基于政企二元運轉體系的電力行政執法模式探索

孫廣通

(廣東電網有限責任公司廣州供電局，廣東 廣州 510620)

0 引言

近年來，受法律法規、體制機制、歷史沿革等因素制約，我國電力行政執法模式面臨合法性、專業性、合理性、權威性、嚴密性、規范性等諸多法律風險和管理桎梏。為此，很多地區著手探索貼合實際的電力行政執法模式。廣州市以政企聯動為基準點，構建一種合法、合規、合理的電力行政執法模式，旨在滿足新時期供電事業的發展需要。

1 我國電力行政執法模式的發展

隨著我國電力體制改革不斷深化，電力行政執法呈現出不同發展階段的自我調整適應性。

1.1 行政執法模式

1997 年以前，我國原各級電力局隸屬于各級電力行政管理部門，對于破壞電力設施、危及電力設施安全、擾亂供用電秩序等涉電違法行為，各級電力局可以代表政府依法依規對責任方進行電力行政處罰；部分地區為了強化電力行政執法，還成立了專門的“電力警察”隊伍。

1.2 多頭管理模式

1998 年起，我國推進電力體制改革，原電力部行業行政管理職能調整至原經貿委電力司，國資委成立電網公司開展企業經營。2003 年，國家電力監管委員會成立，電網公司及各級供電企業從此進入電力行政管理部門、電力監管部門以及電力國有資產監督管理機構多頭共管模式，導致電力行政執法主體更加分散，不能形成執法精準合力，對涉電違法行為管理逐步進入失控階段。

1.3 重構執法模式

2000 年以后，部分城市和地區結合屬地實際情況和供電企業現實需求進行電力行政執法模式重構的嘗試，先后成立了各種電力行政執法機構，旨在彌補我國電力體制政企分離后電力行政執法職能的失位，在取得一定成效的同時，也面臨諸多現實運轉問題，使得電力行政執法職能無法完全發揮作用及保持常態化有效運轉。

2 政企二元運轉體系模式

2.1 體系構成

2017-01-04，廣州市政府批復成立“廣州市電力行政執法支隊”；1 月24 日，廣州供電局組建成立“廣州供電局電力行政執法協助中心”。通過政企2 條保障體系構建電力行政執法運轉模式。

(1) 執法體系。責任主體：廣州市人民政府；承接部門：工業和信息化局；執行機構：廣州市電力行政執法支隊；人員編制：行政執法專項編制20人，由市統籌解決，其中處長(支隊長) 1 名、副處長(副支隊長) 2 名。

(2) 協助體系。責任主體：廣州供電局；承接部門：安全監管部；執行機構：電力行政執法協助中心；人員編制：定編15 人，設主任1 名，下設綜合部(主管1 名，設備、法律、用電和綜合等專員5 人)和稽查部(主管1 名，稽查專員7 人）。

通過政府主管部門和供電企業分別設定專門行政執法機構，在機構組成上彌補傳統模式的諸多不足，為電力行政執法的優化奠定了組織基礎。

2.2 責任定位

電力行政執法體系根據違法主體、維權主體和執法主體三要素之間的關系進行定位，政府執法主體和供電企業維權主體彼此獨立運作，形成政府督促指導供電企業、供電企業向政府尋求支持的常態化共生關系，從根本上保障執法主體的合法性，規避供電企業職責不清代行政府職能的法律風險，同時明確了執法和維權主體的責任分工。

