公共資源交易市縣一體化改革的困境與出路：以蘇州市為例

呂麗芹 彭樂穎 范煒烽

[摘要]公共資源交易市縣一體化改革，是建立高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場的重要舉措。蘇州市“弱市強縣”的特點突出，制度體系、組織架構、技術平臺等層面的難題致使市縣一體化改革受阻。深入分析蘇州市公共資源交易改革的全過程，剖析改革過程中的三大難題：定位屬性難以界定，多重身份亟須厘清；弱市強縣問題突出，平臺建設差異巨大；技術規(guī)則標準不一，數據整合面臨難題。立足全國統(tǒng)一大市場建設的目標，推動公共資源交易市縣一體化建設過程中的政策統(tǒng)一性、規(guī)則一致性和執(zhí)行協(xié)同性。結合其他地區(qū)的改革經驗，嘗試提出優(yōu)化路徑：強化全市頂層設計，推動規(guī)則制度一體化；助推市縣垂直管理，推進信息建設一體化；密切層級溝通協(xié)作，構建綜合監(jiān)管體系。

[關鍵詞]公共資源交易；市縣一體化；平臺整合共享；全國統(tǒng)一大市場

2022年4月10日，《中共中央國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》1將“推動交易平臺優(yōu)化升級”作為市場設施高標準聯(lián)通的重要內容，強調持續(xù)推動公共資源交易平臺整合共享，明確各類公共資源交易納入統(tǒng)一平臺體系的標準與方式；積極破除公共資源交易領域的區(qū)域壁壘。

公共資源交易平臺一體化的推進，對于加快建設高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場具有深刻意義，而市縣一體化改革則成為其中的關鍵環(huán)節(jié)。然而，各地公共資源交易平臺建設呈現多樣化特征，平臺整合也面臨著缺乏統(tǒng)一立法[1]、監(jiān)督乏力[2]、利益沖突[3]等問題，公共資源交易平臺如何從碎片走向統(tǒng)一成為亟須解決的現實問題。

一、 文獻回顧

1. 公共資源交易平臺整合研究

公共資源交易平臺整合共享肇始于改革實踐領域，研究者主要針對平臺整合出現的痛點、難點問題進行研究。研究發(fā)現，現行的市縣兩級公共資源交易平臺模式存在眾多問題：各地公共資源交易管理體制、職能定位不統(tǒng)一[4]，存在權錢交易的腐敗行為[5]，管辦分離、部門分割、資源分散[6]，利益沖突易發(fā)多發(fā)[7]等問題。公共資源交易平臺整合成為亟待解決的問題，基于此，研究者提出整合內外監(jiān)管機制[3]、構建權力監(jiān)督制約閉環(huán)與問責機制[8]、實行管辦分離模式、建立健全利益沖突防治制度[9]等對策建議。

針對公共資源交易管理體制存在的問題，現有文獻多從地方經驗總結角度進行闡述。部分研究者指出公共資源交易平臺整合存在監(jiān)管機構設置、平臺運營機構設置、不同性質平臺整合、市縣一體化平臺整合等問題[10]。有學者結合現實沖突與政策目標將公共資源交易整合模式分為監(jiān)督功能導向模式、政策功能導向模式、監(jiān)督功能導向模式與服務功能導向模式[11]。破解公共資源交易平臺整合難題需要從推進公共資源交易法制化建設、完善監(jiān)管體系[12]、健全管理體制[13]等方面入手。

國外對于公共資源交易領域的研究起步較早并開創(chuàng)了眾多經典理論。關于公共資源的研究可以追溯到公共物品理論，從產權交易的角度對公共資源進行闡述，公共資源雖然與私有資源存在性質上的差異，但是公共資源可以在市場上進行交易，公共資源的產權交易可以提高公共資源的利用率[14]。國外有關研究較多使用“政府采購”“公共采購”“政府投資”等概念，因此國外有關研究主要集中在政府采購的范疇。

