支之前，必須取得立法機關的批準授權。“現代民主政治的一個特點是，政府支出必須經議會審批。”我國目前實行的中期財政規劃無疑與預算息息相關，國務院《意見》規定，要“強化財政規劃對年度預算的約束性”“中期財政規劃按照三年滾動方式編制，第一年規劃約束對應年度預算，后兩年規劃指引對應年度預算”“中期財政規劃是中期預算的過渡形態”。可見，目前的中期財政規劃是為了將來的中期預算作準備，從法律性質上看，財政規劃帶有預算的一些特性，即它也具有一定的法律效力，對政府收支安排有一定的約束力。作為政府開支的直接依據，預算必須提交人大審查批準；中期財政規劃雖然并不直接成為政府開支的依據，不須人大批準（《意見》規定中期財政規劃報同級人民政府批準），但它由于是年度預算編制的重要基礎，會對預算的安排與執行產生重大影響，所以理應接受人大的監督。

二、對政府中期財政規劃應重點監督財政收支政策的統籌性和可持續性

按照國務院《意見》的規定，各級政府的中期財政規劃由財政部門會同各部門研究編制，主要內容包括：預測現行政策下財政收支、分析現行財政收支政策問題、制訂財政收支政策改革方案、測算改革后財政收支情況。實行中期財政收支規劃管理，核心是財政收支政策，目的是通過對現行政策進行研究分析，提出改進完善的辦法，以更有效地發揮財政政策的統籌作用，提高財政政策的可持續性。財政收支政策是預算管理的依據，建立完備的收支政策體系，是保障年度預算編制科學、執行有效的重要基礎，人大審查監督政府預算，不僅要審查監督預算中體現的收支數額，還有必要往前追溯為什么要作出這樣的收支安排，即對各項收支政策進行過問和監督。

要對宏觀經濟環境作出預測把握。當前，國內外發展環境變化大，經濟增長面臨下行壓力，財政收入增速放緩與支出剛性加大之間的矛盾日益突出，給年度預算安排造成較多困難。審查監督預算需要對整體經濟運行環境、經濟發展趨勢進行分析研判，在此基礎上，對未來幾年經濟社會發展走勢及財政收支增長情況作出較為可靠的預判。

要對各項中長期規劃進行統籌協調。為保障經濟社會全面協調可持續發展，在實現“兩個一百年”奮斗目標的前提下，國家制定了中長期發展綱要、五年發展規劃及各行業、各區域的中長期發展規劃。制定中期財政規劃必須充分考慮這些目標、規劃的要求，做到各項規劃間的有機銜接，統籌協調。

要對相關財政收支政策提出完善意見。黨的十八屆三中全會決定指出，“審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。”財政收支政策是編制年度預算的基礎，加強對財政收支政策的審查和監督，是改進預算審查監督的一個重要方向。當前預算安排中存在支出結構相對固化、部門專項碎片化等諸多問題，這些問題的產生往往涉及體制機制方面原因，難以在編制年度預算時一下子解決，因而有必要將審查監督的“視線”回溯到預算安排的依據即財政收支政策上，對各項收支政策的合理性、適應性、可操作性以及相互間的協調性等進行審查，針對存在問題實事求是地提出相應的調整、修改意見。

三、對部門中期財政規劃應重點監督項目的細化和前期準備

目前，各級政府的中期財政規劃由財政部門牽頭編制（各部門參與），同時，各部門還要編制本部門的三年滾動財政規劃。部門中期財政規劃要服從和適應政府中期財政規劃，并在內容上更為具體、細化。如同審查監督政府預算需要選取部分部門預算作為抓手一樣，人大監督政府中期財政規劃時，也應注重加強對部門中期財政規劃的監督。

監督部門工作目標、任務與規劃銜接情況。在遵循本級政府總的財政收支規劃的前提下，各部門應當按照本部門的職責分工，科學制訂中長期工作目標并分解落實到各年度，再結合工作部署，對相關支出需求、收入規模作出測算和安排，由此形成各部門的中期財政規劃。總之，部門中期財政規劃應當做到與政府總體中期財政規劃相銜接，與本部門工作職責、任務相符合，從而為將來年度部門預算編制打下好的基礎。

監督部門專項設立與項目前期準備情況。當前預算管理中的一個突出問題是，財政資金使用效益不高，表現為年初預算細化率低，待分配資金多，預算執行中項目申報、確定用時長，資金下達、使用滯后。而這一問題產生的重要原因是部門編制預算時的基礎不夠扎實，項目儲備與前期準備工作不到位。因此，監督部門中期財政規劃很有必要將監督的重點放在部門項目支出上，督促部門科學、規范設立相關專項，并下大力氣抓好項目的各項前期工作，做到早謀劃、早儲備、早準備，一旦項目列入年度預算獲得批準，可以確保及時啟動、順利實施、及早見效。

（作者單位：福建省人大常委會財經工委預算審查監督處）