內(nèi)控視角下的高校合同管理研究

王 倩

（西昌學院馬克思主義學院，四川 西昌 615013）

一、引言

近幾年來，隨著教育法制建設的不斷加強和完善，高校在依法辦學和發(fā)展過程中，市場經(jīng)濟活動的參與度越來越高，對外交流合作越來越頻繁[1]，簽訂的人才培養(yǎng)、科研合作、政府采購、基本建設等方面的合同也越來越多。以四川省某高校為例，近五年對外簽訂的合同數(shù)量分別為2017 年330 余份、2018 年300 余份、2019 年310 余份、2020 年360 余份、2021 年600 余份，每年均在300 份以上，2021 年更是大幅度增加。從這一數(shù)據(jù)不難看出，高校參與社會經(jīng)濟、民事活動的頻率越來越高，這對學校的長遠發(fā)展來說確實是一件很好的事情，但若不把好合同管理這一道關口，可能將會適得其反。因為目前高校在依法治校方面還存在著意識、制度、措施等不健全的情況，對于各類合同的管理也出現(xiàn)了諸多問題。特別是依據(jù)財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21 號）、《財政部關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24 號）和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》（財會〔2017〕1 號）、《教育部關于進一步加強高等學校法治工作的意見》（教政法〔2020〕8 號）等文件精神，加強對合同的管理是高校內(nèi)部控制制度中風險管理的重要環(huán)節(jié)，包括合同訂立管理、合同履行管理、合同歸檔管理等諸多業(yè)務環(huán)節(jié)。因此，從建立健全內(nèi)部控制制度角度來看，高校還需通過加強內(nèi)控來強化對合同的管理，這樣一方面可以規(guī)避風險，更有效地保障學校的各項合法權益；另一方面也更有利于學校規(guī)范運作管理、提高管理水平，全面推進依法治校，建立現(xiàn)代大學治理體系。

二、高校合同管理的現(xiàn)狀和存在的問題

近些年，關于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設、高校依法治校等相關文件陸續(xù)出臺，各高校積極響應，根據(jù)文件要求對本校的合同管理進行調(diào)整完善，取得了一些進步。據(jù)調(diào)研，目前絕大多數(shù)高校都制定了合同管理辦法，明確了合同的訂立條件、審批流程、簽署權限等內(nèi)容；大部分高校還專門刻制了“合同專用章”以區(qū)別于學校的行政公章；各高校都配有專人對合同進行管理；以各二級學院名義對外簽訂合同的情況也很少出現(xiàn)。從客觀上來說，雖然這幾年各高校的合同管理確實有了一些改善，但依然還存在一些問題，具體如下：

（一）對合同管理的重要性認識不夠，風險意識欠缺

第一，從合同管理相關的業(yè)務部門和人員層面來看，有些業(yè)務部門管理人員對合同風險缺乏必要的防范意識，認為自己部門并不是合同的具體承辦部門，對所管理的合同敷衍應付，純粹只是走程序而已，并未真正履行相應的監(jiān)督職能；有些合同管理人員在合同管理過程中，對發(fā)現(xiàn)的問題抱有僥幸心理，認為不一定會發(fā)生就等于一定不會發(fā)生，未及時地指出并糾正這些問題，反而是對問題睜一只眼閉一只眼，最終釀成大錯，給學校造成損失。

第二，從一般教職工層面來看，高校（政法類大學除外）的大多數(shù)教職工并非法律專業(yè)教師，他們普遍對法律比較陌生，法律意識較低，對學校合同管理的相關政策不理解，甚至存在抵觸情緒，阻礙了學校合同管理相關工作的順利開展。

