交通運(yùn)輸“共建共治共享”治理創(chuàng)新探析

□隋斌斌

黨的十九大報(bào)告提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。交通運(yùn)輸是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)和重要服務(wù)性行業(yè)，行業(yè)屬性決定了交通運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展最終要以是否能夠服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾生活幸福為標(biāo)準(zhǔn)。政府和社會(huì)不同部門(mén)、群體的參與、監(jiān)督對(duì)行業(yè)發(fā)展起著非常重要的促動(dòng)作用。在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持凝聚各方智慧，調(diào)動(dòng)各方積極性，集中力量辦大事，形成共同推動(dòng)交通運(yùn)輸發(fā)展的強(qiáng)大合力是交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展進(jìn)步的重要方法?？梢哉f(shuō)，中國(guó)交通運(yùn)輸治理現(xiàn)代化必然指向共建共治共享治理創(chuàng)新格局的形成與構(gòu)建。

一、交通運(yùn)輸“共建共治共享”治理創(chuàng)新內(nèi)涵

交通運(yùn)輸“共建共治共享”治理創(chuàng)新可以被看作交通運(yùn)輸政府治理創(chuàng)新的一部分，指的是改革開(kāi)放以來(lái)，交通運(yùn)輸政府部門(mén)為適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境變化而對(duì)交通運(yùn)輸政府治理結(jié)構(gòu)、過(guò)程、行為、制度和文化進(jìn)行的動(dòng)態(tài)調(diào)適。由于交通運(yùn)輸問(wèn)題在很多情況下屬于政府效率與市場(chǎng)效率不能形成社會(huì)所需要的互補(bǔ)，二者同步失靈產(chǎn)生的疊加效應(yīng)，會(huì)給社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)更大的損失。解決政府與市場(chǎng)同時(shí)失靈問(wèn)題的辦法之一，是引入社會(huì)治理，用更多公眾參與和社會(huì)自治的方式去減少或防止政府與市場(chǎng)的同時(shí)失效。因此，“共建共治共享”治理創(chuàng)新主要著眼于交通運(yùn)輸政府部門(mén)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下向社會(huì)、市場(chǎng)分權(quán)，科學(xué)認(rèn)知和引導(dǎo)不同參與主體，使之成為治理主體的一部分并進(jìn)行協(xié)同合作，打造多主體參與平臺(tái)，構(gòu)建相應(yīng)的制度機(jī)制支持，廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)組織、城市政府、基層組織、企業(yè)和公民個(gè)人的積極性，構(gòu)建多元一體的行業(yè)治理架構(gòu)，形成人人負(fù)責(zé)、人人盡責(zé)、人人共享的交通運(yùn)輸治理格局。

1.共建

要解決交通運(yùn)輸治理“依靠誰(shuí)”的問(wèn)題。交通運(yùn)輸治理的傳統(tǒng)主體是政府，但在現(xiàn)代化交通運(yùn)輸治理體系中，社會(huì)和市場(chǎng)的作用發(fā)揮愈加重要。交通運(yùn)輸治理是負(fù)責(zé)任的政府、積極的社會(huì)、有活力的市場(chǎng)共同行動(dòng)和協(xié)同建構(gòu)的過(guò)程。

2.共治

要解決交通運(yùn)輸治理“如何實(shí)現(xiàn)多元協(xié)同”的問(wèn)題，即政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間如何在權(quán)力層面有效動(dòng)態(tài)均衡，形成分權(quán)協(xié)同的局面。這一過(guò)程中，交通運(yùn)輸政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)為多元主體有效協(xié)同參與治理提供制度框架和行動(dòng)平臺(tái)。

3.共享

要解決交通運(yùn)輸治理“為了誰(shuí)”的問(wèn)題。交通運(yùn)輸治理的主導(dǎo)價(jià)值是“建設(shè)人民滿意交通”，治理成果必須能夠服務(wù)于最廣泛的人民群眾，而不是某一部分人。這要求交通運(yùn)輸發(fā)展不僅要有質(zhì)和量的提升，更要聚焦社會(huì)主要矛盾變化，解決好交通運(yùn)輸發(fā)展不平衡、資源和服務(wù)供應(yīng)不均衡的問(wèn)題，確保治理效能的公平、正義。

