土地細碎化縣域治理：體系構建與實踐機制

摘 要：土地細碎化治理是鄉村振興和農業現代化的重要議題。土地細碎化問題無法通過單一的治理方式解決，需借助多種力量合力應對。中部金峨縣的經驗表明，土地細碎化治理應以縣域為單元構建治理體系，整合地方政府、農民和市場主體等力量，使政府、社會和市場形成治理合力，實現土地細碎化治理的目標。在土地細碎化縣域治理體系中，以地方政府引導為核心的行政化機制是前提條件，供給土地細碎化治理資源，引導土地細碎化治理實踐;以農民自組織為核心的社會化是組織機制，村社集體統籌協調土地整合和土地流轉過程，農民通過自主決策和民主協商參與實踐過程;以市場耦合為核心的市場化機制是必要條件，耦合行政化機制和社會化機制，借助土地流轉市場發育推動土地集中高效利用。

關鍵詞：土地細碎化;縣域治理體系;土地整合;土地流轉

中圖分類號：F301.2"" """""""文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2022）02-0036-10

收稿日期：2021-08-27" DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2022.02.05

基金項目：國家社會科學基金項目（20CSH050）

作者簡介：梁偉，男，武漢大學社會學院博士研究生，主要研究方向為農業轉型和農村社會學。

一、問題的提出

土地細碎化是我國全面推進鄉村振興戰略、加快農業農村現代化的掣肘。20世紀80年代初期實施家庭聯產承包責任制后，小農戶家庭經營成為中國農業經營的基本形態。小農戶家庭經營下，土地細碎化主要表現為地塊多、分散化和不規則化。農業農村部數據顯示，2013年末我國戶均經營9.8畝耕地，耕地分為5.1塊，其中面積不足1畝的超過50%[1]。土地細碎化不僅增加了農業經營成本，更阻礙了土地集中利用和現代農業發展。如何有效解決土地細碎化問題并實現土地連片經營，成為鄉村振興和農業農村現代化的重要課題。

關于土地細碎化治理，學界形成了三種治理路徑：（1）市場化治理路徑。主張市場化治理路徑的學者認為，應當由“看不見的手”自發配置土地資源，推動市場化土地流轉從而實現細碎土地整合[2-3]。農地市場的發育以及農地自由流轉可以擴大農戶經營規模，實現土地資源的有效配置[4]。研究者大多認為，土地流轉的主要障礙是集體所有制下的產權殘缺和土地產權不清晰[5-6]，需要明晰產權并賦予農民可交易的土地產權以促進土地自由流轉[7]。（2）行政化治理路徑。認為政府應推動土地細碎化治理[8]，實行土地整治和規模化流轉[9-10]。土地整治是指以工程化、技術化的方式對土地進行綜合整治，提高耕地質量和增加有效耕種面積，以此改善土地生產條件和生態環境[11]。農地整治可以使耕地面積增加、基礎設施完善、田塊規模擴大，深刻影響農戶的生產行為[12]。政府主導的土地流轉與土地整治，能夠以經營權集中為方向，整合土地流轉的產權調整功能和土地整治的工程改造功能[13]。推動土地整治和土地流轉是農業發展的要求，也符合地方政府治理便利化和政績的邏輯[14]。（3）自主治理路徑。學者調研發現，一些農村地區探索出不同的治理路徑，如安徽省首創的“一戶一塊田”[15]、丘陵地區“土地托管”模式[16]、湖北“沙洋模式”[17]、江蘇射陽“聯耕聯種”[18]、國營農場“統分結合”模式等[19]。有學者將上述治理方式概括為自主治理。自主治理模式產生于“三權分置”改革探索，村社組織統籌和整合土地經營權從而克服農地細碎化[17，20]。主張自主治理模式的學者將土地細碎化治理看作公共治理過程，通過發揮村社組織的主導作用，激發農民自主參與積極性，克服行政化路徑和市場化路徑的不足[21]。

上述三種治理路徑對于理解土地細碎化治理具有一定的啟發性，但是仍然存在以下不足：第一，無論市場化治理、行政化治理還是自主治理，都存在一定的局限性。市場化治理難以解決過高的交易費用問題[22]，且土地流轉市場對于農地規模的影響并不顯著[23]。行政化治理的困境在于，當基層組織不能被調動起來參與解決農地整治過程中的治理問題時，“最后一公里”困境就會出現[24]。借助行政方式強制推動土地流轉，容易侵害小農戶利益，也存在一定的政治風險。自主治理的實踐以村社組織內部的集體行動為基礎，但是仍然需要借助外部力量的作用。第二，以往的研究大多從村莊視角出發，力圖通過特定的治理方式實現村莊內部的土地細碎化治理，忽略了土地細碎化治理的整體性、系統性和區域性。已有文獻和實踐經驗表明，借助單一的治理方式難以達到理想效果[25]。土地細碎化治理是一個系統性工程，需要依托于完整而有效的治理體系，通過整合多元治理主體的方式實現治理目標。

