社區垃圾分類治理的多元主體互動機制研究
——以長沙市洋湖和園小區為例

周麗娟，杜 羽，王雅潔

(湖南農業大學 公共管理與法學學院，湖南 長沙 410128)

1 問題的提出

近年來，垃圾分類治理受到社會各界的密切關注。2020年3月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發《關于構建現代環境體系的指導意見》，提出要提高公民環保素養，積極開展垃圾分類工作。垃圾分類治理工作在全國各地迅速展開，出現上海“嚴管式”、深圳“激勵式”等具有代表性的治理模式。

針對垃圾分類治理，相關專家學者從多方面展開研究。一是以垃圾分類中的個體居民作為研究對象，探究影響個體居民垃圾分類行為的意愿及其影響因素[1]。二是對垃圾分類中的政府作用展開研究，相關學者認為，政府應該從制度[2]、政策執行方式與宣傳教育[3]等方面推動垃圾分類工作。隨著我國垃圾分類工作的逐步開展，政府主導型垃圾分類模式的不足也逐漸顯現，凸顯為源頭投放激勵未生效，末端處理激勵不合理，公眾集體意識未形成，社區動員思路不完善等問題[4]。于是有學者將多元治理理論引入到城市垃圾分類治理中，認為只有將政府、市場和社會等多元主體納入垃圾分類工作的宏觀體系中，才能實現垃圾分類工作的有序推進[5]。建構高效的多元化參與政策執行體系，是建設垃圾分類治理體系的一個關鍵環節[6]。

社區作為社會的基礎單元，其垃圾分類治理有效程度直接關乎總體水平與質量。然而目前針對社區場域內多元主體參與垃圾分類治理的研究十分欠缺。考察社區垃圾分類治理中多元主體參與的方式、狀態及制約因素，對于清晰認識這一模式的實質和功能并完善與推廣，以及促進相關工作的開展具有重要價值。通過對長沙最早試點垃圾分類并獲評“長沙市垃圾分類示范小區”的洋湖和園小區的居民走訪調查及相關負責人的深度訪談，發現多元主體的共同參與發揮了重要作用，但也存在一些問題。

2 洋湖和園小區垃圾分類治理中的多元主體互動

洋湖和園小區位于湖南省長沙市湘江新區的核心區，是一個大型的農民保障性安置小區，居民由已拆遷的原住村民組成。2018年，《長沙市生活垃圾分類制度實施方案》正式施行，強力推進生活垃圾分區域源頭減量和資源化利用。洋湖和園小區是最早試點的小區，也是難度較大的小區。作為一個居住人口近萬人的大型農安小區，由“洗腳上岸”拆遷群眾轉變而來的居民過慣了垃圾隨意堆放的農村生活，缺乏科學的垃圾分類知識，但隨著試點工作的推進，小區的垃圾分類知曉率幾乎達到100%，于2019年獲評“長沙市垃圾分類示范小區”。經走訪調查發現，這與社區內多元主體在垃圾分類治理的前期投入、中期實施、后期成果鞏固3個階段中密切互動產生協同效應緊密相關。

2.1 前期準備階段：制度建設、設施投入及宣傳動員

垃圾分類治理具有必要性、強制性、復雜性、長期性等特征，相關制度的構建利于從整體部署上保證具體工作的順利推行[7]。洋湖和園小區成為試點后，洋湖街道辦事處深刻領悟國家《生活垃圾分類制度實施方案》及《長沙市生活垃圾分類制度實施方案》精神，并指導連山村委會聯合居民因地制宜制定了包含“垃圾分類環境美”的《洋湖和園小區公約》，包含物質獎勵和精神獎勵的《洋湖和園垃圾分類獎勵辦法》，既落實了國家和地方的相關政策，又解決了社區層面垃圾分類指導措施不健全的問題，同時也彌補了政府層面制度政策無法有效激勵居民個體的不足。