二、交通運(yùn)輸“共建共治共享”治理創(chuàng)新面臨的重點(diǎn)問(wèn)題

“共建共治共享”的交通運(yùn)輸治理創(chuàng)新格局不可能短時(shí)間形成，而是需要通過(guò)一系列創(chuàng)新性實(shí)踐逐步建立。以近年來(lái)的實(shí)踐為例，城市交通擁堵、共享單車(chē)、網(wǎng)約車(chē)、綠色交通治理等都跨越了單一的政府行動(dòng)，成為相關(guān)市場(chǎng)主體與公眾共同參與、共同協(xié)商的社會(huì)治理的一部分。這些領(lǐng)域孕育并形成了諸多交通運(yùn)輸“共建共治共享”的治理創(chuàng)新實(shí)踐。這些創(chuàng)新，是政府主動(dòng)對(duì)市場(chǎng)變化及時(shí)做出的反映和調(diào)整，表面看是政府堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，在推進(jìn)行業(yè)治理方面順勢(shì)而為、主動(dòng)作為，實(shí)質(zhì)上都與社會(huì)層面對(duì)交通運(yùn)輸公共議題的主動(dòng)參與意識(shí)更強(qiáng)有著重要關(guān)系。但在另一層面，“共建共治共享”的治理實(shí)踐，盡管能夠在一定程度上激發(fā)交通運(yùn)輸治理過(guò)程社會(huì)力量的主體意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，但對(duì)于相關(guān)利益主體之間如何互動(dòng)、如何搭建有效合作平臺(tái)，以引導(dǎo)不同利益主體進(jìn)行有效互動(dòng)，進(jìn)而促進(jìn)交通運(yùn)輸公共問(wèn)題的解決，還需要進(jìn)一步探索。對(duì)此，交通運(yùn)輸“共建共治共享”治理創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)解決好以下4個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題。

1.必須解決好公共決策行為的參與方增多的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并能夠?yàn)檫@種現(xiàn)實(shí)引發(fā)的問(wèn)題提供整體性系統(tǒng)性解決方案

這意味著作為治理的主導(dǎo)方和發(fā)起方，交通運(yùn)輸政府部門(mén)不僅要理解“誰(shuí)在參與”，還需要為這些參與方提供合法的參與途徑和互動(dòng)溝通平臺(tái)，尤其要面對(duì)和解決好公共參與和授權(quán)導(dǎo)致的不滿問(wèn)題。在這個(gè)基礎(chǔ)上，交通運(yùn)輸“共建共治共享”治理創(chuàng)新行動(dòng)必須面對(duì)多方參與引發(fā)的系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，能夠?yàn)檫@些問(wèn)題提供整體性解決方案。

2.需要不斷面對(duì)組織和人性的“幽暗面”，不斷克服其帶來(lái)的治理問(wèn)題

治理參與各方對(duì)于問(wèn)題的認(rèn)知不盡相同，利益出發(fā)各有考量，對(duì)問(wèn)題解決方式和解決程度的認(rèn)知也各有所想。這些是天然的不可避免的分歧。從理性選擇的層面，協(xié)同只有在能夠提升各參與主體價(jià)值目標(biāo)的情形下才容易發(fā)生和運(yùn)行。但在人性和組織“幽暗面”的前提下，交通運(yùn)輸“共建共治共享”治理創(chuàng)新必須依靠切實(shí)的組織、機(jī)制、方法以及具備相應(yīng)思維和工作機(jī)制的人，有效克服“旁觀者效應(yīng)”?，F(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，參與者的主體資格、參與渠道和影響力的獲得都必須建立在具體的機(jī)制或制度基礎(chǔ)上，不是一蹴而就的。對(duì)參與各方協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的組織構(gòu)建、行為規(guī)制和協(xié)調(diào)運(yùn)行成為問(wèn)題的關(guān)鍵。