基于上述不足，本文引入縣域的視角，從縣域的角度剖析土地細碎化治理過程，提煉土地細碎化治理的有效模式。土地細碎化治理涉及土地整治、土地整合、土地流轉等一些列復雜治理過程，需要大量的資源投入和多元主體參與，單獨依靠村莊、市場抑或行政力量難以完成。本文特別強調縣域社會中多元治理主體的能動性，將土地細碎化治理置于更加整體的縣域治理結構之中，既彌補了村莊視角的不足，也為土地細碎化治理創新提供了經驗。十八大以來，習近平總書記高度重視縣域經濟社會發展和縣域治理，提出縣域治理“三起來”的要求。在此背景下縣域治理創新異常活躍，以縣域治理為核心的制度創新、機制創新和技術創新層出不窮。如何圍繞農業現代化創新土地細碎化治理模式，也是縣域治理創新的重要內容。因此，在土地細碎化治理研究中引入縣域視角具有合理性。

文章以中部地區金峨縣依據學術慣例，已對文中地名進行匿名處理。的土地細碎化治理實踐為經驗基礎，從地方政府、農民和市場等多元主體出發，探析土地細碎化縣域治理體系及其實踐機制。本文的經驗材料來自筆者于2020年12月在金峨縣開展的集體調研，調研采用半結構式訪談的方法，對金峨縣負責農業工作的領導干部、部分鄉鎮和行政村的領導干部、部分種田大戶及村民進行深度訪談，調研涉及土地流轉、農業規模經營、村莊治理、家庭生計等方面的內容，這對于理解土地細碎化治理具有重要的借鑒意義。

二、土地細碎化縣域治理的必要性及條件

（一）土地細碎化縣域治理的必要性

學界已對農業治理進行了相關討論，認為農業治理是國家通過制定和執行政策對農業領域進行治理，并通過農業公共服務和農業補貼等手段實現糧食安全與農業發展目標的過程[26]。在農業現代化轉型中，國家層面缺乏統一的農業政策和農業治理模式，需要各個地方結合實際探索[27]。作為農業發展的重要阻礙，土地細碎化問題也是地方農業治理的重要內容之一。土地細碎化縣域治理的必要性體現在三個方面：

首先，土地細碎化治理的復雜性。土地細碎化治理過程較為復雜，涉及土地產權、土地整理、土地流轉等一系列問題，這些問題相互關聯、相互影響，任何一個環節出現問題，土地細碎化治理便難以推進。這說明，土地細碎化治理是一項整體性、系統性和區域性工程，依靠單一的治理方式難以應對。土地細碎化治理需要以地域社會為治理單元，動員多元社會主體參與，壯大治理力量;與此同時，多元治理主體和多元治理資源必須依托完善的治理機制，形成土地細碎化治理合力。縣域社會是一個政治、經濟、文化的地域統一體[28]，并且擁有多元治理主體和充足的治理資源，符合土地細碎化治理的要求。

其次，土地細碎化縣域治理的緊迫性。農業現代化仍然是“四化同步”的短板[29]，現代農業發展任重而道遠。土地細碎化問題嚴重阻礙了現代農業發展。一是在耕地面積較難增加甚至農田使用效率低下的情況下，提高糧食產量的任務仍然十分艱巨，如何保證糧食安全是社會普遍關注的重大戰略性和長期性問題[30]。二是小農戶與大生產的矛盾難以解決。在土地細碎且人地分離的情況下，農業經營規模小且田地分散，農業生產各環節都受到深刻影響，尤其體現為難以開展大規模機械化生產，阻礙農業生產效率的提升和農業生產成本的降低。因此，隨著農村人口向城市大量轉移，農業勞動力逐漸減少，部分地區出現了較為嚴重的土地拋荒問題。縣域社會必須積極回應土地細碎化問題，避免出現嚴重的農業風險。

最后，縣域社會的治理意義。縣域是中國地方行政管理體系中最為穩定的層級，在國家治理體系中處于承上啟下的核心位置[31]。2021年“中央一號文件”提出了“以縣域為基本單元推進城鄉融合發展”“開展鄉村全域土地綜合整治試點”等具體政策安排[32]，為縣域農業治理指明了方向。農業處于國民經濟的基礎性地位[33]，但是農業抵御自然災害能力差、市場風險大。農業的弱質性以及其在國民經濟中的基礎性地位之悖論，要求地方政府給予農業保護和支持。在鄉村振興背景下，通過縣域治理解決農業問題具有重要的社會意義，而且符合國家治理的現實要求。

