行政事業單位全面預算績效管理問題探析

■郭金桃

（孝義市市場監督管理局）

1 全面預算績效管理在行政事業單位管理中的重要作用

1.1 有利于實現政府領域的資源高效配置

所謂“政府領域資源”是各級行政事業單位履行行政管理職能與開展日常業務工作的物質基礎，有貨幣資源與非貨幣資源之分，有有形資源與無形資源之差，能夠盡最大可能精準高效地將這些資源按照需求配置到各級公共服務領域，對于提高行政事業單位的工作效率和效益而言具有決定性作用。合理地進行資源配置是預算績效管理工作所要達到的首要目標，將政府領域的有限資源在年初預算開始時就有計劃、有方向地進行合理的、高效的分配，既要保證各級單位財務管理及業務活動的正常有序開展，又不能由于不合理的預算行為造成資源浪費與閑置，同時在后續的資源使用過程中始終采取內部自我評價與外部綜合評價相結合的方式，充分發揮績效監控的職能，對于不符合績效目標的配置工作及時發現并予以糾正，報經財政部門審核批準后同步調整年初預算，逐步實現政府領域資源的高效配置。

1.2 有利于推動行政事業單位業財融合，提高工作效能

各級行政事業單位的財務部門是傳統的預算編制及執行的主體，但財務部門工作人員由于工作環境及性質的原因，很少能夠真正了解業務部門的具體工作內容和對資源方面的需求，這就造成了長期以來預算工作普遍存在“業務與財務兩張皮”的現象，具體表現為：業務部門開展工作急需的資金無預算，預算資金由于無合理的使用項目而沉淀。全面預算績效管理概念的提出從根本上為解決業財長期矛盾指明了方向。業務部門與財務部門共同作為預算工作的主體，充分地進行信息溝通與共享，全程參與預算的編制、執行、評價及反饋調整，只有這樣才能夠極大地提高工作效能。

2 行政事業單位全面預算績效管理存在的問題

2.1 預算績效管理意識淡薄，思想陳舊

全面預算績效管理實施以來，盡管相關部門一直不間斷地通過各種各樣的形式加強宣傳、強調它的重要性，但相當一部分單位內部的主要負責人思想認識還普遍停留在原始的預算管理階段，始終覺得項目預算績效就應該是財務部門工作人員的職責，預算活動的組織體系形同虛設，仍然是由財務人員負責預算績效管理活動的全過程，包括基礎信息的收集錄入，項目庫的儲備，績效目標的設立，績效指標的分解，預算的編制，預算執行的監控評價與反饋調整等一系列操作，業務部門工作人員從始至終除了報銷開支以外，始終將自己與預算績效管理工作隔離開來。由于財務部門人員對具體項目所涉及業務知識的匱乏，導致預算資金的具體安排與業務工作需求相差甚遠，最終體現為：雖然各級單位已經引入了全面預算績效管理理念，但這種先進的理念并未在行政事業單位管理中發揮其應有的作用，預算工作與業務工作無法形成有效的銜接，預算績效考核數據大多失真，績效管理工作流于形式，無法形成有效的績效評價反饋用于指導實際工作。

2.2 單位相關崗位人員能力欠缺，知識儲備不足

全面預算績效管理是一套集基礎信息收集、項目前期謀劃、績效目標設定、績效指標分解、項目儲備入庫、預算編制及批復、預算執行、預算監督與評價、結果反饋與應用于一體的現代化管理體系。整個操作過程對相關崗位工作人員的專業技能提出了更高的要求：財務人員除了要求具備傳統的票據審核及基本的核算能力外，還要求有績效管理思維，能夠正確認識到績效管理在預算全流程中的重要性，指導并帶領相關部門業務人員積極進入預算績效管理領域，主動將績效理念引入日常業務工作流程中來。目前，由于全面預算績效管理工作開展時間不長，相關人員缺少上崗前的專業技能培訓，對管理工作缺乏全面正確的認識，對運行過程中出現的各種情況無法做出準確及時地應對，甚至認為此項工作過于繁瑣，對其抱有抵觸情緒，因此造成預算績效管理難以精準落地，不能有效地為行政事業單位的健康發展提供應有的保障。