3.必須要面對(duì)和解決好多元參與導(dǎo)致的沖突問(wèn)題，提供動(dòng)態(tài)的制度化的沖突解決框架

“共建共治共享”的治理模式本身是公共問(wèn)題復(fù)雜化的適應(yīng)性結(jié)果，其出現(xiàn)是為了解決不同主體在公共議題上存在沖突的現(xiàn)實(shí)。而事實(shí)上，沖突是必然存在的。這包括公共部門(mén)和公民個(gè)人之間的沖突、公共部門(mén)和企業(yè)之間的沖突、營(yíng)利組織和非營(yíng)利組織之間的沖突，等等。這些沖突和矛盾都是現(xiàn)實(shí)存在，需要去解決而不是掩蓋。而這種沖突解決的模式不是一時(shí)的，必須是動(dòng)態(tài)持續(xù)的，具有建制性。

4.必須面對(duì)多元?jiǎng)討B(tài)的問(wèn)題不斷呈現(xiàn)

現(xiàn)實(shí)層面，協(xié)同治理所面對(duì)的公共議題是不斷變動(dòng)的。不同議題在協(xié)同框架、合作模式建構(gòu)、規(guī)制方案、沖突解決模式等方面都具有差異性，并且都需要伴隨議題討論程度、外在環(huán)境等進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。這勢(shì)必對(duì)協(xié)同參與各方之間的行動(dòng)構(gòu)成沖擊。

三、交通運(yùn)輸“共建共治共享”治理創(chuàng)新：基本行動(dòng)框架

我國(guó)交通運(yùn)輸“共建共治共享”治理創(chuàng)新的基本行動(dòng)邏輯必然不能脫離中國(guó)情境和交通運(yùn)輸行業(yè)特質(zhì)，亦脫離不了歷史趨勢(shì)下協(xié)同治理大的實(shí)踐邏輯。筆者嘗試性提出交通運(yùn)輸“共建共治共享”治理創(chuàng)新的基本行動(dòng)框架。

1.目標(biāo)取向：行動(dòng)主體協(xié)同實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸社會(huì)價(jià)值提升

交通運(yùn)輸“共建共治共享”治理創(chuàng)新的根本目標(biāo)在于“建設(shè)人民滿意交通”，即在行業(yè)發(fā)展過(guò)程中提高公共服務(wù)質(zhì)量，提升行業(yè)的社會(huì)價(jià)值。這樣的行動(dòng)目標(biāo)，本質(zhì)上不是行業(yè)單向度發(fā)展的結(jié)果，而是要通過(guò)政府和社會(huì)、市場(chǎng)互動(dòng)協(xié)同進(jìn)行構(gòu)建。因此，交通運(yùn)輸“共建共治共享”治理創(chuàng)新與政府和社會(huì)、市場(chǎng)之間建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)性互動(dòng)關(guān)系、形成共識(shí)和共贏有直接的關(guān)系。進(jìn)一步講，交通運(yùn)輸“共建共治共享”治理創(chuàng)新目標(biāo)應(yīng)當(dāng)具體化為“行動(dòng)主體協(xié)同實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸社會(huì)價(jià)值提升”。

2.基本模式：系統(tǒng)化分工協(xié)同背景下的“集中力量辦大事”

中國(guó)之治的一個(gè)重要優(yōu)勢(shì)是“集中力量辦大事”。之所以具有優(yōu)越性，不僅是因?yàn)槠浞鲜澜缃F(xiàn)代工業(yè)化進(jìn)程的一般競(jìng)爭(zhēng)趨勢(shì)，更是因?yàn)檫@是生產(chǎn)社會(huì)化的一般要求與后起工業(yè)化國(guó)家所面臨的內(nèi)外部環(huán)境日趨嚴(yán)酷這兩種客觀因素的共同產(chǎn)物。交通運(yùn)輸發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)工程，涵蓋了經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)方面，是中央和地方、政府和社會(huì)、市場(chǎng)各方互相支持協(xié)作的結(jié)果?！凹辛α哭k大事”是我國(guó)交通運(yùn)輸發(fā)展和治理模式創(chuàng)新的重要特質(zhì)。

