完善家庭政策和加強(qiáng)托育托幼服務(wù)體系建設(shè)

任遠(yuǎn)

(復(fù)旦大學(xué)，上海 200433)

從上世紀(jì)九十年代以來，我國已長期處于低生育率社會。由于家庭中孩子數(shù)量減少增強(qiáng)了人們對提升嬰幼兒撫育及對其成長加以投資的需求，同時嬰幼兒照護(hù)客觀上需要較高經(jīng)濟(jì)投入和時間投入，加劇了工作—家庭沖突，轉(zhuǎn)而成為限制夫婦生育意愿、影響家庭生活福祉的突出因素。因此，整個社會對嬰幼兒托育托幼服務(wù)的需求在日益增長。本文將首先討論低生育率社會中嬰幼兒托育托幼服務(wù)發(fā)展的迫切必要性。托育托幼政策是家庭政策體系的重要內(nèi)容，嬰幼兒托育托幼服務(wù)構(gòu)成家庭生育的配套服務(wù)和社會支持，是低生育率社會的重要社會政策，嬰幼兒托育托幼服務(wù)同時對促進(jìn)女性和兒童發(fā)展、提高家庭整體福利具有積極作用。基于我們最近開展的調(diào)查，本文還將對不同家庭托育托幼需求的多樣性和差別性提供一個概貌性的分析，并在此基礎(chǔ)上對加強(qiáng)托育托幼服務(wù)體系建設(shè)提出思考和建議。

一、低生育率社會背景下加強(qiáng)托育托幼服務(wù)建設(shè)的必要性

(一)發(fā)展托育托幼服務(wù)是低生育率社會的生育配套政策

在人口轉(zhuǎn)變完成以后，生育率出現(xiàn)繼續(xù)下降的情況[1]。人們的生育意愿和實際生育水平較低，受到一系列社會經(jīng)濟(jì)因素的影響。巴爾博總結(jié)了影響生育的因素，包括個體和家庭的微觀因素、社會交往和社區(qū)生活的中觀因素，以及宏觀的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度因素[2]。

我國人口的生育水平已經(jīng)下降到生育意愿之下。七普數(shù)據(jù)表明，我國人口的總和生育率是1.3。對于生育意愿，多項研究表明，當(dāng)前的期望生育數(shù)量基本在1.6～1.9之間[3]。這說明在當(dāng)前的低生育率社會中，我國出現(xiàn)了“未滿足的生育意愿”的問題。而“未滿足的生育意愿”表明，家庭在生育過程中面臨著諸多限制生育的因素。除了一些生理因素如不孕不育的問題外，生殖、撫育和教育成本較高，特別是住房和生活成本較高會降低生育意愿；市場競爭的增強(qiáng)和工作與家庭的沖突會阻礙人們的生育行為；嬰幼兒照護(hù)的壓力會加劇家庭—工作的沖突，并增加生活成本，以上這些因素都會限制人們的生育。因此，加強(qiáng)嬰幼兒托育托幼服務(wù)，對促進(jìn)生育友好型社會的建設(shè)，提高家庭夫婦的生育意愿和幫助家庭夫婦實現(xiàn)“未滿足的生育意愿”具有積極作用。

(二)托育托幼服務(wù)對促進(jìn)女性就業(yè)和女性發(fā)展具有積極影響

雖然缺乏托育托幼服務(wù)會限制婦女生育[4]，但是我們卻不應(yīng)將托育托幼政策局限為生育政策。以歐洲國家為例，不少國家具有比較完善的托育托幼政策，但是它們的出發(fā)點并非是為了鼓勵生育，而在很大程度上是為了減輕女性的家庭壓力，促進(jìn)女性就業(yè)和勞動力市場參與，并因此提高女性的獨立性。戰(zhàn)后歐洲的社會生活形態(tài)逐步改變了傳統(tǒng)上“男性掙錢—女性照料家庭”的家庭模式，女性的社會權(quán)利、政治權(quán)利運動不斷發(fā)展。嬰幼兒托育托幼的社會化是與推動女性發(fā)展和社會性別主流化相聯(lián)系的。2002年，歐盟委員會建議各成員國應(yīng)消除阻礙女性就業(yè)的因素，努力提供兒童照顧措施，到2010年為至少90%的3歲以上的學(xué)齡前兒童和33%的3歲以下兒童提供照顧設(shè)施。因此，學(xué)齡前兒童托育托幼政策的主要目標(biāo)是促進(jìn)女性就業(yè)和女性發(fā)展。

在我國的勞動力市場中，女性面臨著家庭和工作的雙重負(fù)擔(dān)，嬰幼兒照護(hù)和兒童照料的責(zé)任主要落在女性身上，強(qiáng)化了女性的工作與家庭沖突[5]。生育和嬰幼兒照護(hù)對女性就業(yè)和經(jīng)濟(jì)收入具有不利影響，這種現(xiàn)象被認(rèn)為是一種“母職懲罰”[6]。母職懲罰的現(xiàn)象在我國同樣存在[7-8]。機(jī)構(gòu)托育對母親的勞動參與有顯著正向影響[9]。我們最近的研究也表明[10]，有3歲以下嬰幼兒的女性在得到機(jī)構(gòu)托育服務(wù)以后，她們的勞動參與率顯著高于沒有得到機(jī)構(gòu)托育服務(wù)的女性。而且，有嬰幼兒的女性在得到機(jī)構(gòu)托育服務(wù)以后，她們的勞動參與率和沒有嬰幼兒的女性的勞動參與率類似，說明嬰幼兒機(jī)構(gòu)托育服務(wù)具有緩解母職懲罰的積極作用。當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)家庭中的嬰幼兒照護(hù)，很大程度上還需要祖輩提供隔代撫育的幫助，這構(gòu)成了一種重要的家庭內(nèi)部支持。我們的研究也發(fā)現(xiàn)，不管家中是否有祖輩的幫助，機(jī)構(gòu)托育對提高女性的勞動參與都具有顯著作用。因此，機(jī)構(gòu)托育托幼服務(wù)的發(fā)展，對女性的就業(yè)和發(fā)展積極有益。

