強化“切塊設市” 提升城市治理效率
——從龍港“撤鎮設市”改革看我國設市模式的創新

文/羅成書

龍港緊扣“大部制、扁平化、低成本、高效率”，構筑“撤鎮設市”改革的“四梁八柱”，成為研究“切塊設市”模式的新窗口

城市設置方式關系到城市治理效率，是城市治理現代化的重要先決條件。我國長期來采取的“市帶縣”“市帶村”方式，在保障城市農產品供給、用地方面發揮了重要作用。隨著城鎮化率提高，城市管理效率、運行模式的優化更為重要，傳統設市模式弊端越來越明顯。龍港“撤鎮設市”兩年有余，成為研究“切塊設市”模式的新窗口。

改革成效與經驗

治理成本和治理效率“一降一升”。大部制有效降低了行政成本。按照“黨政機構合一、職能相近部門合并和打破上下對口”的原則，龍港共設置了15個黨政部門，其中黨委機關6個、政府部門9個。全市各類行政人員編制總數為776人，為蒼南2562人的30.3%。扁平化推動了行政效率提升。通過基層治理扁平化、社區化、網格化、信息化“四化”集成改革，創新實施“一枚印章管審批、一支隊伍管執法、一張清單轉職能、一張智網管全域、一流團隊強攻堅、一個層級抓到底、一張智網管全域、一站服務解民憂、一套機制激活力、一體協作增動能”的“十個一”的改革路徑。做到100%的部門間非涉密事項網上辦、80%以上掌上辦。實現全領域“一枚印章管審批”，精簡審批人員20%，一般企業投資項目審批壓縮為“最多40天”，為浙江省內效率最高。打造扁平化改革2.0升級版，實現90%以上基層問題在網格一線解決。

發展韌性和潛力呈現“雙提升”。經濟實力進一步提升，多項指標增速位于溫州前列。2020年，經受住了多重壓力和考驗，實現地區生產總值同比增長4.4%，排名溫州第四；規上工業增加值同比增長7.9%，增速列溫州市第二。高端要素集聚扭轉不利局面，呈現市制體制下的新優勢。設市后財政留成比例提高，可用財力大幅度提高為78.92億元、一般公共預算支出規模擴大約55億元。2020年落地億元以上產業項目20個，是2019年的2.2倍。獲批省級經濟技術開發區，填補高能級產業平臺空白。與同類“撤縣設市”城市相比，要素“洼地效應”更加明顯。

城市治理和公共服務供給呈現新面貌。基礎設施建設全面“提速升級”。政策處理難、資金統籌難等問題得到妥善解決，城市綜合開發加快，城市精細化管理大幅提升，擁有了城市“規劃權”。基本公共服務短板得到較大改善。教育方面，獲得溫州直接下達的教師評優評先指標，新引進45名優秀教師。醫療方面，設市后僅用7天時間完成龍港市人民醫院（三級乙等）審批。此外，一批重大文化、科技、公共休閑、生態保護等項目也已落地建設。

綜合來看，龍港“切塊設市”呈現出更大的發展變化、更高的行政效率，擁有更大的發展潛力，給老百姓帶來的幸福感和獲得感也更強。盡管新設龍港市會對原蒼南縣產生一定的影響并帶來總體行政成本上升，但可以預見的是，新增的行政成本一定會在發展中賺回，新增的區域協調成本一定會在協同中贏回。

比較與探討

回顧我國改革開放以來建制市演變，國內已有不少“鎮改市”的案例，對新時期設市模式創新亦能帶來啟發。比較發現，國際上對建制市的定義和設置都不盡相同。

“市”的概念與內涵溯源。地理學上的城市，是指地處交通方便環境的、且覆蓋有一定面積的人群和房屋的密集結合體。《辭源》一書中，城市被解釋為人口密集、工商業發達的地方。傳統狹義上的市，是指城鎮化的地區，有別于縣主要管理的是鄉村地區。