部分學者聚焦政府采購模式進行深入研究，政府采購是整個政府運轉的核心，與政府部門的公共支出密切相關，一定程度上能夠促進經濟發(fā)展、減少貧富差距；此外，有研究者提出在傳統(tǒng)政府采購中，政府部門主要是采用集中采購的方法確保公共資源支出的公平和效率。更有學者從經濟學角度出發(fā)研究政府采購問題，認為政府應當制定嚴格的政府采購流程，通過公開招標來限制腐敗，運用預算平衡理論來優(yōu)化政府采購理論。

2. 公共資源交易管理體制改革研究

平臺整合是對不同組織資源的重組和融合，部分研究者提出未來改革的空間將由組織精簡和職能轉變兩條線索決定，而合并邏輯則成為改革的主要邏輯。平臺整合過程的人員分流、目標缺位[15]、管理體制建設[16]是改革過程中必須關注的問題。

推動事業(yè)單位機構改革可從不同角度出發(fā)，如推行“政府局”“行政執(zhí)行局”“公共事業(yè)單位”等公共機構改革模式，樹立公共服務市場化的理念，推動機構編制管理法制化建設[17]，優(yōu)化財政供養(yǎng)人員的結構與功能，同時拉大改革周期并加強政府職能分類分層次指導[18]。

國外相關領域研究聚焦政府采購腐敗問題，對此研究者從政府內部管理、監(jiān)督監(jiān)管等角度提出對策建議，如強化內部監(jiān)管進行預防、加強監(jiān)管和使用第三方獨立組織等方式可用來解決該問題[19-20]。

3. 研究述評

公共資源交易管理體制改革是機構改革的重要組成部分之一，同時也是學界的研究熱點問題。在復雜的場域內，公共資源交易市縣一體化改革如何推進、改革中面臨的困境成為值得探究的重要問題。

組織整合有關研究大多集中在企業(yè)等私人部門領域，而公共組織整合問題的研究更多地集中在社會組織領域，聚焦政府部門組織改革的研究較少。國外關于公共資源交易管理領域的研究大多集中在政府采購范疇，學者們分別從經濟學視角和行政學視角研究政府采購模式，研究重點集中在政府采購領域腐敗問題的預防與治理，但是對于如何建設和完善公共資源交易平臺、公共資源交易領域的改革創(chuàng)新缺乏系統(tǒng)性研究。

此外，關于公共資源交易平臺整合的研究肇始于實踐領域，呈現出偏“應用型”的特點，多數研究從宏觀層面指出公共資源交易市場存在的問題和平臺整合困境，案例研究相對較少。蘇州作為“弱市強縣”的典型代表，其市縣一體化改革過程中的矛盾更為突出?；诖?，本研究以蘇州市公共資源交易市縣一體化改革為典型案例，從制度、結構和技術三個層面探究公共資源市縣一體化改革面臨的難題及其破解策略。

二、 蘇州市公共資源交易中心發(fā)展歷程與現狀

2015年，國辦發(fā)63號〔2015〕文要求整合打造“升級版”的公共資源交易平臺，縣級層面不再新設公共資源交易平臺，已設立的可整合成為市級平臺分支機構。2019年，蘇政辦發(fā)〔2019〕89號文強調有序推進公共資源交易職能整合和平臺整合。至今，江蘇省縣以上公共資源交易平臺（含保留實體化運作的平臺）由2015年初的148個減至73個1。

蘇州市公共資源交易中心，為行政審批局下屬的公益二類事業(yè)單位，機構規(guī)格相當于副處級。機構設置按照“一委一辦一中心”模式設立，工作職責如圖1所示。從2015—2019年，蘇州市公共資源交易中心通過實體化整合、線上整合兩個階段推動統(tǒng)一平臺整合建設。

橫向上，成功整合市建設工程項目招投標、產權交易、政府采購等平臺，市公共資源交易中心正式組建；縱向上，對縣級分中心交易平臺進行“物理整合”，張家港市、常熟市、太倉市等五個中心在原主牌上增掛分中心牌子。除蘇州工業(yè)園區(qū)公共資源交易中心依舊保留原有管理體制、運行機制外，吳中區(qū)、相城區(qū)、姑蘇區(qū)、高新區(qū)不再新設公共資源交易平臺，所有公共資源交易項目基本進入市公共資源交易平臺統(tǒng)一操作，中心組織架構如圖2所示。