實際上，家庭中嬰幼兒照護(hù)對女性的“母職懲罰”，不僅會降低女性的勞動參與，也會給其生命歷程帶來長期影響。女性勞動參與的減少和職業(yè)生涯的中斷，會不利于她們的晉升和職業(yè)發(fā)展，并會影響她們的長期工資水平。因此，社會機(jī)構(gòu)托育托幼服務(wù)的發(fā)展，有利于提高女性的勞動參與，并產(chǎn)生生命歷程的累積影響，從而有利于女性的長遠(yuǎn)發(fā)展。另外，“母職懲罰”不僅體現(xiàn)在育兒投入對女性就業(yè)率、勞動時間等的消極影響上，還體現(xiàn)為一些難以量化的因素，如產(chǎn)后母親在職場中的心理壓力、自我提升時間的減少等。嬰幼兒托育托幼服務(wù)的發(fā)展，在這些方面也能夠發(fā)揮良好的心理和社會效果。

間接地看，女性的就業(yè)和長遠(yuǎn)發(fā)展，有助于提高其地位和改善男女平等狀況。女性勞動就業(yè)會提高女性在家庭內(nèi)的地位和決策自主性，女性社會勞動時間投入的增加也會增加男性的家庭勞動投入，甚至?xí)匦赂鶕?jù)夫婦的市場價值來組織家庭內(nèi)部勞動分工。一些城市家庭中出現(xiàn)的“女主外、男主內(nèi)”的家庭分工模式，是并不奇怪的。通過托育托幼社會服務(wù)的發(fā)展，支持女性就業(yè)和女性發(fā)展，能夠打破傳統(tǒng)性別社會分工和性別意識，帶動社會性別不平等的逐步松動，逐步實現(xiàn)男女更加平等地參與社會生活。

(三)托育托幼服務(wù)是協(xié)調(diào)工作—家庭沖突的重要社會機(jī)制

實現(xiàn)家庭和工作的平衡關(guān)系，或者生活和工作的平衡關(guān)系，包括兩個方面：緩解“家庭—工作的沖突”和緩解“工作—家庭的沖突”[11]。前者是家庭事務(wù)對工作發(fā)展的沖突，后者是工作就業(yè)對家庭生活的沖突。嬰幼兒照護(hù)加劇了家務(wù)勞動和工作安排的時間沖突，托育托幼服務(wù)能夠在此過程中發(fā)揮有效的緩沖作用。社會化的嬰幼兒照護(hù)和教育服務(wù)能夠?qū)彝ブ械母改鸽p方特別是對女性提供積極支持，使其在工作和家庭的雙重負(fù)擔(dān)中得以尋找替代性的解決方案，有利于幫助女性和家庭應(yīng)對變化，實現(xiàn)生活的平衡和更好的發(fā)展。

工作和家庭的沖突往往在低收入群體和弱勢群體中表現(xiàn)得更加突出。例如相對于非正規(guī)就業(yè)群體，正規(guī)就業(yè)群體往往具有更加完備的社會保障，其工作—家庭關(guān)系更加平衡。歐洲國家對兒童的社會照顧計劃，往往更加關(guān)注貧困家庭。日托服務(wù)往往作為一項福利救濟(jì)制度提供給貧困或者單親家庭，以協(xié)助解決這些家庭因為母親需要外出工作而產(chǎn)生的托育困境[12]。

(四)托育托幼服務(wù)的社會投資構(gòu)成促進(jìn)兒童發(fā)展的人力資本投資

托育托幼服務(wù)不僅是兒童照護(hù)的問題，同時也是兒童早教的問題。兒童早期教育和生活照料，其本質(zhì)都是對嬰幼兒的人力資本投資，不少國家將二者作為一個整合的政策優(yōu)先領(lǐng)域。特別是，嬰幼兒時期是個體認(rèn)知、語言、社交和情感能力發(fā)展至關(guān)重要的時期，學(xué)齡前兒童的教育和健康投資具有更高的經(jīng)濟(jì)回報率[13]。兒童的早期教育和生活照料被認(rèn)為是一種有效的人力資本投資。岳愛等在中國農(nóng)村貧困地區(qū)的研究也發(fā)現(xiàn)，兒童早期的營養(yǎng)水平、教育發(fā)展等對改善兒童成長具有顯著影響[14]。同時，對兒童早期的健康和教育的投資，對兒童長遠(yuǎn)的人生發(fā)展具有積極效果，這樣的投資也被認(rèn)為是更加具有效率的投資[15]。

基于我國中長期人口變動態(tài)勢，長期的出生人口減少已經(jīng)帶來新增勞動力數(shù)量下降，國家發(fā)展需要從依賴大規(guī)模勞動力就業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，過渡到更加依賴人力資本的發(fā)展模式，從汲取低成本勞動力人口紅利的時期，過渡到重視發(fā)揮高人口素質(zhì)勞動力的作用、重視發(fā)揮人力資本紅利的時期。因此，增強(qiáng)嬰幼兒和學(xué)齡前兒童的托育托幼服務(wù)，有助于兒童認(rèn)知能力的提高和健康促進(jìn)，有利于兒童實現(xiàn)良好的人生發(fā)展，這亦是提升國家未來發(fā)展競爭力和創(chuàng)新力的重要工程。