（二）土地細碎化縣域治理的條件

經濟學界普遍認為，農地市場發育以及農地自由流轉可以擴大農戶經營規模，實現土地資源的有效配置。由于土地分散在個體農戶手中，市場化流轉模式難以克服“釘子戶”問題，土地難以連片。而且，改革開放以來農民群體高度分化，分化的農戶對于土地的訴求不同，農戶之間很難達成利益共識，難以形成土地整合的集體行動。鑒于市場化和社會化方式的局限性，縣級政府必須積極介入，引導縣域社會開展土地細碎化治理。縣域社會體量適度，以縣域為治理單元具備可行性和現實條件。

一是縣級政府擁有一定的財政資源。土地細碎化治理涉及農田水利、土地整治、規模農業等諸多內容，無疑需要大量的物質資源投入，從而改善土地生產條件，提高農業生產效率，推動農業現代化轉型。然而，小農戶主導的農業投入具有規模小、投入少等問題，市場主體主導的農業投入具有不可持續性、不穩定性等局限性，二者均難以回應土地細碎化治理對資源投入的需求。與小農戶和市場主體不同，政府可以持續地、大規模地向農業領域投入資源。進入21世紀以來，黨中央把“三農”問題作為全黨工作重中之重。實施鄉村振興戰略以來，黨和國家把全面推進鄉村振興作為實現中華民族偉大復興的一項重大任務，舉全黨全社會之力加快農業農村現代化[32]。國家資源的大量投入，為地方政府介入土地細碎化治理奠定了堅實的物質基礎。

二是縣域擁有豐富的治理資源。縣域具有區域性、層次性、開放性、超地理空間性等特點，形成了一個整體單元和相對獨立的系統[28]。在縣域系統中，各類資源要素充分流動，維持著縣域社會有序運轉。在土地細碎化治理過程中，縣級政府不僅可以利用體制內的各類資源，還可以推動市場主體和社會力量開展密切合作，調動多元主體的參與積極性，從而實現土地細碎化治理的目標。一方面，在城市化發展模式下，縣級政府形成了統合治理的邏輯，使得縣域政府的權力、意志和績效互為促進[33]，能夠通過行政化手段影響市場的資源配置形態從而動員社會資源。另一方面，土地問題與農民利益高度相關，土地細碎化治理能夠激發和動員農民的參與積極性和治理活力。縣級政府統合縣域內多元治理主體，構建土地細碎化縣域治理體系，形成“縣域一盤棋”的治理格局，有利于土地細碎化治理工作的有效開展。土地細碎化縣域治理體系如圖1所示。

土地細碎化縣域治理體系的核心內涵是：地方政府以縣域為統合單元，調動縣域內多元主體共同參與，充分運用行政化、市場化和社會化等機制，有效推動地方社會資源要素流動，建立地方性農地流轉市場，實現細碎土地的集中利用。概言之，土地細碎化治理的關鍵在于實現細碎土地的整合和集中利用，這需要解決土地產權整合和土地整體流轉兩大問題。實踐證明，解決上述問題不能僅僅依靠單一的治理方式，需要借助多重治理機制的共同作用。縣域的視角能夠揭示地方政府、社會和市場三大主體的治理效用和作用機制，及其統合于土地細碎化治理體系的方式。

三、土地細碎化縣域治理的實踐機制

金峨縣位于長江南岸沿江平原與丘陵山區的結合地帶，經濟社會發展融入大長三角地區城市群。20世紀80年代初，國家實施家庭聯產承包責任制，極大地激發了農民生產積極性，但也導致土地被分割為無數小地塊。20世紀90年代后期，金峨縣農村勞動力向長三角地區轉移，在村勞動力逐漸減少，誰來種田成為問題。由于土地細碎且分散、耕作成本較高，金峨縣出現較大規模的土地拋荒，土地細碎化治理迫在眉睫。金峨縣遵循“土地整合+土地流轉”的模式，以“地方政府引導、村社集體組織、農民自主參與、市場耦合”這一實踐過程，整合行政化、社會化和市場化機制，形成三位一體的土地細碎化治理體系，借此將細碎土地整合起來并整體流轉，實現土地細碎化治理目標。

（一）地方政府引導：土地細碎化治理的行政化機制

折曉葉基于政府內部運作提出行政機制[34]。歐陽靜強調科層制賦予政府機構的權力，其遵循事本主義、專業主義、程序主義的邏輯和技術治理的路線，表達的是縣域政府的“權力”[35]。與上述學者不同，本文中的行政化機制特指地方政府介入土地細碎化治理過程所倚仗的權力運作方式。土地細碎化縣域治理的行政化機制可以概括為地方政府引導，地方政府通過治理資源供給和政策引導，推動細碎土地整合和整體流轉。