經歷改革探索后，蘇州市成功實現“三個統(tǒng)一”，包括統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一CA認證和統(tǒng)一專家使用。

第一，當前蘇州市及各中心公共資源相關行業(yè)信息均在蘇州市公共資源交易中心發(fā)布，包括建設工程、水利工程、政府采購等模塊。信息的統(tǒng)一發(fā)布與匯集，在發(fā)揮平臺聚合效應的同時為交易主體提供便利。

第二，蘇州市公共資源交易多CA統(tǒng)一認證平臺在規(guī)范梳理全國、全省數據的基礎上，完善并發(fā)布執(zhí)行全市統(tǒng)一的公共資源多CA互認數據規(guī)范，各分中心按照統(tǒng)一標準進行對接，為實現市域范圍公共資源交易系統(tǒng)的互聯(lián)互通破除了標準上的障礙。

第三，市級建立統(tǒng)一的綜合評標評審專家?guī)?，市縣兩級公共資源交易平臺統(tǒng)一使用省綜合專家?guī)臁＜規(guī)煊墒」操Y源交易中心統(tǒng)一建設，目前蘇州市及下屬各分中心工程建設、交通、水利等行業(yè)已全部使用省綜合專家?guī)爝M行評委抽取管理；政府采購評委統(tǒng)一使用省財政廳的專家抽取系統(tǒng)，實現評標評審專家資源共享共用，一庫共享、一網抽取。

三、 蘇州市公共資源交易市縣一體化改革的困境探究

由于公共資源交易涉及面廣、問題復雜，深層次矛盾較多，管理機制難以充分激發(fā)轄區(qū)內市場主體的活力，同時蘇州市公共資源交易體量龐大，“弱市強縣”的特點突出，問題集中表現為組建“市縣一體化”的目標滯后與行動乏力，推進市縣一體化建設過程中面臨著眾多困境。

1. 定位屬性難以界定，多重身份亟須厘清

國家層面關注公共資源交易中心的平臺功能，強調平臺在場所、專家抽取、信息等層面的服務屬性；江蘇省級層面進一步從交易系統(tǒng)、信息載體、身份互認、行政監(jiān)管共4個層面界定其職能定位。蘇州市公共資源交易中心被界定為致力于為入場交易主體提供優(yōu)質高效服務的平臺。

然而，受工作任務復雜和改革前各機構性質的影響，當前中心兼具多重身份。一是平臺和服務功能，負責住建、交通、水利工程建設等領域標前、標中、標后各個階段的交易管理；二是交易功能，如政府采購、藥品采購、土地礦產交易等內容，政府采購中心使中心兼具政府集中采購代理的角色，起到中介機構的協(xié)調作用；三是作為企業(yè)服務產權交易的功能。監(jiān)管職能尚未明確、多重身份任務繁多，“小馬拉大車”成為公共資源交易中心身份的真實寫照，屬性定位亟須明確。

2. “弱市強縣”問題突出，平臺建設差異巨大

蘇州市公共資源交易中心平臺整合關鍵是將分中心交易平臺納入市本級平臺，整合過程中實現平臺使用、服務細則和考核標準的一致性。蘇州市強大的經濟實力，離不開轄區(qū)內繁榮的區(qū)縣支持，尤其是經濟體量巨大的昆山、張家港等地。平臺整合過程中，將分中心網絡平臺入口添加到市本級網站平臺界面，具體的交易和管理仍留給縣區(qū)轄區(qū)內公共資源交易中心完成，管理制度、平臺建設、交易制度、人財物等尚未實現統(tǒng)一，形成“弱市強縣”背景下的“散裝”模式。

“弱市強縣”背景下，縣區(qū)中心領先蘇州市本級中心的“倒掛現象”較為突出，制約了市縣一體化的進程。一是平臺建設“下優(yōu)于上”，以建設工程電子化平臺建設為例，吳江分中心平臺開發(fā)時間領先市本級平臺13年，地方財政對平臺開發(fā)建設投入力度較大，系統(tǒng)建設較早、平臺先進、運行穩(wěn)定，整體上領先于市本級平臺，統(tǒng)一平臺的阻力較大；二是分級財政激勵配置不足，市本級平臺無法從人員編制層面形成有效激勵，地方財政對于分中心的支持力度較大，因此分中心所在縣級市的人財物等相對市本級更具優(yōu)勢。蘇州市公共資源交易中心與分中心在平臺建設、交易情況方面的差異如表1和圖3所示。