我國建制市設置演變回顧。我國城市的設立，主要有切塊設市、整縣設市和組團設市三種模式。不同發展階段，實行的設市模式也不盡相同。改革開放前，以切塊設市模式為主。1949-1977年，中國的建制市設置的主要思路是“市縣分立、城鄉分離”，主要區劃調整模式是切塊設市。新中國成立之初中央原則上規定人口在5萬以上的城鎮準予設市，到1963年中國共有地級市78個、縣級市97個。1963年開始市設市進入嚴格控制階段，到1977年全國共有97個地級市、90個縣級市。改革開放后，整縣設市逐漸成為我國設市模式的主體。國家通過撤地設市、地市合并和縣市升格等行政區劃調整手段設置了大量地級市，促使市縣分治模式轉向市縣合治，地級市數量從1978年的98個增長到2019年的293個。1986年，國務院進一步明確了整縣設市的標準，從此整縣設市逐漸成為我國設市模式的主體，縣級市進入高速發展時期。數量上，從1978年的92個增長到1996年的頂峰445個，年均設立20個。1997年，“撤縣設市”被中央緊急叫停。此后20年，城市數量幾乎沒有增長，縣級市數量下降為2016的360個。這20年間，縣級市和“撤縣（市）設區”呈現此消彼長的態勢。隨著2017年再度重啟，到2020年已有33個縣成功“撤縣設市”。“撤鎮設市”主要集中在上世紀七八十年代，在龍港“撤鎮設市”前已有近20年空白期。

表1 1978年以來我國建制市、撤鎮設市情況

國際上建制市設置特征。國際上的建制市設立有不同的標準，呈現出有別于國內的一些特征。一是自下而上為主設立，強調區域自治。世界主要發達國家在設置城市時，更多地尊重基層民眾的意愿，滿足自下而上的設市需求。城市作為一種地方自治體，是最具廣泛權力的地方政府單位。二是切塊設市較為普遍，城鄉差異較大。國外大多高度城市化的地域從其所在的區域發展腹地當中分離出來，單獨設市。在日本，眾多的新生小城市，也是城市化水平較高的區域。三是等級觀念較弱，注重服務的提升。各類市鎮并沒有形成一個等級森嚴的行政序列，它們在法律地位上是平等的，只不過在規模大小和職能上多少有所區別而已。相互之間也沒有行政隸屬關系，更多地是基于為提供特定公共服務而開展的區域之間的協調與合作。

綜合以上分析，可以看出國內外設市存在顯著的差別。從“市”的內涵特征上看，國外的城市更接近“市”的本質內涵，我國大部分市極有可能是一個兼有城區和廣袤郊域的“大農村”，尤其是“撤縣設市”而來的城市。從設市的模式來看，國外設市標準更加注重城市化特征，因此都是“切塊設市”，與我國目前主流的“撤縣設市”不同，與我國特大鎮“撤鎮設市”則更為接近。從設市的目的來看，都是為了更大的發展自主權，都是為了提高城市服務質量，都追求更高質量的城市化水平。

啟示與建議

加快推進“切塊設市”。“十四五”時期，把握好人民日益增長的美好生活需要，著眼于現代化城市治理效率和運行模式創新的需求，率先完成一批鎮區常住人口20萬以上的特大鎮“撤鎮設市”，數量上力爭與“撤縣設市”規模相當。中遠期，適時啟動鎮區常住人口10萬以上的鎮“撤鎮設市”，進一步拓展城鎮化承載空間。

合理控制“撤縣設市”。盡管“撤縣設市”存在“假性城鎮化”的問題，但鑒于我國特殊的體制，“撤縣設市”在推動區域發展和加快城鎮化進程仍有其作用。建議合理控制全國“撤縣設市”的節奏，條件適合的區域優先推動內部的特大鎮“撤鎮設市”，以實現效率提升與發展動能釋放。

探索建立高效的小城市治理體系。治理成本和治理效率“一降一升”是龍港改革的核心價值，是事關“切塊設市”能否成功的重要保障。就目前來看，盡管仍存在管理上“一對多”等問題，但“大部制、扁平化、高效率、低成本”的改革方向是值得肯定和推廣的。與國外相比，我國新生小城市對上對下任務都較重，基層治理的難度大，城市精細化管理要求高，目前的實踐樣本僅有龍港市一地。需盡快總結龍港“十個一”的治理經驗，為“十四五”時期后續“撤鎮設市”提供可復制可推廣的經驗。