總之，在我國長期低生育率的人口背景下，托育托幼服務(wù)的發(fā)展顯得必要和重要。托育托幼服務(wù)是為生育提供支持的生育配套政策。對嬰幼兒和兒童提供撫育和照護(hù)，包括提供早期教育，能夠減少生育所增加的家庭負(fù)擔(dān)，促進(jìn)兒童的良好成長。嬰幼兒照護(hù)是家庭政策體系的重要內(nèi)容，托育幼托服務(wù)的發(fā)展有利于女性就業(yè)和發(fā)展，也關(guān)系到家庭生活的幸福，關(guān)系到家庭發(fā)展的能力。對嬰幼兒照護(hù)體系建設(shè)不足會加重家庭的負(fù)擔(dān)，減弱家庭生育的意愿，增大家庭和工作之間的沖突，特別是增大女性的家庭和工作之間的沖突。因此，需要從生育服務(wù)、女性發(fā)展、工作—家庭平衡和兒童成長的整體視野來定位我國的嬰幼兒托育托幼服務(wù)發(fā)展，嬰幼兒照護(hù)應(yīng)該成為當(dāng)前國家發(fā)展和家庭政策體系的重要關(guān)注。特別是從2021年以來，我國開始實施“可以生育三孩”的生育政策，一些家庭中將會有更多的孩子，將更加需要托育托幼社會服務(wù)體系的建設(shè)。

二、不同家庭對嬰幼兒托育托幼服務(wù)需求的多樣性和差別性

了解不同家庭對托育托幼服務(wù)的具體需求，是加強(qiáng)托育托幼服務(wù)體系建設(shè)的基礎(chǔ)。最近，我們開展了一項全國性的“低生育率時代的家庭友好型社會建設(shè)”社會調(diào)查。在該調(diào)查中得到的部分資料，為把握我國家庭托育幼托服務(wù)狀況和需求提供了一些參考性的信息。

該項調(diào)查在2020年6月通過在線方式開展，我們利用技術(shù)手段開展邏輯匹配和質(zhì)量檢查，最后得到有效問卷6139份，調(diào)查對象覆蓋了我國34個省級行政區(qū)域。問卷涉及的內(nèi)容涵蓋了生育研究的多個主題，如生育行為、生育觀念和意愿、生育與就業(yè)、子女照料、托育托幼服務(wù)等。我們將利用這個數(shù)據(jù)庫來分析我國城鄉(xiāng)托育托幼服務(wù)的基本狀況和不同人口群體對托育托幼服務(wù)的基本需求。需要說明的是，由于本次抽樣本身不具有隨機(jī)性，網(wǎng)絡(luò)調(diào)查帶來的樣本偏差是存在的，調(diào)查的數(shù)據(jù)結(jié)果并不能代表我國家庭托育托幼的總體情況。但是基于對調(diào)查結(jié)果的報告，我們能夠?qū)Σ煌彝ネ杏杏追?wù)需求的多樣性和差別性進(jìn)行一些初步的觀察(1)博士生研究生郝立同學(xué)為若干數(shù)據(jù)的分析整理提供了幫助，在此表示感謝。。

(一)家庭嬰幼兒托育托幼服務(wù)獲得性的差別

本次調(diào)查的結(jié)果是，有84.52%的家庭將3～6歲兒童送入幼兒園托幼，0～3歲嬰幼兒的入托率是57.4%，0～3歲兒童機(jī)構(gòu)托育的獲得性相對較低(見表1)。可以發(fā)現(xiàn)，父母教育程度越低，其0～3歲子女上托兒所托育的比重越高，父母教育程度和3～6歲兒童入托率沒有顯著聯(lián)系；城鄉(xiāng)人口之間在托育和托幼獲得性上沒有明顯的差別；從家庭經(jīng)濟(jì)收入和托育托幼獲得性來看，低收入家庭的嬰幼兒托育比重更高，這和低教育程度家庭的嬰幼兒托育服務(wù)比重更高是一致的。所以機(jī)構(gòu)托育是貧困家庭和低教育程度家庭的生活選擇，貧困家庭和受教育程度較低家庭的父母往往更需要嬰幼兒的托育服務(wù)，從而來維持自身的工作和收入。

表1 嬰幼兒托育托幼服務(wù)的基本狀況

托育托幼的經(jīng)濟(jì)開支是影響幼托服務(wù)獲得性的重要因素。經(jīng)合組織(OECD)國家的父母自費托兒費用占家庭凈收入的12.6%。本次調(diào)查顯示，我國家庭嬰幼兒托育托幼支出占家庭收入比重約為18%左右，有0～3歲嬰幼兒的家庭每年花費托育費用約7500元左右，略高于有3～6歲幼兒家庭的托幼費用。

從托育托幼服務(wù)的便利性來看， 91.76%的家庭社區(qū)中有幼兒園，74.36%的家庭附近有托兒所，說明對0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)的設(shè)施供給還相對不足(見表2)。父母受教育程度越高的家庭所在社區(qū)的托育托幼設(shè)施越完備；城市家庭周邊社區(qū)的托育托幼設(shè)施好于農(nóng)村家庭；經(jīng)濟(jì)收入較高的家庭居住區(qū)的托育托幼服務(wù)設(shè)施供給水平更好。