（二）合同管理制度不完善，權責不清晰

制度既是高校的高壓線，又是高校的護身符，是各項工作有序開展的根據(jù)和保證[2]。但是，目前大多數(shù)高校還沒有制定嚴謹、統(tǒng)一、規(guī)范的合同管理制度，已有的管理制度中關于合同審核、履行等方面的內(nèi)容不具體，分工不明確，合同管理相關人員審查把關不嚴格、履職盡責不到位。有些高校已簽訂的合同存在當事方名稱前后不一致、具體內(nèi)容前后矛盾、某些條款明顯對學校不利、雙方權利義務顛倒、爭議解決方式選擇不恰當?shù)葐栴}。還有些高校的重要服務如物業(yè)服務、食堂服務、水電服務等合同到期后未及時進行招標，原服務單位在未取得相應資格的情況下仍在繼續(xù)為學校服務或者新中標單位未與學校簽訂合同就已經(jīng)開始提供服務了，導致一些不必要的糾紛，給學校造成經(jīng)濟損失。然而，高校的合同管理本身就存在各種主客觀因素和特殊性[2]，由于管理依據(jù)的缺乏，會導致各部門權責不分、意見分歧，形成權力大家爭、責任大家推的局面，最終導致學校很多制度形同虛設，影響高校合同管理的實際效果。

（三）合同管理機制不健全，缺乏系統(tǒng)性

合同管理是一個動態(tài)的、長期的過程，包括前期合同項目考察、合同對方資信調(diào)查、合同文本擬定、合同履行情況監(jiān)督等諸多方面。但是，目前大部分高校已有的合同管理機制并不全面，更談不上系統(tǒng)了。雖然部分高校也設置了專門的合同管理部門，但往往對合同簽訂前的調(diào)研工作和簽訂后的履行情況的監(jiān)督檢查較少涉足。因此，在實踐中，出現(xiàn)了很多問題，比如：對合同對方當事人的經(jīng)濟狀況審查不嚴格，造成合同履行不暢；又比如：憑借雙方曾有的良好合作經(jīng)歷，在合同中未明確約定合同履行的期限和違約責任[3]，但在具體履行合同過程中，雙方各執(zhí)己見，發(fā)生爭議也沒法計算具體的違約金等；又比如：合同簽訂前雙方當事人都很積極，但是合同簽訂之后再也無人問津，合同約定的具體內(nèi)容并未實施，成了所謂的“僵尸”合同。正如前文所說，合同管理存在本身的特殊性，如果高校沒有建立符合本校實際情況的合同管理機制，極易出現(xiàn)合同倒簽、監(jiān)控不力、渠道不暢、履行效果不佳、維權意識欠缺等狀況，甚至出現(xiàn)一些無效合同。

（四）專業(yè)的合同管理人才匱乏，人力保障不足

合同管理工作的開展、內(nèi)部控制制度的實施，都需要具有專業(yè)能力的人力資源[4]。據(jù)調(diào)研，高校承擔合同管理工作的人員主要有校外專職律師、校內(nèi)教師兼職法律顧問、法務部門人員。這三類人員在管理合同時會有不同的問題。首先是校外專職律師，雖然他們都是取得律師執(zhí)業(yè)資格證的專業(yè)人員，但是由于對學校的具體情況不熟悉，對合同簽署目的沒有全面了解，在一定程度上會影響合同管理的全面性、及時性和連續(xù)性。其次是校內(nèi)教師兼職法律顧問，他們基本在各自的二級學院承擔一定的教學、科研等任務，時間和精力均有限。同時，法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗；校內(nèi)教師在教學和合同管理兩者當中，可能更精于教學，由他們來承擔高校的合同管理工作可能效果不是很理想。最后是法務部門人員，這類人員雖然一般是法律專業(yè)畢業(yè)的，但因為高校合同種類多、涉及面廣，而法律研究一般都會分專業(yè)、分方向，這就很難確保每一位法務部門的工作人員對其所審核的每一份合同所涉及的每一個法律專業(yè)知識都能很好掌握，難免會出現(xiàn)一些法律漏洞，留下不必要的隱患[5]。