改革開(kāi)放后，隨著市場(chǎng)和社會(huì)的發(fā)展，交通運(yùn)輸領(lǐng)域的“集中力量辦大事”突破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府主導(dǎo)一切的范式，必然要進(jìn)入政府和社會(huì)、市場(chǎng)科學(xué)分工、有效互動(dòng)、競(jìng)爭(zhēng)合作的系統(tǒng)協(xié)同范式。一方面，系統(tǒng)協(xié)同背景下交通運(yùn)輸領(lǐng)域“集中力量辦大事”是在國(guó)家主導(dǎo)下，相關(guān)行動(dòng)主體共同參與交通運(yùn)輸發(fā)展的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，政府是主導(dǎo)方，通過(guò)理念引導(dǎo)、制度建構(gòu)的方式為各方協(xié)同參與提供支持和激勵(lì)。具體看來(lái)，交通運(yùn)輸政府部門(mén)要在響應(yīng)中央政府統(tǒng)一部署的前提下，能夠有效引導(dǎo)和協(xié)調(diào)部門(mén)間關(guān)系、上下關(guān)系，形成政府間協(xié)同合力，能夠通過(guò)有效的制度建構(gòu)和輿論宣傳引導(dǎo)公民、社會(huì)組織和企業(yè)參與交通運(yùn)輸治理，為這些相關(guān)利益主體溝通互動(dòng)形成合力搭建必要平臺(tái)，培育其成為理性且具有行動(dòng)力的參與主體。另一方面，改革開(kāi)放后交通運(yùn)輸領(lǐng)域“集中力量辦大事”是行動(dòng)主體競(jìng)爭(zhēng)合作于一體的系統(tǒng)協(xié)同。一個(gè)層面，中央政府和交通運(yùn)輸部、發(fā)改委等相關(guān)部委通過(guò)行政方式集中全國(guó)人力、財(cái)力和物力，通過(guò)行政手段主導(dǎo)的合作推動(dòng)交通運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和技術(shù)發(fā)展。另一層面，政府通過(guò)市場(chǎng)調(diào)控，在產(chǎn)業(yè)內(nèi)部形成若干大的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)投資發(fā)展實(shí)體，引導(dǎo)市場(chǎng)主體自主參與行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。在這之外，社會(huì)主體——公民個(gè)人和社會(huì)組織等在很大程度上也是通過(guò)政府政策規(guī)制引導(dǎo)進(jìn)入交通運(yùn)輸治理領(lǐng)域?？梢哉f(shuō)，在政府主導(dǎo)和引導(dǎo)下，政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間不僅形成了有限競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，也形成了一種有限競(jìng)爭(zhēng)的政治市場(chǎng)。通過(guò)參與交通運(yùn)輸政府過(guò)程，政府、社會(huì)、市場(chǎng)主體之間形成了既競(jìng)爭(zhēng)又合作的互動(dòng)關(guān)系。這種系統(tǒng)協(xié)同的模式大大不同于傳統(tǒng)計(jì)劃時(shí)代政府單一強(qiáng)制性的“集中力量辦大事”。

3.動(dòng)力保證：建立動(dòng)態(tài)的自發(fā)創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制

政府治理創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展不在于政府的控制和規(guī)劃，而是一種基于政府前瞻性引導(dǎo)和戰(zhàn)略性反饋所形成的主體自發(fā)的創(chuàng)新行動(dòng)。創(chuàng)新時(shí)發(fā)生在政府和社會(huì)、市場(chǎng)主體之間的互動(dòng)，是一種扁平化模式的互動(dòng)，這種互動(dòng)往往不涉及金字塔式自上而下的層級(jí)控制，能夠相對(duì)適應(yīng)超出政府計(jì)劃之外的新情況、新問(wèn)題，是不同行動(dòng)主體基于主動(dòng)自發(fā)而進(jìn)行不斷重組以促使新的適應(yīng)性環(huán)境形成。在這種前提下，交通運(yùn)輸共建共治共享治理創(chuàng)新的動(dòng)力必須依賴(lài)于動(dòng)態(tài)的自發(fā)創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制的建構(gòu)。