1.治理資源供給。土地細碎化治理首先要解決土地整合問題，這是土地細碎化治理的基礎性要求。金峨縣的土地不僅細碎分散而且高低不平，低洼的地勢也容易遭受洪澇災害，因而對細碎土地進行整治和集中連片具有現實意義。在地方政府介入土地細碎化治理前，村莊的困境在于細碎土地的整合需要投入大量經濟資源。土地整合需要打破田埂、平整地塊、修建機耕路和水系等配套設施，這些工程耗資巨大，農民不愿承擔此項費用。基于上述原因，金峨縣政府積極申請國家農地整治項目，對全縣10萬畝農田進行集中整治。地方政府的項目資源供給，為村莊內部組織起來開展土地細碎化治理奠定了資源基礎，有利于克服農民的組織困境。

土地整合不僅涉及物理層面的土地連片，還涉及細碎土地的產權整合。土地整治實現了物理意義上的土地整合，但是土地承包經營權仍然分散在個體農戶手中。如何在法律允許的范圍內實現細碎土地產權整合，成為金峨縣的一個難題。地方政府根據本地實際情況，提出了“虛擬地塊、二次流轉”的土地整合方案，這一方案也被稱為“虛擬確權”方案。土地虛擬確權指的是按照“確權確畝不確四至”的原則對農戶的承包地進行確權，農戶擁有對確定面積承包地的承包經營權，但地塊是虛擬化的。在土地整治的基礎上開展虛擬確權，從制度層面強化了農戶的土地承包經營權，去除了農戶對固定地塊的權利，既能夠實現細碎化土地產權的整合，也能夠適應大規模土地流轉的需要。土地整合方案的出臺，為村社集體組織起來解決土地細碎化問題奠定了制度基礎。

2.政策引導。土地整合實現了“小塊并大塊”，但這并不意味著土地細碎化治理工作的終結。土地細碎化治理必須以土地連片耕種從而提高農業生產效率為最終落腳點，否則土地細碎化治理毫無意義。金峨縣的做法是推動土地整體流轉，走農業規模經營的現代農業發展道路。在土地整合過程中，地方政府為保證部分村民的自耕需求，同時避免土地插花分布阻礙土地整合進而影響土地整體流轉，發布了《土地功能區規劃指導意見》。地方政府要求，開展土地整治的村莊需要設置土地功能區，即自耕功能區和流轉功能區。自耕功能區一般位于連片土地的周邊地帶，距離公路、村民住宅較近，耕作條件較為便利，主要用于分配給愿意耕種土地的農戶，土地分配方式由村社集體統籌決定。流轉功能區的土地集中連片，土地規模較大且便于機械化耕作。這類土地基本進入土地流轉市場，并由村社集體作為組織單元統籌。地方政府引導村社集體設置土地功能區保護了小農戶的土地權益，有效規避了分化農戶的土地流轉意愿對土地整治和土地流轉的影響。

除此之外，地方政府通過發放農業補貼的方式激發農民的土地流轉積極性，推動細碎土地整合。金峨縣的農業補貼包含以下幾個方面：首先是對村社集體的政策激勵。地方政府明確規定，對當年組織新增流轉耕地50畝以上并簽訂規范合同的農村集體經濟組織，給予一定的工作補貼獎勵，集體經濟組織因而產生了較強的土地流轉意愿，積極開展土地整合和土地流轉工作。這一政策激發了土地細碎化治理的村莊動力。其次是對農業經營規模的政策激勵。為了推動土地集中利用，地方政府為經營規模超過100畝金峨縣農業補貼政策充分考慮實際情況。當地農戶普遍不愿意種田，愿意種田的農民希望發展規模農業。按照土地整治后的生產條件，一對夫妻的經營限度在100～300畝。金峨縣便以100畝為發放標準，符合經營農戶的利益。 ，簽訂3年及以上流轉合同，從事糧、棉、油、菜等大宗農作物生產的經營主體，提供每畝60～80元的財政補助。這意味著，農戶至少需要流轉100畝以上的土地才能獲得土地流轉補貼。再次是對規模經營主體的激勵。為激發規模經營主體的經營動力，地方政府出臺了一系列優惠政策，比如農業信貸資金，農業保險費用補貼，農田基礎設施建設和土地整理項目，農機購置補貼等。農業規模經營的相關補貼政策激發了村民的土地流轉意愿和農業規模經營動力，為土地整合奠定了政策基礎。