3. 技術規(guī)則標準不一，數據整合面臨難題

蘇州市公共資源交易中心面臨國土、財政、水利等強勢上級部門，各交易系統(tǒng)的規(guī)則制度不統(tǒng)一，數據無法互聯(lián)互通，交易系統(tǒng)、軟件設備存在壁壘，交易場地、評標專家信息、投標單位誠信記錄等信息無法共享。蘇州市轄區(qū)內的公共資源交易中心的具體工作任務和相關的運行、交易和管理尚未形成一體化、規(guī)范性的操作細則和執(zhí)行標準規(guī)范，不同層級的交易中心尚未實現交易中心業(yè)務的全面開展和系統(tǒng)處理。市域范圍內公共資源交易規(guī)則和流程呈現差異化狀態(tài)，各交易主體在不同縣域、不同交易行業(yè)、不同平臺上的信息無法共享，嚴重降低了區(qū)域內公共資源交易的組織運行和資源利用效率。

數據賦能和數字治理水平亟待提高，亟須推進數字賦能和數據賦權高效化、便利化管理模式的轉型升級。信用信息共享平臺、在線審批監(jiān)管平臺等數據共享不暢導致交易監(jiān)管過程中出現漏洞，信息資源無法實現跨區(qū)域共享、評標專家信息存在壁壘造成評標“常委”專家、評標專家“朋友圈”等評標痛難點問題。各地交易系統(tǒng)流程、功能和操作要求等差異較大，部分設備軟件不可跨區(qū)使用造成交易主體的不便和巨大的資源浪費，如蘇州市公共資源交易中心每年的信息費消耗約千萬元，每個分中心信息維護費用約為百萬元，昆山分中心更是高達千萬，信息建設投入上耗費大量人力物力成本。

四、 國內公共資源交易中心建設管理的經驗啟示

我國諸多地區(qū)在公共資源交易市縣一體化改革方面進行了積極探索，針對共性問題和地方特色問題的眾多經驗值得借鑒。根據各地公共資源交易中心的管理體制安排，可將管理經驗歸納為以下4種模式。

1. 綜合管理與部門管理結合模式

該模式體現為“一委一辦一中心”的管理體制，要求政府部門主要領導實行雙重管理，有關業(yè)務職能部門負責人作為成員，共同成立公共資源交易綜合管理委員會作為領導機構來發(fā)揮組織、協(xié)調、監(jiān)管和決策作用；下設綜合管理辦公室對于具體的公共資源交易工作進行協(xié)調和監(jiān)管；公共資源交易中心則在管理委員會及其辦公室的監(jiān)督指導下負責具體的交易業(yè)務操作。典型省市如廣州市、長沙市、青海省、鄂爾多斯市、蘭州市等。

2. 發(fā)改部門牽頭行業(yè)部門管理模式

該模式一般體現為“市縣垂直管理”的管理體制，在領導機制、管理制度、系統(tǒng)架構、規(guī)則體系等各層面達到市域范圍內的統(tǒng)一；同時，發(fā)改部門牽頭負責各部門、單位的聯(lián)動，帶動全市各部門協(xié)調推進。山東省淄博市為該模式的典型代表。

3. 政務服務與交易中心一體管理模式

該模式一般體現為“分中心雙重管理”的管理體制，即人、財、物歸所屬地管理，業(yè)務接受市交易中心的垂直管理。在將公共資源交易與政務服務歸為一體的同時，也運用政務新媒體持續(xù)推進政府采購電子化，循序漸進實現平臺整合。廣東省佛山市為該模式的典型代表。