動(dòng)態(tài)的自發(fā)創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制的建構(gòu)，首先要求政府能夠根據(jù)治理內(nèi)外環(huán)境的變化在政府和市場(chǎng)、社會(huì)之間創(chuàng)造一種穩(wěn)定均衡的伙伴關(guān)系，推動(dòng)三者能夠不斷進(jìn)行價(jià)值共創(chuàng)共贏。這意味著，交通運(yùn)輸政府部門(mén)要真正開(kāi)放對(duì)話，基于開(kāi)放對(duì)話構(gòu)建一種有效的交通運(yùn)輸行動(dòng)主體溝通互動(dòng)環(huán)境，形成信息的深度開(kāi)發(fā)、多向度有序流動(dòng)和有效管理、應(yīng)用。其次，政府能夠制定完善的官民溝通協(xié)商機(jī)制。交通運(yùn)輸共建共治共享治理創(chuàng)新從根本上要求政府對(duì)公眾訴求和期待進(jìn)行積極有效回應(yīng)。社會(huì)和市場(chǎng)在變動(dòng)環(huán)境下的發(fā)展在很大程度倒逼交通運(yùn)輸治理領(lǐng)域改革的發(fā)生。因此，對(duì)于政府而言，回避社會(huì)、市場(chǎng)的需求并不是理性的行為，相反，應(yīng)當(dāng)建立完善的官民溝通協(xié)商機(jī)制。民眾的需求表達(dá)、協(xié)商、參與機(jī)制越完善，政府創(chuàng)新的韌性也越強(qiáng)。再次，政府能夠給予具有治理創(chuàng)新思維的人和群體以正向激勵(lì)。行業(yè)主管部門(mén)應(yīng)制定積極的晉升和薪酬考核獎(jiǎng)勵(lì)政策，積極鼓勵(lì)交通運(yùn)輸官員基于法治底線而進(jìn)行的積極的政務(wù)公開(kāi)和多元化溝通，給予具有創(chuàng)新思維的官員以人、財(cái)、物和政策的保證，建立容錯(cuò)機(jī)制，允許一定范圍內(nèi)的試錯(cuò)性探索，形成正向激勵(lì)，激發(fā)交通人自主治理創(chuàng)新的意識(shí)和主動(dòng)性。

4.保障機(jī)制：治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度性漸進(jìn)調(diào)整與分權(quán)協(xié)同

一般意義上，政府治理創(chuàng)新的基本保障在于治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)調(diào)適和持續(xù)均衡。基于此，交通運(yùn)輸“共建共治共享”治理創(chuàng)新的發(fā)展必須得到治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度性保障。這涵蓋了兩個(gè)方面要求。

一是政府能夠動(dòng)態(tài)調(diào)整和市場(chǎng)、社會(huì)之間的權(quán)力關(guān)系，科學(xué)簡(jiǎn)政放權(quán)，做到市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，社會(huì)的歸社會(huì)。實(shí)踐證明，交通運(yùn)輸治理體制改革的過(guò)程就是簡(jiǎn)政放權(quán)，強(qiáng)化法治基礎(chǔ)上政府、社會(huì)、市場(chǎng)各歸其位、有效分工合作的過(guò)程。應(yīng)有效調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)，為地方、基層政府部門(mén)創(chuàng)造更多的自主治理創(chuàng)新的空間，使社會(huì)、市場(chǎng)有更廣闊的空間參與交通運(yùn)輸治理過(guò)程，為交通運(yùn)輸共建共治共享治理創(chuàng)新提供基礎(chǔ)支撐。

二是政府能夠?yàn)椴煌袆?dòng)主體參與交通運(yùn)輸治理和達(dá)成協(xié)同合作提供基本的制度和技術(shù)保障。首先，政府要能夠主動(dòng)為利益相關(guān)方參與交通運(yùn)輸治理提供制度性渠道，這包括基本的政務(wù)公開(kāi)、溝通和反饋制度。其次，政府能夠?yàn)椴煌黧w間就交通運(yùn)輸公共問(wèn)題的協(xié)商、互動(dòng)搭建基本的協(xié)商互動(dòng)行動(dòng)規(guī)則和行動(dòng)框架，這包括基本的協(xié)商議程、規(guī)則設(shè)置等。再次，政府能夠在不同主體互動(dòng)過(guò)程中，善用各種資源，為不同方協(xié)商互動(dòng)提供動(dòng)態(tài)技術(shù)支持，這里面比較典型的是善用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，強(qiáng)化數(shù)字治理，增強(qiáng)交通運(yùn)輸公共服務(wù)的智能性，為政府與社會(huì)、市場(chǎng)之間合作伙伴關(guān)系搭建智慧橋梁。