綜上所述，在細碎土地整治與整合、土地整體流轉的過程中，地方政府扮演著重要的引導性角色[20]。在地方政府的運作之下，金峨縣具備了土地整治與整合的資源基礎、制度基礎和政策基礎。項目資源輸入為村莊開展土地整治奠定了資源基礎，土地確權制度為村莊整合細碎土地提供了制度支撐，行政規劃和農業政策為土地整體流轉提供了激勵條件。與此同時，地方政府并不介入具體實踐過程，充分尊重農民的土地整合和流轉意愿，保障農民的土地權益，將土地整治與整合、土地流轉等具體事宜交予村社集體和農民自主解決，克服了行政化治理路徑的不足。

（二）農民自組織：土地細碎化治理的社會化機制

社會化機制指的是村莊社會組織起來開展土地細碎化治理的實踐過程，社會化機制也即農民自組織機制。行政化機制為村莊治理奠定了重要基礎，村莊具備了開展土地細碎化治理的客觀條件。在地方政府的引導下，農民以村社集體為單元組織起來，按照“村社集體統籌、農民自主參與”的社會化機制，自主開展土地細碎化治理實踐。

1.村社集體統籌土地整合與土地流轉實踐。土地細碎化治理以土地整治為契機，村莊承接土地整治項目的前提是克服釘子戶問題。為避免土地整治項目實踐過程中出現釘子戶，地方政府明確提出土地整治項目的輸入條件，即村社集體必須達成統一意見。本地村民大多不愿意種地，他們希望流轉土地以獲取土地租金，因而村社集體具有較強的土地細碎化治理動力。基于絕大多數村民的利益，村社集體借助黨員、群眾代表、熟人關系等資源對少數釘子戶開展動員工作，最終形成了高度統一的公共利益，有效推動了土地整治工作。

土地整治工作完成后，村社集體需要對細碎土地產權進行統合。在地方政府的指導下，村社集體開展“虛擬確權”工作。虛擬確權后農戶擁有土地承包經營權，但是不擁有對特定地塊的承包經營權。土地虛擬確權消解了土地整合過程中細碎化產權帶來的交易成本問題，克服了特定地塊對土地整合的限制。在這個意義上，土地虛擬確權能夠實現細碎土地及細碎產權整合，客觀上形成土地“三權分置”的效果即土地承包權、經營權和所有權分置，農戶保留土地承包權，村社集體統合土地經營權，村民小組保留土地所有權。虛擬確權的核心在于土地經營權統合上收村社集體。。

虛擬確權方案頒布后部分村民難以接受。為了做好土地虛擬確權工作，村社集體再次開展廣泛的群眾動員。一方面，村組干部向全體村民發放“告村民的一封信”，向村民宣傳土地虛擬確權方案。另一方面，村干部深入村民組，在小組內召開農戶代表大會，宣傳講解土地虛擬確權方案，動員村民開展土地虛擬確權。在村組干部的組織動員下，大多數村民理解了土地虛擬確權方案的現實意義，并高度贊成這一做法。得到村民的廣泛認可后，村組干部隨即以小組為單位開展土地虛擬確權。

土地虛擬確權的順利完成，為村社集體統籌土地流轉奠定了基礎。首先，確定地租價格。2016年以前，金峨縣大多數村莊采取固定地租的方式。此后幾年，由于農業經營具有較大不確定性，農業收益經常波動，地租價格也需要周期性調整，避免農戶或者農業經營主體在土地利益分配中受損。周期性調整地租價格時，村社集體負責組織統籌。以村社集體為單位統籌土地流轉地租價格的好處是，組織起來的農民與大戶的協商成本較低。其次，村社集體統籌還體現在承擔土地流轉主體的角色。在土地流轉市場中，經營主體與分散農戶的協商過程必然產生較高的交易成本[25]。統籌土地流轉時，村社集體便成為全體村民的利益代表，與經營主體就土地流轉事宜展開對話，既能降低土地流轉的交易成本，也能提高農戶的市場議價權。

2.農民通過民主協商和民主決策的方式，自主參與土地整合與土地流轉實踐。土地虛擬確權工作開始后，村民們遇到了新的問題：由于修建機耕道、水溝等基礎設施占用耕地面積較大，土地整治后不可避免地出現面積減少的情況。村社集體通過組織村民代表和黨員召開會議的方式，商議土地面積的分配辦法，確定“以村民組為單位對土地面積同增同減”的方案。土地面積分配方案提出后，村民意見出現了較大的分歧：1/3的村民同意，1/3的村民中立，1/3的村民反對。在這種情況下，村組干部發動村民代表和黨員開展群眾工作，同時為村民答疑解惑。村民代表和黨員屬于村莊精英，他們的意見對于落實土地面積分配方案產生了重要的影響。在村民代表和黨員的廣泛動員下，大部分村民接受了同增同減的土地面積分配方案。為此，村社集體再次召開村民大會，并按照少數服從多數的原則順利通過了分配方案。