各主體定位及關系如圖1 所示。

圖1 電力行政執法三要素關系定位

2.2.1 廣州市電力行政執法支隊

(1) 負責貫徹執行國家、省、市涉及電力行政執法的相關法律、法規和規章，并對供電企業和用戶的執行情況進行監督檢查。

(2) 依法查處危害電力設施和擾亂供用電秩序的違法行為。

(3) 組織開展電力法律法規宣傳和培訓。

(4) 協調各區、市直有關部門共同做好電力設施保護工作，并協助處理全市電力應急聯動工作。

2.2.2 廣州供電局電力行政執法協助中心

(1) 負責協助廣州市電力行政執法支隊開展電力設施保護和供用電秩序維護工作。

(2) 貫徹執行和宣傳各級電力設施保護和供用電秩序維護的法律法規和規章制度。

(3) 指導、督促局相關單位開展電力設施保護和供用電秩序維護工作，并進行監督、檢查。

(4) 協調處理地方電力設施保護、供用電、電力應急綜合聯動工作中出現的問題及安全隱患。

(5) 統計分析違章施工、盜竊電力設施、竊電等事件和隱患，針對性組織開展電力設施保護和供用電秩序維護專項整治工作，研究制定相應防范措施，總結推廣先進典型經驗。

(6) 及時向廣州市政府和有關單位通報電力設施保護和供用電秩序維護的國家法規及各類信息，按需向局專業管理部門匯報工作情況。

由此，從根本上杜絕了政企不分的弊病，為常態化開展電力行政執法奠定了機制基礎。

2.3 建章立制

為實現電力行政執法體系制度化運轉，制訂了以下規章制度，用以指導和規范電力行政執法行為，同時督促相關責任方貫徹落實法律法規。

(1) 《廣州市工業和信息化局電力行政執法工作辦法》。旨在從執法層面進一步建立健全電力行政執法工作制度體系，推動電力行政執法源頭預防性管控；大力構建全市施工行業信息收集和共享機制，從源頭介入外力施工破壞管控，從而有效遏制危害電力設施安全行為發生。

(2) 《廣州市政府工業和信息化部門電力行政處罰自由裁量權規定》。旨在從執法層面對相關電力法律法規制度中關于危害電力設施和擾亂供用電秩序違法行為的行政處罰，尤其對罰款處罰的行政執法自由裁量權予以合理細化和量化，指引和規范全市工信部門合法、合理實施電力行政處罰，進一步縮小全市工信部門電力行政處罰自由裁量的空間，增強電力行政處罰的公正性和適度性。

(3) 《廣州供電局電力行政執法協助工作管理實施細則》。旨在從維權層面協助廣州市政府各級工業和信息化部門做好電力行政執法工作，規范廣州供電局電力行政執法協助工作程序，督促內部主網和配網運維單位做好內部管控。

通過以上規章制度確保電力行政執法能夠制度化運轉，規避傳統模式的隨意性弊端。

2.4 執法依據

針對行政處罰和刑法介入的邊界劃分，根據《最高人民法院關于審理破壞電力設備刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》(法釋〔2007〕15 號)，具有下列情形之一的，屬于《刑法》第一百一十九條第一款規定的“造成嚴重后果”，以破壞電力設備罪判處十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑。

(1) 造成1 人以上死亡、3 人以上重傷或者10人以上輕傷的。

(2) 造成1 萬以上用戶電力供應中斷6 h 以上，致使生產、生活受到嚴重影響的。

(3) 造成直接經濟損失100 萬元以上的。

(4) 造成其他危害公共安全嚴重后果的。

據此執法可從根本上杜絕“行刑不分”和“以行代刑”的弊端。

2.5 執法程序

對于電力行政執法具體案件，其主要的執法程序和辦案流程如圖2 所示。

圖2 電力行政執法程序和辦案流程

2.6 執法成效

截至2020-10-31，廣州市電力行政執法支隊共立案查辦案件44 宗，發出責令改正通知書45 份，做出警告行政處罰1 宗，為供電企業挽回直接經濟損失3 000 余萬元，基本實現主網電力設施保護局面受控，外力破壞數量大幅下降。

3 新舊執法模式探討

通過調研發現，國內現行的電力行政執法模式雖然能夠滿足各自屬地電力管理部分需求，但也存在著諸多法律風險和不足，廣州市充分借鑒其他同行的經驗和教訓進行了修正，具體做法見表1。

表1 電力行政執法傳統常見模式和廣州創新模式成效比對情況

通過創建政企二元結構為主體的電力行政執法模式，為行政主體合法性、隊伍專業性、組織合理性、專業權威性、程序嚴密性、處罰規范性、成果固化性等各執法要素提供了基礎保障，為開展電力行政執法工作創設了前提條件。

4 結束語

廣州市率先在全國電力行政執法模式創新上進行了大膽探索，在維護地方電力設施安全方面取得了積極成效。建議在現有基礎上，逐步加大對電力行政處罰自由裁量權應用、執法成果納入征信體系、行刑有效銜接、行政強制執行和跨行業行政執法聯動等方面的深入探索和研究，力爭在維護電力設施安全、維持用電秩序平穩、服務地方經濟等方面發展發揮更大作用。