2.3 預算績效目標脫離實際，績效指標分解缺乏科學性

全面預算績效管理是一項具有科學性、專業性的系統工程。它的高效運行得益于所涉及的預算資金從項目儲備、申請入庫階段就要有指向明確且合理可行的績效目標，并經科學分析后，形成有利于考核績效目標實現的產出、效益、滿意度等一系列可量化的績效指標。現階段由于預算一體化系統的統一引入，在年初預算工作開始時，各單位已不得不就預算項目形成績效目標及與之相配套的績效指標體系，這項工作是預算進入編制階段的前提，因此絕大部分財務人員抱著“存在即可”的心態對待此項工作。績效目標的設立未經過完整性、相關性、適當性及可行性審核，績效指標普遍存在未細化、未量化的問題，整項工作隨意性較強，財務人員的主觀性較大，由此導致所設立的績效目標嚴重脫離工作實際，績效指標分解不科學、不合理，隨之而來的是績效監控沒有可靠的依據作為指導，績效自評與綜合評價虛構，內容空洞，沒有任何實操意義，長此以往績效管理工作將淪為雞肋，反而成為提升政府效能的絆腳石。

2.4 缺乏行之有效的預算績效監控跟蹤與考核評價機制

績效目標的實現與否或者在多大程度上實現了預期的績效目標，離不開各預算單位對預算執行全過程的監控與多維度的考核評價，并根據考核結果來指導下一步的預算執行。此項工作是中期、年度甚至跨年度任務，貫穿于預算績效管理的全生命周期。但在實際操作中，由于受單位規模及相關人員專業能力的限制，從年度預算開始直至結束，都沒有形成一套科學有效的績效監控和評價機制。績效監控與評價工作只有在有關監管部門要求提供項目績效運行情況匯報時才會進行，而且相關資料基本上由財務人員一手搞定。監控工作嚴重脫離一線業務實際情況，評價結果來源于財務人員閉門造車，形式大于內容，導致我們無法準確收集匯總績效在運行過程中的全部信息，更無法對預算績效管理過程中的出現的各種各樣的問題及時予以糾正，并將相關的反饋結果應用于以后年度的績效管理當中，最終讓“嚴格落實績效管理過程中相關主體的責任”成為一句空話。

3 行政事業單位加強全面預算績效管理的對策

3.1 在單位內部除舊立新，樹立正確的績效管理理念

預算績效管理的全面性首先要求全體干部職工共同參與。行政事業單位上到主要負責人，下到業務部門具體工作執行人員，都要樹立預算績效管理理念。只有單位高層管理者高度重視此項工作，深刻認識到破除傳統預算編制執行方法、全面引入預算績效管理，改善單位業財矛盾，提高財政資金使用效率和效益的重要作用，積極主動推行相關制度建設，帶頭完善配套的考評機制，并參與具體工作的組織落實，才能為預算績效管理工作提供良好的運行土壤。這一良好環境的創建能夠有效地降低財務部門與業務部門的溝通成本，避免由于信息缺失，業務人員不配合等多種因素導致的項目預算編制工作低效甚至無效，最終影響預算執行結果。因此，各級行政事業單位一方面要召開會議傳達全面預算績效管理工作的精神和重要性，要求各業務科室工作人員高度重視并積極參與到這項工作中來，另一方面要利用微博、抖音短視頻或微信公眾號等多種新媒體傳播平臺，加大宣傳力度，使各個業務部門能夠清晰地認識到預算績效管理工作的重要性，并自覺主動地具體工作中配合財務部門展開績效管理工作。與此同時，將績效管理工作成果納入到干部選拔任用的考核標準當中，作為黨員干部選拔提拔、評優評先的重要參考，督促領導干部積極主動學習并帶頭參與，由點到面進行擴張，逐步形成全員共同參與的良好環境。