在土地流轉階段，村社集體需按照民主協商和民主決策的原則確定土地流轉租金。土地租金定價仍然以村民小組為單位，村組干部廣泛聽取群眾意見，通過民主表決的方式確定地租價格。2012年時，村組干部與經驗豐富的農民按照土地經營成本估算，認為350斤稻谷/畝的地租價格較為合理，并在此基礎上征求村民的意見，大多數村民認為土地整合有利于農業機械化，而且政府還會發放土地流轉補貼，地租價格應當提高至450斤稻谷/畝，最終經過民主協商和群眾決策，地租價格確定為450斤稻谷/畝。2012年以后，農業經營收益出現較大波動，地租價格也需要周期性地調整，以避免農戶和農業經營主體之間的利益分配矛盾。在地租調整的過程中，農民仍然遵循民主協商和民主決策的原則，就土地位置、種植條件和交通條件等具體因素與經營主體展開協商或者博弈，維護自身的土地權益。

總之，村莊以自組織機制為主導治理方式開展土地細碎化治理實踐。村社集體接應土地產權制度，在統合農民意見的前提下借助土地虛擬確權實現了細碎產權整合。在此基礎上，村社集體按照民主協商和自主決策的原則確定土地流轉秩序，組織化流轉土地。自組織機制破除了市場化治理模式下細碎產權對于土地細碎化治理的桎梏，為土地流轉和農業規模經營提供了組織條件和社會條件。

（三）土地流轉市場耦合：土地細碎化治理的市場化機制

金峨縣充分調動了政府、村社集體和農民的力量，加快了土地細碎化治理進程。然而，充分發揮地方政府、村社集體和農民的作用并不意味著排斥市場機制的作用[25]。相反，金峨縣土地細碎化治理的核心思路是培育土地流轉市場，發揮市場在資源配置中的決定性作用。

1.土地流轉市場發育。土地“二次流轉”是土地細碎化治理的最后一個步驟，這意味著整治后的土地將進入土地流轉市場并最終流向農業經營主體，市場化機制的作用就在于形成有序的土地流轉市場。土地集中連片便于農業機械化耕作，農業生產效率大幅提高，農業經營的利潤率隨之提升。在2012-2016年期間，去除地租后農業經營的純利潤能夠達到300～400元/畝。較高的農業利潤吸引大量工商資本進入土地流轉市場。在這一時期，集中連片的土地大多以市場化、合約化的方式集中流轉給了農業公司和工商資本，農戶因經濟資本有限而被排斥在外。工商資本推動了土地流轉市場的發育和農業規模經營的發展，土地細碎化問題得以解決。然而，工商資本的逐利性較強，遭遇農業生產風險時容易出現毀約棄耕的情況，進而引發一系列的農業風險[36]。2016年以后，金峨縣大多數村莊開始實行彈性地租模式，每隔幾年便重新調整地租定價。在此背景下，逐利性工商資本自動退出，對農業生產預期更強的本地農業資本成為土地流轉的主力。

在土地流轉市場中，土地流轉雙方需要嚴格遵循市場規范。土地流轉雙方需要簽訂規范的土地流轉合同，按照土地流轉條約履行義務，違反合同需承擔相應的主體責任。土地流轉合同作為市場契約具有法律效力，可以維護土地流轉雙方的合法權利。相較于自發土地流轉下相對隨意的土地流轉形式，市場化流轉更加規范也更能從法律層面保障土地流轉雙方的權利。金峨縣的村民在流轉土地時均簽訂了正式書面合同，合同由村民小組和大戶直接簽訂，雙方均需為土地流轉合同負責。

2.行政化機制、社會化機制與市場化機制的耦合。農地流轉市場形成后，行政引導機制和農民自組織機制仍然發揮作用，其需要輔助市場機制對資源進行合理配置，避免市場配置下的土地流轉風險和社會治理風險。正是在這個意義上，行政化機制和社會化機制顯得更為重要。行政化機制的作用方式主要是建立土地流轉的風險防控制度。早期土地流轉過程中出現了大戶拖欠地租的情況，2015年起地方政府設立保證金制度，要求農業經營主體按照600元/畝的標準繳納保證金，以防控土地流轉的失約風險。2018年時地方政府調整政策，為大戶單獨設立銀行賬戶存放保證金，利息收益歸大戶所有。這一做法既能防范潛在的失約風險，也能減輕大戶的農業經營壓力。風險保證金制度為地方政府、村社集體和農民提供了一個制衡農業經營主體的有效手段，即便出現經營主體拖欠地租或毀約棄耕的情況，農民也不會遭受過多利益損失。