有效的政策溝通對于促進目標群體的政策理解具有重要意義[8]。洋湖和園小區的居民主要由連山村村民組成，有著較好的群眾基礎，小區建成后治理工作開展有效，成立了連山村黨總支、“連誼”文藝、“五老”、DX愛心義剪、微光等多支志愿服務隊，開展垃圾分類工作后，又迅速組建了一支“俏娭毑”垃圾分類志愿服務隊。在黨總支和管委會的倡導下，協同志愿服務隊、熱心居民一起對小區居民展開多種形式的前期宣傳，深入居民家中講解垃圾分類的知識。同時，管委會和小區物業也在小區門口、樓棟門前、小區宣傳欄、垃圾棚等多個地方張貼垃圾分類的知識和標語，并通過微信群等網絡方式進行宣傳引導，發揮了重要作用。

硬件滿意度對居民垃圾分類行為有顯著的正向效應[9]。在洋湖和園小區走訪觀察到，除了物業投放的“可回收物”“不可回收物”兩分類垃圾桶，每棟樓單元門口都有由小區管委會設置的“廚余垃圾”“其他垃圾”兩分類垃圾桶，且設有擋雨棚、宣傳欄及配套的二分類專用轉運車，小區兩個大門口設有岳麓區垃圾分類辦公室投放的“廚余垃圾”“可回收物”“有害垃圾”“其他垃圾”四分類垃圾桶。除此之外，由企業投放的“舊衣物回收箱”“小黃狗智能垃圾分類回收機”也是該小區的亮點。在個性化服務上，村委會購買腳踏式垃圾桶替代政府發放的分類垃圾桶，又為每個家庭配備了干濕垃圾桶，并定期發放垃圾袋。

2.2 中期實施階段：分類投放、收集與運輸中的頻繁互動

垃圾分類治理工作正式實施后，主要涉及垃圾分類投放、收集與轉運三項核心工作。這一階段的工作十分繁雜，關乎治理的最終成效，也是多元主體互動最為頻繁的階段。

(1)分類投放環節。居民身為生活垃圾的產生者、分類工作的踐行者與監督者，占據核心地位。雖然接收前期宣傳，居民具備了一定相關知識和條件，但集體規模越大，共識形成的難度也就越大，相應動員難度也就越大[10]。洋湖和園小區規模大，居民多為習慣了隨意堆放垃圾的農村生活的農民，因此經常會出現不分類或者錯分類的行為。由于垃圾分類投放需要耗費大量的時間與精力，且還沒有養成垃圾分類的習慣，因此具有極強的“破窗效應”，局部甚至一小部分居民未進行垃圾分類就可能致使整個垃圾分類投放工作的失敗，因此需要高強度的引導監督工作。為此，社區黨組織號召黨員帶頭實施垃圾分類，以起到先鋒模范的帶頭作用。管委會組織物業公司的保潔人員和志愿者擔任“垃圾桶邊指導員”，負責每天在垃圾投放的高峰期值守分類垃圾桶，進行引導與監督，及時糾正居民錯誤投放行為，并進行情景式宣傳教育。

(2)分類收集環節。需要將分類垃圾桶中的垃圾分類轉運到社區內的垃圾中轉站。此項工作任務量相對較輕，則由本就承擔這項工作的物業公司開展這項工作。但畢竟增加了一定工作量，物業公司之所以愿意配合，主要是因為洋湖和園小區的物業公司是由居民自己成立的，并且與村黨支部及管委會實行“三位一體”化運作，因此具有良好的組織和配套條件保障，從而確保社區內已經分類的垃圾能夠得到分類轉運和收集。

(3)分類運輸環節。社區生活垃圾的運輸是社區層面垃圾處理流程的最后階段。在這一階段，主要由基層政府的環衛部門承擔運輸職責。在洋湖和園小區，物業公司將垃圾分類收集好后，岳麓區環衛局的垃圾車將會按照長沙市垃圾分類工作的相關要求，使用滿足垃圾分類清運要求的專用收運車輛將垃圾分類運出小區，然后進行分類處理。這一環節中，按照規定，可回收物、易腐垃圾、有害垃圾可由區縣(市)政府通過服務外包或明確相關運營單位實行分收分運和分類處置。