4. 專門監(jiān)管機構綜合執(zhí)法管理模式

該模式體現為“統(tǒng)一規(guī)則、集中監(jiān)管”的管理體制，即平臺系統(tǒng)、服務細則、考核標準做到市縣一體，由公管局統(tǒng)一行使執(zhí)法權，區(qū)縣集中行業(yè)監(jiān)管?；凇敖y(tǒng)一規(guī)則、集中監(jiān)管”的管理體制，安徽省宣城市的公共資源交易行政管理體制改革取得較大成效。

以上國內先進經驗表明，面臨復雜的公共資源交易市場，體制機制、監(jiān)管模式、制度體系是推動公共資源市縣一體化的重要支撐。

第一，集中統(tǒng)一的體制機制是基本前提。明確公共資源交易平臺的服務屬性，確定公共資源交易平臺符合全國統(tǒng)一大市場建設、優(yōu)化營商環(huán)境的具體要求。公共資源交易平臺整合包括管理制度和平臺建設兩個方面，一方面市縣之間采用統(tǒng)一管理制度有助于統(tǒng)一服務、統(tǒng)一考核評價、統(tǒng)一規(guī)則，降低主體交易成本，有助于公共資源交易中心的管理；另一方面，統(tǒng)一平臺整合有助于降低地方平臺開放和維護成本，打破信息壁壘，實現數據的互通共享。

第二，全面綜合的監(jiān)管模式是重要保障。電子監(jiān)管平臺的建設，是打破區(qū)域壁壘、提升監(jiān)管效率的有效手段。線上協(xié)同監(jiān)管與監(jiān)管機制創(chuàng)新雙管齊下，通過市場監(jiān)管、職能監(jiān)管與紀檢監(jiān)管“三合一”的監(jiān)管體制，建立和完善公共資源交易綜合監(jiān)管體系，逐步優(yōu)化內外結合的協(xié)調監(jiān)管機制。

第三，規(guī)范有序的制度體系是運行關鍵。不斷完善交易制度、技術標準和數據規(guī)范。做好制度體系建設規(guī)劃，制定相關的實施辦法或細則，公共資源交易中心研究出臺各領域交易規(guī)則、現場監(jiān)督、信用管理、考核評價等制度規(guī)則。

五、 推進公共資源交易市縣一體化改革的優(yōu)化路徑

為促進公共資源交易活動規(guī)范有序、交易市場健康有序運行，進一步提升公共資源交易中心的服務效能，破解交易碎片化帶來的諸多難題，結合其他城市公共資源交易中心建設的經驗，結合蘇州市“弱市強縣”的特點，提出以下優(yōu)化路徑。

1. 強化全市頂層設計，推動規(guī)則制度一體化

第一，明確中心定位屬性是推動市縣一體化改革的前提條件。一是明確平臺的公共、公益屬性，繼而在改革方向和制度規(guī)劃過程中，處理好服務與管理的關系，既要防止權力過于集中，又要防止管理不到位、中心地位低下的局面；二是市委市政府應根據法律法規(guī)制定市、縣兩級交易平臺的整合預案，推動市縣垂直管理改革。

第二，規(guī)范全市各行業(yè)管理制度。建立適用于全市范圍內的公共資源交易制度，各類住房建設、水利、交通、財政、衛(wèi)生、國土等各有關行業(yè)行政主管部門可以依據現有法律規(guī)定結合行業(yè)實際，制定交易流程、實施細則及交易目錄等各項配套制度。

第三，加強內部管理制度建設。對于場內交易，中心應嚴格落實各項服務制度，消除各交易主體進場交易的后顧之憂；加強信息公開制度建設，中心應將交易信息、專家信息、主體信息、信用信息進行及時公示和統(tǒng)籌利用。

2. 助推市縣垂直管理，推進信息建設一體化

第一，多途徑推動市縣垂直管理。機構設置上，聯(lián)合上級業(yè)務主管部門成立相應的公共資源交易管理工作聯(lián)席會議或改革工作專項小組，必要時可借助其他部門的力量，如通過紀檢部門領銜推進、聯(lián)合約談等方式順利完成改革。人員編制上，確保人員編制等條件充足到位，對工作人員加強教育、引導、培訓，市級公共資源交易中心實現對縣（市）交易中心的人員的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一監(jiān)督考核。資金分配上，加大蘇州市對于統(tǒng)一交易平臺的資金扶持，市級平臺合理分配資金，將網上交易、場地統(tǒng)一管理等不同用途的資金進行規(guī)劃，實現市縣區(qū)域內平臺統(tǒng)一維護。