社會化機制的作用方式表現為村社集體對農業經營主體的篩選。早期的土地細碎化治理過程中，地方政府過度介入土地流轉環節，鼓勵工商資本下鄉，導致了較為嚴重的土地流轉風險和農業投機行為。2016年以后，村民以村社集體為單位組織化流轉土地，農業經營主體也由村民自主篩選。一般而言，村民傾向于將土地流轉給本地人，他們的社會關系、經濟利益在本地[37]，并且熟悉農業生產規律。村民對他們知根知底，能夠篩選出優質的農業經營主體。篩選農業經營主體的方法是經營主體自主簽約，即有意愿流轉土地的村民自己找農戶簽協議，村社集體根據其簽訂的合同流轉相應面積的土地。自主簽約的方式充分尊重了村民的民主權利。

（四）綜合分析

土地細碎化治理的兩個核心問題是土地整合和土地流轉，需要地方政府、村社集體、農民和市場等多元主體合力應對[38]。在土地細碎化的治理過程中，政府、農民和市場都發揮了重要的作用，多元主體共同參與，形成了以縣域為單元的土地細碎化治理體系（見圖2）。

在土地細碎化治理體系中，政府行政引導是前提條件，通過治理資源供給和政策激勵，提供土地細碎化治理所需的物質資源和制度設計。村社集體統籌機制是主導性治理方式，通過自組織和群眾動員的方式實現細碎土地的整合和整體流轉，保障土地細碎化治理秩序。在此基礎上，充分保障農民的權利和權益，充分調動村民的參與積極性。農民通過民主協商的方式確定土地產權整合、土地流轉的具體細則，并按照少數服從多數的原則民主決策，村莊內部的農業發展活力被激活。市場耦合機制是必要條件，市場發揮決定性的資源配置作用，其方式是通過市場化方式配置土地、資本等要素，同時耦合土地整合成效，推動土地流轉和土地資源集中利用。在土地流轉過程中，行政化機制和社會化機制為市場化機制提供支持和有效監督，既要促進市場合理配置資源，又要盡量避免和及時應對市場機制可能引發的風險。

可以看到，土地細碎化縣域治理體系能夠克服單一治理模式的局限性。首先，地方政府通過資源輸入和政策激勵等具體機制，為農民自發組織起來形成集體行動提供了充分的外部條件，克服了村社集體的組織困境，使得農民組織起來治理土地細碎化問題成為可能。其次，縣域治理體系以農民自組織為主導性治理方式，以村社集體統籌為組織機制，實現了農民的組織化，避免了分散農戶與政府、市場主體對接所產生的高交易成本問題。最后，在村社集體統籌的基礎上，農民充分行使民主權利，在土地細碎化治理過程中真正實現自我組織、自我管理和自我服務。村莊能夠圍繞土地細碎化治理形成高度統合的公共利益和強有力的村莊集體行動，在村莊內部消解釘子戶問題。

總之，在土地細碎化縣域治理體系下，行政化機制和社會化機制對細碎土地進行整合并提供土地流入方所需要的連片土地。在此基礎上，市場化機制耦合行政化機制和社會化機制，依托農地流轉市場實現土地的集中使用。2010-2016年期間，金峨縣利用土地整治、農業綜合開發、高標準農田建設等項目農業綜合開發項目由財政部門主管，特點是規模小、示范性強，目的在于實施占補平衡項目;土地整治項目由原國土部門主管，針對耕地改造。2017年之后，農業綜合開發、土地整治項目歸并到農業農村部門，稱之為高標準農田建設項目。 ，完成了近10萬畝農田的整治，實現了小田并大田。整治后的農田絕大部分進入土地流轉市場，至今已形成200余家平均規模為300畝的家庭農場，實現了土地細碎化治理的目標。

四、結論與啟示

如何有效治理土地細碎化是鄉村振興和農業現代化的重要課題。針對土地細碎化治理的市場化模式和行政化模式的局限，部分學者提出了自主治理模式，強調村莊社會力量在土地細碎化治理中的主導作用。自主治理模式在市場化模式和行政化模式之外開辟了第三條治理路徑，但是其過于強調村莊內部力量的作用，忽略了地方政府和市場在土地細碎化治理過程中的作用。基于金峨縣土地細碎化治理經驗，本文嘗試從縣域的視角出發構建土地細碎化治理體系，并對其運作機制進行提煉，彌補既有研究的不足。