2.3 后期成果鞏固階段：“運動到常態”的治理轉變

由“運動式”到“常態化”的治理方式轉變，不但關乎前期垃圾分類治理成效的鞏固，還關乎此項工作今后的長期效果。在前期高強度的人、財、物力成本的投入下，洋湖和園小區的居民對垃圾分類的知曉率達到了100%，絕大多數居民已經養成了垃圾分類投放的習慣。只要將這一習慣繼續保持，垃圾分類工作就可以自然過渡為“常態化”治理，相應的后期投入將大大減少且垃圾分類效果會明顯提高。

洋湖和園小區是農民拆遷安置小區，居民之間相互比較熟悉，能夠實現彼此監督，這對后期成果的鞏固具有重要作用。管委會逐步使用對堅持垃圾分類投放的優秀居民頒發獎勵證書并予以400～800元現金獎勵的“常態化”激勵措施代替直接發放干濕垃圾袋等行為的“運動式”治理措施。志愿者也逐漸退出高強度的宣傳引導工作，由物業公司直接負責常態化的垃圾分類工作。洋湖街道辦事處對小區管委會提出明確指標，如每月廚余垃圾應達到X t(視情況做出調整)，進行常態化的考核評比，同時通過“以獎代撥”的方式調動工作積極性，鞏固垃圾分類治理的成果。“運動式”治理措施有序退出后，社區并沒有出現垃圾混合投放反彈現象，絕大部分居民保持了垃圾分類投放的習慣(圖1)。

圖1 社區垃圾分類治理的多元主體互動機制

3 社區垃圾分類治理的多元主體互動機制困境

盡管洋湖和園小區的垃圾分類治理工作在多元主體緊密互動下成效顯著，在整合社區多方力量、鏈接各種有效資源、從“運動”到“常態”治理方式的轉變等具有借鑒價值，但仍然存在諸多重要問題。

3.1 配套制度不健全

在洋湖和園小區的垃圾分類治理實踐全過程中，對參與主體以正激勵為主，沒有任何制度性的懲罰措施，也即負激勵。負激勵(Negative-incentive)是指對違背組織目標的非期望行為給予否定、制止和懲罰，直至弱化和消失，使積極朝著有利于個體需要滿足和組織目標實現的方向轉移和發展[11]。在對社區負責人的訪談中提到：“垃圾分類工作是政府提倡的，雖然社區在大力推行，群眾的垃圾分類的意識在不斷提高，但由于不是強制性的要求，在制定和實施懲罰性措施時沒有依據，無法通過強有力的懲罰措施約束居民垃圾分類投放的行為”。此外，在“人財物力的投入方面，也沒有明確的規定，很多時候都是我們自己向上面爭取經費，向志愿者和居民發起情感動員，以推動工作進行”，而“一旦沒有任何經費或高強度的宣傳動員，許多工作效果就會比較難以推動”“企業參與，如小黃狗進駐社區，場地和配套設施，權責利等劃分，也沒有相應的制度規定”。因此，多元主體參與社區垃圾分類治理仍然處于被動狀態，需要針對性的制度予以保障。

3.2 垃圾分類投放“源主體”轉移

居民是垃圾分類工作的“源主體”，洋湖和園小區垃圾分類的前期工作也以居民為源頭開展垃圾分類治理工作，但隨著工作進入常態化后，物業公司的保潔人員承擔起了部分垃圾源頭分類的責任。社區內出現該現象的原因有以下幾點：一是該社區內居民人數眾多，垃圾投放時間不固定，而物業公司保潔人員、志愿者與社區工作人員人數有限，難以對居民個體進行監管。二是基層政府對管委會和物業公司具有硬約束力，而對居民僅有軟約束力。街道辦事處對管委會的垃圾分類工作制定了具有量化指標的考核體系，長沙市制定的規章制度對物業公司也有制度性約束，而目前對居民的垃圾分類行為約束多為道德層面的軟約束。三是社區垃圾分類的智慧化程度不高，導致溯源困難。基于以上原因疊加，垃圾源頭分類主體逐漸轉移到更容易被約束的物業公司保潔員身上。