表2 家庭附近是否有托兒所和幼兒園的比重

(二)家庭對嬰幼兒托育幼托服務(wù)的需求分析

我們在調(diào)查中考察了家庭選擇托育托幼服務(wù)最主要的考慮因素。我們比較了家庭對托育托幼機(jī)構(gòu)建設(shè)的期望，包括硬件設(shè)施、師資力量、收費合理、交通方便四個方面，并分析了家庭對托育幼托服務(wù)內(nèi)容的偏好。

1.對托育托幼機(jī)構(gòu)建設(shè)的期望。受訪者中超過一半的人(54.84%)認(rèn)為硬件設(shè)施在托育托幼機(jī)構(gòu)建設(shè)中是最重要的，其次是機(jī)構(gòu)的師資力量，占45.58%。強(qiáng)調(diào)托育托幼的交通便利性和收費合理性的受訪者分別占7.08%和5.61%，可見家庭對托育托幼服務(wù)的需求更加重視“硬件”(設(shè)施)和“軟件”(師資)的質(zhì)量。

對有3歲以下嬰幼兒上托兒所的家庭，以及有3～6歲兒童上幼兒園的家庭的不同需求進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，71.62%有托育需求的家庭更加重視機(jī)構(gòu)的硬件設(shè)施，高于有3～6歲托幼服務(wù)需求家庭對硬件設(shè)施的需求(64.8%)(見圖1)。因為0～3歲的孩子更加脆弱，需要精細(xì)化照料和呵護(hù)，因此家長更加偏好高質(zhì)量的設(shè)施保障。而有3～6歲孩子的家庭相對于0～3歲嬰幼兒的家庭，對機(jī)構(gòu)托幼的師資力量(49.64%)需求更高，可見隨著嬰幼兒年齡的增長，家長會更加重視早期教育的介入，可以反映出家長對于嬰幼兒早教需求的熱情。

圖1 不同托育托幼需求家庭對機(jī)構(gòu)服務(wù)的偏好

2.對托育托幼服務(wù)內(nèi)容的偏好。從對嬰幼兒托育托幼服務(wù)不同內(nèi)容的重視程度來看，調(diào)查表明，20.89%的家長強(qiáng)調(diào)照料質(zhì)量很重要，15.93%的家長認(rèn)為托育托幼機(jī)構(gòu)所提供的教育內(nèi)容更重要。從分性別的差異來看，家庭中的父親更加重視托育托幼服務(wù)的教育內(nèi)容(19.11%)，而這一比例在母親中僅有13.78%；但是在機(jī)構(gòu)的照料質(zhì)量上，22.19%的母親認(rèn)為照料質(zhì)量更加重要，而父親的比例僅占18.55%。

(三)未選擇機(jī)構(gòu)托育托幼服務(wù)的原因

為了更好地了解社區(qū)中托育托幼服務(wù)存在的不足，我們在調(diào)查中分析了家庭未選擇子女托育托幼服務(wù)的主要原因。

家庭中有3歲以下嬰幼兒，但是未選擇機(jī)構(gòu)托育的首要原因是家庭成員能夠自己提供更好的照護(hù)，其比例約為35.92%，這反映出家庭照護(hù)仍然對嬰幼兒照護(hù)具有基礎(chǔ)作用，而且在我國傳統(tǒng)文化下也存在比較普遍的隔代撫育的情況。同時，對于0～3歲嬰幼兒來說，他們和父母有緊密的依戀關(guān)系，各方面適應(yīng)性較差，因此更傾向于家庭內(nèi)部的照護(hù)。對0～3歲嬰幼兒來說，家庭依然是其接受照料與教育的主要場域。目前托育托幼市場上托育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量參差不齊，是家長不選擇嬰幼兒托育服務(wù)的另一重要原因，有24.01%的家庭將不入托的原因歸結(jié)于師資服務(wù)質(zhì)量太差；還有18.65%的家庭認(rèn)為托育機(jī)構(gòu)物質(zhì)設(shè)施差，讓家長不放心將3歲以下的嬰幼兒送到機(jī)構(gòu)撫養(yǎng)。另外，23.92%的家庭未選擇子女托育的原因是托育機(jī)構(gòu)收費太高，有7.76%的家庭是因為托育機(jī)構(gòu)門檻高，15.6%的家庭是因為交通不便。

家庭中有3～6歲兒童但是未選擇托幼服務(wù)的最主要原因是認(rèn)為幼兒園師資服務(wù)質(zhì)量差，占36.17%；第二個原因才是家庭成員能夠為3～6歲孩子提供更好的照護(hù)，占23.10%。其他的原因包括：21.28%的家庭認(rèn)為幼兒園硬件設(shè)施差，16.11%的家庭認(rèn)為機(jī)構(gòu)托幼服務(wù)收費高，有8.81%的家庭認(rèn)為幼兒園門檻高而不能入托，這可能反映出部分流動兒童托幼的困難，或者是一些私立托幼機(jī)構(gòu)的入園標(biāo)準(zhǔn)太高限制了幼兒入托。另外，有12.77%的家庭未選擇讓孩子進(jìn)幼兒園的原因是交通不便(見圖2)。