金峨縣開展土地細碎化治理的原因有二：一是土地細碎化治理的現實需求。金峨縣地處大長三角地區的經濟輻射帶，農村勞動力轉移較為充分，誰來種田成為問題。面對日益嚴重的土地拋荒問題，金峨縣必須積極治理以避免潛在的政治風險和農業發展風險。二是地方政府具有較強的治理動力和治理能力。農業問題是“三農”問題的重要內容之一，農業治理有效也是地方政府凸顯政績的重要方式。金峨縣較強的財政能力能夠支持其開展農業治理，因而地方政府具有較強動力推動土地細碎化治理和土地制度創新。

在土地細碎化治理過程中，金峨縣通過統合縣域內多元治理主體，形成以行政化機制、社會化機制和市場化機制為核心的縣域治理體系，其在實踐中遵循“行政引導、集體組織、農民參與、市場耦合”的運作機制。縣域治理體系不同于單一的行政化模式、市場化模式和自主治理模式：第一，縣域治理體系突破了村莊視角，從縣域的角度理解土地細碎化治理，為土地細碎化治理的實踐提供了新的視角，這與以往三種治理模式片面強調單一機制形成鮮明對比;第二，縣域治理體系清晰地闡釋了政府、農民和市場在土地細碎化治理中的作用機制及其相互關系。縣域治理體系強調行政力量、社會力量和市場力量的有機結合與相互合作。金峨縣通過行政化機制為土地細碎化治理提供了技術條件和制度條件，通過社會化機制為土地連片經營提供了社會條件和組織條件，通過市場化機制為土地流轉提供了市場條件。基于此，金峨縣實現了細碎土地的整合以及土地整體流轉，極大地提高了農業生產力。

需要注意的是，在土地細碎化縣域治理體系運轉過程中，應當處理好兩個問題：一是明晰地方政府的權力邊界。地方政府應當以回應村莊需求和現實問題為導向，通過制度設計、資源供給和政策引導等宏觀手段為村社集體提供支持，避免過度介入土地細碎化治理過程從而破壞村莊自組織秩序和土地流轉秩序。二是充分激活村莊內部土地流轉和農業規模經營的活力，促進土地利益在村莊內部分配。本地村民是更為適宜的土地流轉主體和農業經營主體，他們社會關系、經濟利益在本地，并且對土地流轉和農業經營有長遠預期，能夠保證農業經營的穩定性和土地細碎化治理的有效性。更重要的是，本地村民流轉土地和發展農業規模經營，能實現土地收益的在地化分配，有利于增進地域社會的整體福利，強化土地細碎化治理的正向反饋。

金峨縣的土地細碎化治理經驗具有一般性意義：一方面，城鎮化背景下農村勞動力大量轉移，誰來種田越來越成為問題，如何配置耕地資源從而最大化農業生產效率，成為廣大農村地區必須解決的問題。在土地產權細碎化成為制約農業現代化的主要阻礙的背景下，“土地整合+土地流轉”的模式可以克服土地細碎化問題，可以為發展規模農業和促進農業現代化奠定客觀基礎。另一方面，從金峨縣的經驗中可以得到的啟示是，土地細碎化治理實踐是一個復雜的整體性工程，單純依靠某一種治理機制無法實現理想的效果，需要以縣域為治理單元，在治理過程中充分調動行政、市場和社會等多元主體的治理積極性，發揮多元治理力量的優勢，形成土地細碎化治理合力，從而有效克服土地細碎化問題，推進鄉村振興和農業農村現代化。

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Research on County Governance System of Fragmentation of Land

LIANG Wei

（School of Sociology，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

Abstract：Land fragmentation governance is an important issue for rural revitalization and agricultural modernization.The problem of land fragmentation cannot be solved by a single governance method，and multiple forces must be used to cope with it.The experience of Jin’e County in the central region shows that land fragmentation governance should be based on the county as a unit to build a governance system， integrate local governments，farmers，and market entities，to form a triad of land fragmentation governance pattern.In the land fragmentation county governance system，the administrative mechanism with local government guidance as the core is the prerequisite，providing land fragmentation governance resources and guiding the practice of land fragmentation governance;the socialization mechanism centered on the self-organization of farmers is the organizational mechanism，the village collective coordinates the process of land integration and land transfer，and farmers participate in the process of practice through independent decision and democratic consultation;a market-oriented mechanism with market coupling as the core is a necessary condition，and the administrative mechanism and socialized mechanism are coupled with the help of the land transfer market.Development promotes centralized and efficient use of land.The government， society，and the market have formed a joint governance force to achieve the goal of land fragmentation governance.

Key words：land fragmentation;county governance system;land integration;land transfer

（責任編輯：馬欣榮）