3.3 市場主體功能較弱

市場機制下自發形成的非正式回收系統對居民垃圾分類行為具有顯著的正向影響，非正式垃圾回收市場越繁榮、回收群體越活躍，居民參與垃圾分類的程度也越高[1]。但從洋湖和園小區的實踐來看，非正式垃圾回收市場并不繁榮，表現為垃圾分類回收企業群體較為單一且多為個體企業，參與居民多為老年人而青年較少，難以產生規模效應。近年來，智慧垃圾分類回收企業也開始進駐小區，但其給出的回收價格低于個體回收企業，且軟硬件操作不便導致回收效果不佳。此外，由于物業費是由物業管理行為和產品產生的，而物業管理具有公共服務的特性，因此物業費用調價困難[12]，導致物業管理市場化程度不高。物業公司為配合社區垃圾分類工作，也加大了投入成本，但沒有相應地提高物業費用，訪談的物業公司保潔人員也提到垃圾分類后工作量較以前增大，以前只需要把垃圾運往社區中轉站后卸下，現在還需要對垃圾進行分類才能卸下，因此洋湖和園小區現有的物業費價格沒有反映出物業公司在垃圾分類中的價值。

4 社區垃圾分類治理的多元主體互動機制效能提升的對策建議

社區垃圾分類治理是一個系統而長期的工程，需要多元主體更為全面、深入而有效地參與及協同。

4.1 完善相關配套制度

要加強垃圾分類治理方面的制度建設，尤其是完善社區層面的實施細則。2020年《中華人民共和國固體廢物污染防治法》將“生活垃圾污染環境的防治”專門列為一章，且將生活垃圾分類設定為居民的法律義務，成為制度建設重要節點。2017年國務院發布的《生活垃圾分類制度實施方案》明確規定：到2020年底，全國46個城市應首先實施強制性生活垃圾分類制度。目前來看，這一目標已經基本實現。但從各個城市制定的制度內容來看，分類標準、執行措施、獎懲規則等存在較大差異，執行程度也各有不同。應結合當地實際，不斷借鑒先進經驗，完善相關制度。社區層面應充分學習領悟有關文件精神，因地制宜，將廣泛多元主體力量吸納到工作中來，并制定關于主體類型、角色、權力、責任、利益等方面的獎懲并舉的實施細則。

4.2 充分運用市場機制

當前，越來越多的市場主體主動參與到公共事務的治理中，如共享單車、小黃狗等。因此，要充分發揮市場機制的調節作用，實現多贏局面。一是針對現行社區垃圾分類治理機制出現的新問題，多采取市場化的調節方式。如社區內垃圾分類源頭由居民向保潔人員進行轉移這種新現象，究其原因主要是保潔人員垃圾分類的組織成本更低，而物業保潔人員工資普遍較低，可以允許保潔人員在垃圾分類后將有市場價值的垃圾拿走變賣，作為對其分類行為的補貼。同時也可以配套改革物業費繳納制度，讓居民對垃圾分類成本進行合理的承擔，同時對屢次違反垃圾分類規則的居民增加相應的物業費。二是可以拓寬社區垃圾回收企業的準入渠道，增加回收垃圾的種類，提供一定的專業場地及配套設施。

4.3 完備智能垃圾分類設施

將智能垃圾分類設施投放、運營、監管納入社區垃圾分類治理體系中。可以由政府部門制定相關政策，鼓勵相關企業積極投放智能垃圾分類設備，社區為其免費提供相應的場地及配套設施，甚至可以在能力允許的情況下為相關企業提供資金補貼。在設施運營的過程中，可以直接納入社區垃圾分類機制中，對于諸如跟社區分類標準進行配套改良而增加廚余垃圾回收，配合進行垃圾分類知識教育等積極開展垃圾分類的行為給予一定的獎勵。同時也要加強監管，對于設施維護、利用不到位，如頻繁“爆倉”不及時處理，居民普遍不會使用而不予普及相關知識，居民反映按要求投放卻沒有得到相應回報等問題，則應進行及時整改，否則還將受到懲罰等。