第二，加快信息一體化建設。首先，建設開放數據和服務目錄管理、數據服務管理等，整合各平臺信息系統(tǒng)。其次，以軟件建設為依托，整合開發(fā)適宜的軟件系統(tǒng)，提升公共資源交易總中心系統(tǒng)平臺的實力。最后，加強市級平臺與縣級分中心的交流，充分發(fā)揮“散裝”優(yōu)勢，對于各區(qū)縣已有的信息化平臺，擇優(yōu)選擇某個區(qū)縣的平臺建設亮點，取其長處用于市級平臺的建設，綜合打造適用于全市各區(qū)縣的一體化平臺。

3. 密切層級溝通協(xié)作，構建綜合監(jiān)管體系

第一，推動市級平臺與縣級分中心的交流，建立健全相應的工作機制，增強市級平臺與縣級分中心之間的工作密切度，增強工作互惠程度，提高組織認同度。健全蘇州市公共資源交易中心與各分中心之間的工作協(xié)調配合機制，推進公共資源交易平臺的信息資源共享，完善市縣平臺在工作、改革過程中的銜接、會商，由“弱連帶”關系向“強連帶”關系轉變。

第二，明確集中監(jiān)管與行業(yè)主管部門的職責邊界。在既有的法律法規(guī)及各級政府出臺的相關文件基礎上，由各行業(yè)主管部門派出負責人，成立聯(lián)席會議工作小組，從而形成權責明確、適應公共資源交易發(fā)展需要的監(jiān)管體系。嘗試構建智能監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管和行政監(jiān)察“三位一體”的監(jiān)管機制，通過對市本級平臺的升級更新，由紀委部門牽頭建設監(jiān)管系統(tǒng)，各行業(yè)部門通過公共資源交易中心特定窗口進入，進行信息接收、處罰信息等操作，逐步建立覆蓋公共資源交易中心和產權交易中心的數據共享交換機制。

公共資源交易平臺一體化是建設全國統(tǒng)一大市場、促進交易平臺優(yōu)化升級的重要舉措。助推交易平臺一體化的過程中，制度體系、組織架構、技術平臺等層面的阻礙也逐漸顯現，具體表現為服務平臺屬性與復雜工作任務的沖突，“弱市強縣”與市縣一體化要求的沖突，“九龍治水”與聯(lián)合監(jiān)管的沖突。

立足全國統(tǒng)一大市場建設的目標，公共資源交易平臺市縣一體化建設過程中要有意識地提高政策統(tǒng)一性、規(guī)則一致性和執(zhí)行協(xié)同性。強化全市頂層設計，推動規(guī)則制度一體化，明確公共資源交易平臺的定位屬性，提高政策的統(tǒng)一性；從機構設置、人員編制、資金分配等多維度助推市縣垂直管理，推進信息建設一體化，提升執(zhí)行的協(xié)同性；密切層級溝通協(xié)作，構建綜合監(jiān)管體系，保證規(guī)則的一致性。

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基金項目：2021年江蘇省研究生科研與實踐創(chuàng)新計劃項目“公共資源交易管理體制改革模式及其影響因素研究”（項目編號：KYCX21_0416）的階段性成果；2020年度江蘇省第五期“333高層次人才培養(yǎng)工程”科研資助項目（項目編號：BRA2020279）資助；本文系“蘇州市公共資源交易行政管理體制改革研究”課題研究階段性成果。

作者簡介：呂麗芹（1998-），女，碩士研究生，南京理工大學公共事務學院，研究方向為基層治理與公共政策；彭樂穎（1996-），女，碩士研究生，南京審計大學金審學院管理學院助教，研究方向為基層治理；范煒烽（1975-），男，博士，南京理工大學公共事務學院教授、博士生導師，南京理工大學數字政府與基層治理研究中心主任，研究方向為數字政府與基層治理。

（收稿日期：2022-04-18? 責任編輯：高 雅）