未入托的主要原因未入園的主要原因圖2 家庭未選擇嬰幼兒機(jī)構(gòu)托育和機(jī)構(gòu)托幼的原因

總之，當(dāng)前嬰幼兒照護(hù)仍然以家庭為主，比較多地由祖輩幫助提供隔代撫育，這構(gòu)成了我國嬰幼兒照護(hù)的突出特點。早期兒童照護(hù)服務(wù)的社會化已經(jīng)有所發(fā)展，機(jī)構(gòu)托幼服務(wù)基本普遍化，但是對3歲以下嬰幼兒的機(jī)構(gòu)托育獲得性、可負(fù)擔(dān)性以及便利性等還有待提高。我國還沒有形成系統(tǒng)的嬰幼兒和早期兒童照護(hù)服務(wù)的托育托幼社會服務(wù)體系，亟待大力發(fā)展托育托幼服務(wù)機(jī)構(gòu)，提高托育托幼服務(wù)質(zhì)量，使社會托育托幼服務(wù)和家庭照護(hù)服務(wù)形成替代和補(bǔ)充效應(yīng)。同時，要積極推進(jìn)托育托幼服務(wù)的普惠化發(fā)展，滿足不同群體對于托育托幼服務(wù)的多樣化、差別性的具體需求，減少因為社會階層差距和城鄉(xiāng)區(qū)域差距造成的照護(hù)服務(wù)不平等，并進(jìn)一步對弱勢家庭提供免費或低成本的社會化照護(hù)服務(wù)，以緩解其嬰幼兒照護(hù)和家庭發(fā)展的困難。

三、對我國嬰幼兒托育托幼社會服務(wù)體系建設(shè)的思考

家庭政策在社會政策整體體系中愈益受到重視。家庭政策包含不同的內(nèi)容，也有不同的類型，是一個多樣和豐富的工具包。其中，托育托幼政策構(gòu)成家庭政策的重要組成部分。在歐洲國家，特別是在瑞典、丹麥和挪威等北歐國家，對學(xué)齡前兒童的公共托育具有豐富的實踐。美國也推行了針對兒童托育的“兒童照料的稅收抵免”。作為一個低生育率的國家，日本在本世紀(jì)以來實施了大量鼓勵生育的社會政策，其中包括建設(shè)加強(qiáng)嬰幼兒保育和教育的多樣化設(shè)施。我國臺灣地區(qū)的學(xué)齡前兒童托幼和托育，主要依據(jù)《幼稚教育法》對4～6歲幼兒提供幼稚教育，以及依據(jù)《兒童和少年福利法》，通過托兒所招收一個月到未滿六歲的嬰幼兒和兒童，本世紀(jì)以來，臺灣地區(qū)正逐步推動幼稚教育與托育服務(wù)的相互整合，等等。以上關(guān)于托育托幼服務(wù)的相關(guān)政策和實踐，為我國的托育托幼發(fā)展提供了良好借鑒。

改革開放以來，我國嬰幼兒照護(hù)的社會服務(wù)體系建設(shè)是相對不足的。計劃經(jīng)濟(jì)體制下，城鎮(zhèn)部門中的嬰幼兒照護(hù)在單位體制下由單位組織完成。改革開放和企業(yè)市場化后，嬰幼兒照護(hù)回歸到家庭，家庭對嬰幼兒照護(hù)服務(wù)起著基礎(chǔ)性、主體性的作用。隨著市場化和女性就業(yè)的發(fā)展、生育率的下降、人口遷移和流動性的增長，家庭的功能日益削弱，嬰幼兒照護(hù)的家庭困境日益突出，嬰幼兒照護(hù)和女性發(fā)展的沖突也日益突顯。家庭嬰幼兒照護(hù)遇到巨大的壓力，各種社會化、市場化的幼托機(jī)制得到發(fā)展，但是社會化的托幼托育服務(wù)供給尚不能很好地滿足城鄉(xiāng)居民增長的托育托幼服務(wù)需求。因此，在人口結(jié)構(gòu)性變動的背景下，完善“一老一小”的人口服務(wù)體系建設(shè)日益重要，在低生育率社會中需要加強(qiáng)對“一小”問題的嬰幼兒托育托幼服務(wù)體系建設(shè)，在未來5～10年內(nèi)嬰幼兒照護(hù)的社會服務(wù)體系將會得到更加充分的發(fā)展。

(一)促進(jìn)普惠性托育托幼服務(wù)體系建設(shè)

嬰幼兒托育托幼服務(wù)包括嬰幼兒照護(hù)和教育兩層含義。相對于義務(wù)教育階段的教育投資，國家公共服務(wù)建設(shè)需要擴(kuò)展對學(xué)齡前兒童的早期教育投資，研究表明，對于兒童早期教育的投資具有長遠(yuǎn)的利益。另外，對于母嬰保健和嬰幼兒保健，應(yīng)該擴(kuò)展對嬰幼兒早期照護(hù)的投入，不僅生殖健康和母嬰保健方面的公共服務(wù)需要加強(qiáng)，也應(yīng)該將新生兒出生一個月以后的健康保健作為衛(wèi)生健康公共投資的重點內(nèi)容。嬰幼兒的營養(yǎng)和健康狀況對兒童的認(rèn)知和長遠(yuǎn)發(fā)展也具有顯著影響。

目前雖然有一些公共投資涉及到了嬰幼兒托幼托育服務(wù)，但是當(dāng)前我國的嬰幼兒照護(hù)主要還是家庭責(zé)任，并不進(jìn)入公共服務(wù)體系，嬰幼兒照護(hù)和托育成為國家人口服務(wù)體系中相對薄弱的方面。學(xué)齡前的托幼階段并不進(jìn)入義務(wù)教育范疇，而新生兒保健計劃也基本不包括托育服務(wù)的安排。在公共服務(wù)體系中的嬰幼兒托育托幼服務(wù)供給相對薄弱，因此城鄉(xiāng)居民家庭深刻地感受到嬰幼兒照護(hù)的壓力，這進(jìn)而導(dǎo)致生育具有較高成本，并限制了人口的生育行為。