（五）合同檔案管理不規(guī)范，重要材料被毀壞

合同檔案是合同管理工作中的最后一個環(huán)節(jié)，也是最容易被忽略的一個環(huán)節(jié)，因為大多數(shù)人都會認為合同履行完畢后就沒事了，很少有人會去重視合同檔案的整理、收存等工作。在實踐中，許多高校對合同檔案的管理還僅僅停留在對合同文本的保存，對與合同相關的調(diào)研資料、履行情況、變更函件等重要材料并未納入合同檔案管理范疇；個別高校對合同文本都未及時整理歸檔，造成一些合同、與合同相關的各種單據(jù)的涂改、丟失。其實，合同檔案非常重要，它不僅是合同法律效力的重要保障，還是合同履行效果的最佳證據(jù)。現(xiàn)在高校涉及的訴訟不斷增多，其中大多數(shù)均因合同而起，這時雙方關于合同的所有材料就顯得尤為重要。有些高校在訴訟中常因證據(jù)滅失導致敗訴，究其根源就在于合同檔案缺失[6]。

三、加強高校合同管理的對策

（一）提高思想認識，強化依法治校的理念

思想是行動的先導，要想使合同管理工作的質(zhì)量得到有效提升，務必先從思想上認識到合同管理的重要性[6]。作為高校的合同管理相關工作人員應變被動學習為主動學習，積極轉變觀念，不斷提高自身的風險防范意識和責任擔當意識；在合同管理過程中依法履行職責，增強法律意識，按照國家相關法律法規(guī)和學校已有的管理規(guī)定嚴格規(guī)范辦事，不講人情世故。另外，高校還應經(jīng)常邀請校內(nèi)外的法律專家和專職律師定期到校開展法律專題講座、培訓，引導全校教職工尤其是合同管理人員認真學習國家最新法律法規(guī)，提高全校教師的法律意識和解決實際問題的能力。如果從學校的合同管理工作人員到每一位普通的教職工在思想上都能夠對自己所經(jīng)手的與合同相關的事項高度重視，那么具體的合同管理工作也將會得到更加高效、有序地推進，一些法律風險和隱患也能夠被及時發(fā)現(xiàn)，減少糾紛的發(fā)生。

（二）完善合同管理制度

高校應遵循“統(tǒng)一指導、分類歸口、分級授權、權責統(tǒng)一”的原則，根據(jù)相關法律法規(guī)，因地制宜，制定一整套切實可行的合同管理制度，完善和規(guī)范對各類合同的全過程動態(tài)跟蹤管理；加強合同管理各部門之間的配合聯(lián)動，形成合力，保證合同的立項、審批、簽署、履行、糾紛處理、檔案管理等各環(huán)節(jié)科學規(guī)范、有章可循。同時，高校還可實行“以人為本”的合同管理獎懲制[7]，完善合同管理崗位責任制度，使各項權利義務關系更加清晰，激發(fā)各管理人員的工作積極性，大大提高工作效率，從而促使各項制度真正落到實處。

（三）建立系統(tǒng)的合同管理機制

系統(tǒng)的、符合高校實情的合同管理機制，是合同管理實現(xiàn)全程監(jiān)督、動態(tài)管理的有效法寶。高校可以從以下幾個方面來完善內(nèi)部合同管理機制：

1.重視擬簽訂合同所涉項目的前期考察、調(diào)研，認真研究合同項目的可行性，嚴格調(diào)查合同對方的資信、經(jīng)濟實力、履約能力等。這項工作看似很簡單，但它在整個合同管理過程中的作用卻是不容小覷的，因為它既是合同簽訂的有力基石，又是合同履行的重要保障。

2.擬定格式合同文本或范式合同條款。由于每個合同具有一定的特殊性，所以，在實踐中，合同文本一般是由合同的具體承辦部門來擬定。但是合同承辦部門的工作人員通常情況下并不具備法律專業(yè)背景，他們對合同中涉及的具體法律問題可能完全不懂。如果沒有相應的合同文本作為參考，由他們擬定的合同文本不僅會耗費大量的時間和精力，而且合同文本質(zhì)量可能也不高。因此，高校法務部門應同合同管理相關部門草擬多種類型的格式合同文本；對不能草擬格式合同文本的，應盡可能擬定出常用合同條款范例；在條件允許的前提下，還可考慮建立專屬于本校的示范合同文本庫。這樣，不但可以改善合同文本的質(zhì)量，還可以大大縮短擬定合同的時間成本。