3.2 加大對績效管理關鍵崗位人員的培訓與考察力度

預算績效管理工作的正常開展離不開一支理論知識扎實且專業技能過硬的隊伍，而知識的儲備又離不開日常學習培訓交流的積累沉淀，技能的提升又得益于實際工作中不斷地思考與實踐。“預算績效管理”這個概念對于大部分行政事業單位工作人員來說比較陌生，因此我們需要加大培訓教育力度。在信息高度共享的今天，我們要通過線上線下等多種渠道相結合的方式，通過引入案例、模擬操作、名師示范、交流座談等多種教學形式，強化關鍵崗位工作人員的績效思維，努力搭建并優化相關工作人員專業知識架構。學習培訓工作除了以課堂形式開展以外，還應當體現在對單位實際績效管理工作的現場指導與答疑中，與此同時，建立工作能力考察機制，對偏離教學標準的行為及時給予指正，爭取在較短時間內幫助相關工作人員消除恐懼及抵觸情緒，將績效管理融入日常工作當中，盡早培養出一支理論知識扎實、專業技術過硬的隊伍全面投入預算績效管理工作中去。

3.3 科學設定預算績效目標，細化量化績效指標

績效目標是用以衡量各級預算單位使用財政性資金開展單位日常管理活動及業務活動所需呈現的產出與效果。績效目標的科學設立是后續項目儲備入庫、開展預算編制工作、落實績效追蹤監控、積極進行績效評價與反饋應用等系列活動前提和基礎，也是財政部門為預算單位批復資金的重要依據。各級預算單位在績效目標設定之初，要清晰明了地認識到開展項目工作的所要達到的目標，要收集一切可利用的基準信息，確保績效目標完整性、相關性、適當性及其可行性，并對之加以詳盡地描述，為后期的評價工作樹立標桿。科學的績效目標設定以后，預算單位還要對績效指標的分解進行研究與探索。績效指標是對績效目標的進一步詳盡地闡述。績效指標一般應圍繞產出、效益及滿意度三個方面進行細化分解，具體包括數量、質量、時效、成本等產出指標，經濟、社會、生態與可持續影響等效益指標，服務對象等的滿意度指標。這些指標在用以衡量績效目標的實現程度之時，應當盡最大可能進行定量描述，無法量化的指標在采用定性描述時，應當確保指標的直觀性與可衡量性。科學清晰的績效目標，輔以極盡細化量化的績效指標，能更好地為預算單位工作人員指明項目工作的方向與目標，盡可能地排除相關人員開展工作時的主觀隨意性，為績效管理工作奠定了堅實的基礎。

3.4 積極探索建立一套有效的跟蹤監控與考核評價機制

績效管理工作開始后，如何能及時糾正預算執行過程中存在的問題和情況，確保績效目標的順利實現是各級行政事業單位面臨的又一大難題。鑒于預算執行工作的常態化，我們亟需建立一套日常監督與定期監督相結合，自我評價與外部綜合評價相對應的科學評價管理機制為預算績效目標的如期實現來保駕護航。脫離監控的績效管理工作更多地容易受到人為因素的影響而失去剛性約束，缺乏考核評價及反饋應用又會使工作由于缺乏指導而偏離項目設立之初的路線。因此，預算單位要充分利用大數據等現代科技手段進行監控追蹤行動，并根據行動中得出的評價結論，實時指導績效管理工作的日常運行。評價標準應當科學合理，評價結果需予以定性及定量雙重描述，其中定量描述主要通過打分來完成，分值的賦予綜合考慮指標權重及對績效目標的保障程度來確定。對于確實受單位規模或相關人員工作能力影響，而無法有效實施績效監控與評價的預算單位，建議積極引入第三方評價機構來開展此項工作，并安排專人負責與第三方的工作對接，包括但不限于提供用于開展工作的基礎資料及對第三方工作成果的確認。與此同時，預算單位還應積極接受人大、審計等外部監督機構的工作檢查，將多方評價結果匯總分析，也可用于指導下一年度預算績效管理工作。

4 結 語

行政事業單位作為預算資金的申請者與使用者，要高度重視預算資金投入領域的產出與效果，要將“花錢必問效，無效必問責”的理念用于指導日常工作的開展，動員全體干部職工積極主動參與到全面預算績效管理工作中來，杜絕因業財矛盾導致信息共享渠道受阻而產生的資金浪費或沉淀。各級預算單位應努力做到預算編制期初目標明確、預算執行伴隨全程監控、預算完成之后有專門評價、評價得出的結論盡早反饋、針對反饋的結果主動調整應用，在工作中穩步提升預算績效管理水平，強化財政性資金的規范性使用，保證資金的使用效率及其效益，在提高單位整體管理能力的同時全面助力政府經濟轉型發展。