同時，托育服務(wù)對于女性就業(yè)和發(fā)展、協(xié)調(diào)家庭和工作沖突、促進(jìn)男女平等，以及提高家庭發(fā)展能力和生活福祉具有意義。托育托幼也構(gòu)成對嬰幼兒教育和健康的人力資本投資，對國家長遠(yuǎn)發(fā)展具有持續(xù)性的外部效應(yīng)。對嬰幼兒健康和教育提供整合的投資具有明顯的公共利益，所以應(yīng)該增強(qiáng)對托育托幼的公共服務(wù)供給，而嬰幼兒托育服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)該采取更加普惠制的方式。

目前的托育托幼社會服務(wù)供給在不同群體之間、城鄉(xiāng)之間、不同社區(qū)之間存在明顯的不平衡。例如市場化的托育托幼發(fā)展加劇了托育托幼服務(wù)供給的不平衡，而恰恰是教育程度較低、收入水平較低的群體，還更加需要托育服務(wù)；在相對貧困人口的生活社區(qū)，家庭對得到托育托幼服務(wù)的需求更高，但是托育托幼服務(wù)供給水平和服務(wù)質(zhì)量相對更低。因此，實施普惠性的托育托幼服務(wù)，可以增強(qiáng)弱勢群體對托育托幼服務(wù)的可獲得性和可支付性，減少他們的家庭生活負(fù)擔(dān)。如果托育托幼服務(wù)差等化的安排被強(qiáng)化和固化，會強(qiáng)化社會不平等，并帶來在個人生命發(fā)展初期的社會分化，而生命發(fā)展初期的托育托幼不平等會進(jìn)一步在個人長期生命歷程中形成更嚴(yán)重的社會分化。托育托幼服務(wù)的普惠性發(fā)展對促進(jìn)實現(xiàn)社會發(fā)展的平等目標(biāo)具有積極作用。

城鄉(xiāng)之間具有不同的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式和生活形態(tài)，這導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間對社會托育托幼服務(wù)的需求并不一致。鄉(xiāng)村地區(qū)是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，生產(chǎn)生活方式具有較大的彈性，使得家庭可以承擔(dān)嬰幼兒照護(hù)的工作；而城市現(xiàn)代化大生產(chǎn)的發(fā)展，使得嬰幼兒家庭照護(hù)越來越不可能。社會機(jī)構(gòu)托育托幼服務(wù)本身是城市化過程內(nèi)生的結(jié)果，從這個意義上說，雖然城市中的托育托幼服務(wù)供給優(yōu)于農(nóng)村地區(qū)，但城市居民對托育托幼服務(wù)的需求更加突出。隨著城市化進(jìn)程對鄉(xiāng)村生活的滲透，鄉(xiāng)村社會中也需要發(fā)展社會化的托育托幼服務(wù)。

實際上，在城市內(nèi)部也存在著城鄉(xiāng)差別。根據(jù)法律的規(guī)定，流動兒童在義務(wù)教育階段已經(jīng)可以進(jìn)入流入地城市的公辦學(xué)校，而嬰幼兒時期和學(xué)齡前時期不屬于義務(wù)教育階段，其面臨的排斥性更強(qiáng)，如果學(xué)齡前的流動兒童不能獲得必要的托育托幼服務(wù)，也會限制流動女性的就業(yè)和發(fā)展。現(xiàn)實中，不少流動女性和兒童由于托育托幼困難，不得不采取家庭分離的方式，由祖輩在農(nóng)村中照顧嬰幼兒；或者兒童母親不得不返回農(nóng)村，來減少他們在城市生活的成本，兒童返鄉(xiāng)也往往更多地帶動其母親的共同返鄉(xiāng)。這些都進(jìn)一步加劇了對兒童和女性發(fā)展的損害。城鎮(zhèn)中的流動人口家庭對托育托幼服務(wù)也有迫切的需求，我們在建設(shè)普惠性的托育托幼機(jī)構(gòu)時，需要以居住地為基礎(chǔ)對所有居民提供服務(wù)。普惠性的托育服務(wù)需要擴(kuò)展到城鄉(xiāng)的所有居民，擴(kuò)展到城市中的所有居住人口。

(二)提高社會機(jī)構(gòu)托育托幼服務(wù)的質(zhì)量

提高托育托幼機(jī)構(gòu)硬件設(shè)施、師資、服務(wù)、管理的質(zhì)量，是家庭對幼托機(jī)構(gòu)建設(shè)的主要需求。分析家庭不選擇嬰幼兒托育托幼的最主要原因，也仍然是幼托機(jī)構(gòu)的質(zhì)量不夠好。因此嬰幼兒照護(hù)的突出問題，是托育托幼服務(wù)的質(zhì)量不能滿足城鄉(xiāng)居民不斷增長的對托育托幼服務(wù)的需求。對于嬰幼兒托育托幼服務(wù)來說，與其說是供給不足，還不如說是高質(zhì)量的托育托幼服務(wù)供給不足。

如果嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)更加專業(yè)化，服務(wù)質(zhì)量得到提升，而且家庭在經(jīng)濟(jì)上能夠承受，父母將會樂于將嬰幼兒放入托育機(jī)構(gòu)，通過機(jī)構(gòu)照護(hù)和家庭照護(hù)結(jié)合的方式更好地促進(jìn)嬰幼兒發(fā)展和家庭自身發(fā)展。所以，加強(qiáng)嬰幼兒托育托幼服務(wù)體系建設(shè)的重點，是建立更加專業(yè)化的托育托幼服務(wù)機(jī)構(gòu)，提高幼托服務(wù)的質(zhì)量。