3.建立規(guī)范的合同審批流程。高校應根據(jù)合同的類型、繁簡程度和重要性等因素確定不同的審批流程；對涉及面廣、影響較大的戰(zhàn)略合作類合同、對外設立產(chǎn)學研合作機構或重大項目的合同、開展對外合作辦學重大項目的合同、涉及學歷學位的教育培養(yǎng)類合同、土地出租（借）及較大面積房屋對外出租（借）合同等重大合同，特別是涉及學校“三重一大”事項的合同，必須提請學校領導集體研究決定后方可簽訂[8]；并積極推行網(wǎng)上審簽程序，提高處理效率。

4.加強對合同履行工作的監(jiān)督。在合同履行過程中，應明確各部門的具體職責，各相關部門在工作中應各司其職又相互配合，定期對相關情況進行評估，對可能出現(xiàn)或已經(jīng)出現(xiàn)的問題，及時采取有力措施進行預防、糾正，最大程度保障合同的履行速度和履行質(zhì)量。

（四）提高合同管理人員素質(zhì)，培養(yǎng)專業(yè)的合同管理人才

在合同管理工作中，管理人員的素質(zhì)在一定程度上會影響合同管理的質(zhì)量，這種影響在合同審核中尤為突出，可以說合同審核的質(zhì)量完全取決于審核人員的能力和素質(zhì)。因此，高校應鼓勵合同審核人員走出去，通過進修、培訓、交流等多種形式提高合同審核人員的業(yè)務素質(zhì)和職業(yè)道德，強化風險意識，從而提高合同管理水平[9]。因為較好地完成一份合同的審核，可以從源頭上避免一些不必要的糾紛，對防范風險有著重要作用。同時，高校還應該積極利用學校已有的專業(yè)人才優(yōu)勢，建立合同管理專家人才庫，定期開展工作總結會，查漏補缺，對合同管理工作中的問題及時進行會商解決[2]。對于一些重大合同除送校外專業(yè)律師審核外，還應提交合同管理專家人才庫專家進行審核，多重把關，把風險降到最低。

（五）加強、規(guī)范合同檔案管理

合同檔案產(chǎn)生于合同形成、發(fā)展、變化的全過程，合同檔案能夠反映高校管理合同的水平，也是全校師生智慧的體現(xiàn)。合同檔案的重要性對于高校合同管理是毋庸置疑的，高校應出臺專門的合同檔案管理制度，對合同檔案管理的各環(huán)節(jié)提出明確要求，并針對不同類型、不同密級的合同檔案提出分類、分級管理辦法，明確各類合同歸檔的資料目錄，建立合同檔案臺賬或者合同檔案數(shù)據(jù)庫，對合同的狀態(tài)及時登記、追蹤、監(jiān)督[10]。學校還應進一步嚴格規(guī)范合同檔案的查詢、流轉和借閱等程序，任何個人或單位未經(jīng)學校允許不得將合同借出，也不得以任何形式泄漏與合同相關的信息；對借出的合同檔案應妥善保管，嚴格遵守各項保密規(guī)定，嚴禁對其進行涂改，并按時歸還，在一定程度上防止出現(xiàn)合同的丟失或學校重要信息的泄露等情況[11]。同時，學校還應成立專門部門對合同檔案的保管情況定期進行檢查，確保合同檔案保管可靠安全、查詢方便快捷[12]。

四、結語

高校的合同管理是一項具有很強系統(tǒng)性的工作，它涉及的業(yè)務部門多、合同類型多元化、管理流程繁雜。各高校必須高度重視此項工作，因為這項工作不僅是高校推進依法治校的重要方式，也是高校內(nèi)部控制體系建設必不可少的部分。而當前高校的合同管理還存在制度不完善、體系不健全等問題，因此，高校應積極思考對合同進行標準、科學、規(guī)范管理的有效措施，不斷完善內(nèi)部控制制度，才能保證合同的合法、有效，從而實現(xiàn)合同目的，促進高校健康、和諧、長遠和可持續(xù)發(fā)展，為高校實現(xiàn)治理現(xiàn)代化和適應市場經(jīng)濟體制提供堅實的基礎。