提高托育托幼服務(wù)的質(zhì)量，要走專業(yè)化、職業(yè)化的道路。第一，需要通過強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)來提高服務(wù)質(zhì)量，要重視托育托幼服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)。幼托機(jī)構(gòu)建設(shè)需要達(dá)到一定的基本標(biāo)準(zhǔn)，包括場地設(shè)施、健康標(biāo)準(zhǔn)、照護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)以及管理標(biāo)準(zhǔn)，目前國家衛(wèi)健委也已經(jīng)在主持開展托育托幼服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的建立。同時，需要加快制定托育托幼機(jī)構(gòu)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，合理設(shè)計托育托幼服務(wù)內(nèi)容、師資配備、衛(wèi)生保健、安全設(shè)施配置、場所場地等準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和條件，凈化托育托幼市場環(huán)境。

第二，加強(qiáng)托育托幼服務(wù)專業(yè)人員的培訓(xùn)，重視提升幼托師資力量。托育托幼服務(wù)體系的建設(shè)，需要有大量職業(yè)化的保育員、保教員，這需要開展相關(guān)專業(yè)性的職業(yè)培訓(xùn)，落實職業(yè)資格考核工作，明確幼托服務(wù)從業(yè)規(guī)范。

第三，加強(qiáng)托育托幼服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和評估。衛(wèi)生和健康管理部門、教育部門、安全部門等應(yīng)該根據(jù)職責(zé)，對托育托幼服務(wù)主體運行規(guī)范情況開展評估、檢查、監(jiān)督和指導(dǎo)，通過行政和法律手段規(guī)避風(fēng)險隱患，維護(hù)行業(yè)秩序。在對幼托機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督評估的過程中，還可以通過政府和第三部門的緊密合作，委托獨立的社會組織、行業(yè)協(xié)會開展評估和檢查，從而實現(xiàn)托幼服務(wù)行業(yè)的自我有序管理和社會參與管理。

第四，通過技術(shù)手段來提供高質(zhì)量、高效率的服務(wù)。隨著科技進(jìn)步和信息技術(shù)的發(fā)展，已經(jīng)可以利用大數(shù)據(jù)來提供托育托幼的精準(zhǔn)化服務(wù)，加強(qiáng)家校互動，從而使得幼托服務(wù)更好地滿足家庭和嬰幼兒發(fā)展的需求。

(三)因地制宜地探索實踐我國城鄉(xiāng)托育托幼服務(wù)的多種模式

我國托育托幼服務(wù)發(fā)展的基本現(xiàn)狀是，在城鄉(xiāng)之間、不同社會階層和不同城市空間的基層社區(qū)中，托育托幼服務(wù)水平和人們的需求具有多樣性，不同年齡的嬰幼兒對于托育托幼服務(wù)的需求也存在不同，一些特殊群體對幼托服務(wù)有特殊需求，例如殘疾兒童等。因此托育托幼服務(wù)的發(fā)展需要以民眾的需求為基礎(chǔ)，發(fā)展出更加多樣性的服務(wù)模式。

根據(jù)安德森對福利國家基本類型的劃分，托育托幼服務(wù)的建設(shè)模式也可以分為不同的類型，包括北歐國家的普惠性公共服務(wù)模式、南歐國家更加市場化的自由市場模式，以及以德國為代表的法團(tuán)社會主義模式等。不同福利制度模式下的托育托幼服務(wù)在托育托幼服務(wù)理念、服務(wù)項目的設(shè)立、主導(dǎo)的服務(wù)機(jī)構(gòu)性質(zhì)(公立還是私立)、托育幼托服務(wù)的規(guī)范、相關(guān)財政機(jī)制的支持、托育托幼事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的相關(guān)政策等都存在不同。例如，有的國家托育托幼服務(wù)采取育兒的稅收減免和教育補(bǔ)貼，有的提供普惠的兒童照護(hù)和教育發(fā)展的公共服務(wù)。我國托育托幼社會服務(wù)體系建設(shè)，需要借鑒不同國家福利制度和社會政策的經(jīng)驗，也需要基于自身文化傳統(tǒng)和制度特點，結(jié)合國家財政能力和民眾需求探索實踐有中國特色的發(fā)展模式。

我國的城鄉(xiāng)托育托幼服務(wù)體系建設(shè)，除了需要由上到下開展宏觀的制度框架規(guī)劃，還需要由下到上基于民眾具體需求開展試點和實踐。我國城市和鄉(xiāng)村的托育托幼服務(wù)，由于存在不同的條件，所以應(yīng)該具有不同的模式。在其發(fā)展過程中，我們需要借鑒國際國內(nèi)幼托服務(wù)的有效經(jīng)驗，同時基于地方探索實踐不斷總結(jié)。例如一些城市(如南通)由中心的托育機(jī)構(gòu)加以帶動，中心機(jī)構(gòu)和不同層次服務(wù)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成幼托聯(lián)合體，還有一些企業(yè)在工會中組建托兒所，等等。不同基層社區(qū)托育托幼服務(wù)靈活多樣的豐富探索，有助于在基層實踐中探索有中國特色的托育托幼服務(wù)體系建設(shè)，并更好地滿足人們的需求。

(四)在福利多元主義和社會治理的思路下加強(qiáng)托育托幼社會服務(wù)

由于嬰幼兒和其生活家庭的緊密依戀和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，在當(dāng)前和可見的未來，家庭仍然是托育托幼服務(wù)的基礎(chǔ)。在社會變遷中家庭本身在變化，而且國家和市場力量滲透進(jìn)入家庭，使得家庭的托育托幼能力顯得日益不足，所以需要將家庭政策作為公共政策關(guān)注的重要領(lǐng)域。具體來說，需要通過托育托幼社會服務(wù)的發(fā)展來增強(qiáng)家庭的能力，并幫助家庭實現(xiàn)嬰幼兒照護(hù)養(yǎng)育責(zé)任社會化。

為了更好地滿足城鄉(xiāng)居民對嬰幼兒托育托幼服務(wù)的需求，應(yīng)采取福利多元主義的思路完善家庭政策和發(fā)展嬰幼兒托育托幼服務(wù)。福利多元主義強(qiáng)調(diào)國家和社會多元力量共同投入，這不僅需要增強(qiáng)政府財政投資，發(fā)展政府建設(shè)的托育托幼項目，也應(yīng)該積極動員社會機(jī)構(gòu)和市場化的托育托幼服務(wù)投入，包括鼓勵公益性的社區(qū)托育托幼基金的積累和投入以及托育托幼服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。除了多元投入體制，托育托幼服務(wù)的發(fā)展運營也可以采用各種靈活的公私伙伴關(guān)系和協(xié)作模式，例如公建民營、公辦民營、民辦民營等不同的運營模式。多元化的投資與協(xié)作有助于更大范圍地爭取資源。托育托幼機(jī)構(gòu)和社會服務(wù)體系建設(shè)，因為其社會需求的缺口很大，所以有較大的發(fā)展空間以及完善的必要。

托育托幼服務(wù)體系的建設(shè)，不僅需要國家和社會力量多元投入、合作運營地推進(jìn)，更需要進(jìn)一步通過治理轉(zhuǎn)型，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會建設(shè)和市場機(jī)制相協(xié)同的社會治理模式，構(gòu)建起不同行動和利益主體有機(jī)協(xié)調(diào)、規(guī)范運行的托育托幼服務(wù)整體結(jié)構(gòu)。

在托育托幼服務(wù)的發(fā)展中需要重視政府主導(dǎo)的作用，實施相關(guān)公共預(yù)算，并通過政府財政補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)和稅收優(yōu)惠等，培育、引導(dǎo)、支持社會力量和市場力量投入嬰幼兒托育托幼服務(wù)。托育托幼服務(wù)的發(fā)展需要不同職能部門共同參與，包括教育部、衛(wèi)健委的婦幼司，需要管理體制的整合和多部門力量的協(xié)調(diào)。政府主導(dǎo)還表現(xiàn)在加強(qiáng)機(jī)構(gòu)運營和服務(wù)供給的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，推動相關(guān)領(lǐng)域的立法建設(shè)。

托育托幼社會服務(wù)體系的建設(shè)離不開豐富和有力的社會建設(shè)。托育托幼服務(wù)體系基于城鄉(xiāng)居民的生活社區(qū)，尤其需要依托社區(qū)發(fā)展和居民的參與。民眾的需求是幼托服務(wù)具體實踐的基礎(chǔ)，也是評判幼托服務(wù)是否成功的標(biāo)準(zhǔn)。我們看到，類似婦聯(lián)等樞紐型社會組織能夠?qū)ν苿油杏杏追?wù)體系建設(shè)發(fā)揮重要作用。同時，托育托幼服務(wù)的發(fā)展需要豐富的專業(yè)性的社會組織建設(shè)，如學(xué)齡前嬰幼兒學(xué)習(xí)小組、早教工程等，另外還需要幼兒護(hù)理志愿者和專業(yè)社會工作人才的參與，以及相應(yīng)的專業(yè)協(xié)會的發(fā)展，例如，北京市最近成立了嬰幼兒照護(hù)服務(wù)專業(yè)委員會，是一個很好的工作聚焦。專業(yè)協(xié)會的建設(shè)有利于團(tuán)結(jié)和凝聚社會各界力量，推動高質(zhì)量幼托服務(wù)的發(fā)展。

托育托幼社會服務(wù)體系建設(shè)需要積極發(fā)揮市場機(jī)制的作用。幼托服務(wù)中的某些部分具有市場化、產(chǎn)業(yè)化的價值，因此，應(yīng)積極發(fā)揮市場作用，吸引社會資本的多元投資。在此過程中對幼托產(chǎn)業(yè)的投資政策、稅收管理和行業(yè)監(jiān)管是必要的。同時，充分的市場機(jī)制也能夠提高公共部門的服務(wù)效率，能夠不斷優(yōu)化資源配置，提高服務(wù)的質(zhì)量，發(fā)揮新公共管理的效果。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的背景下，市場機(jī)制應(yīng)該成為推動托育托幼服務(wù)治理機(jī)制的重要支柱。

總之，托育托幼政策是家庭政策體系的重要內(nèi)容。在低生育率社會的基本背景下，需要構(gòu)建整體性的提升嬰幼兒和學(xué)齡前兒童托育托幼服務(wù)的社會服務(wù)體系，加強(qiáng)生育配套服務(wù)，并促進(jìn)婦女和兒童發(fā)展，實現(xiàn)婦女家庭和工作的良好平衡，增進(jìn)家庭的生活福祉。同時，通過對嬰幼兒健康和教育的不斷投資，為未來世代人的發(fā)展和國家持續(xù)發(fā)展的能力建設(shè)提供支持。我國托育托幼服務(wù)體系建設(shè)需要因地制宜、重視質(zhì)量，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)、社會建設(shè)和市場機(jī)制的協(xié)同治理，實現(xiàn)更加普惠性、更加符合中國國情特點的發(fā)展模式，以滿足不同家庭對嬰幼兒托育托幼服務(wù)多樣性和差別性的需求。