公務員錄用制度法律問題研究

龐嘉琪

摘要：就業穩定性常作為就業的重要考量因素，公務員由于其超強的穩定性，受到畢業生的青睞。自公務員錄用制度建立以來，經過不斷改革、完善，該項制度已成為公務員隊伍輸送了大量人才。但總體上的優勢，并不能否認存在的諸如合法性缺失、授權過大等問題。提出合理策略解決這些問題，有利于完善公務員錄用制度，也是公平公正錄用公務員的重要保障。

一、公務員錄用制度的現狀

目前進入公務員隊伍有調任和錄用兩種方式，根據《公務員調任規定》第二條：調任是指國有企業、高等院校、科研院所以及其他參照公務員法管理的事業單位中從事公務的人員調入機關擔任領導層次或者四級調研員以上及其他層次的職級。而公務員錄用僅僅針對各級機關錄用擔任一級主任科員以下及其他相當職級層次的公務員。

公務員作為國家的管理人員，在國家治理體系中擔當著非常重要的角色，公務員錄用工作對把控公務員隊伍質量意義非凡，對國家治理體系及治理能力現代化有積極意義。經過多次變革，公務員錄用形成了公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優錄取的辦法、明確了嚴格的執行程序、規定了負責公務員錄用工作的管理機構、設置了合理的違紀及監督制度，為公務員隊伍輸送了大量人才。

二、公務員錄用制度存在的問題及原因

（一）公務員錄用制度存在的問題

1.義務性規定較多，救濟程序缺失

救濟制度缺失，考生的合法權益在受到非法侵害時需要相應的救濟制度加以保障，否則權利的存在形同虛設。在“張先著訴蕪湖市人事局取消公務員考試資格案”中?，蕪湖市新蕪區人民法院對張先著訴蕪湖市人事局公務員招考行政錄用決定案作出一審判決，確認被告蕪湖市人事局在2003年安徽省國家公務員招錄過程中作出的具體行政行為，即取消原告張先著進入考核程序資格主要證據不足。法院同時認為，去年的公務員招考工作已結束，原告報考的位置已被別人頂替，因此對原告要求被錄用至相應職位的請求不予支持。判決結果顯示有問題的是人事局，那既然錯了，就應該追究責任，為什么卻又不支持原告的訴訟請求呢？一方面，為降低公務員隊伍人員流動對工作進度的影響，公務員錄用程序的起止時間點和存續期間均有著較為固定的規劃，而其中個別考生的權益糾紛并不會在整體上影響制度運行的節奏，若考生的合法權益不能在不干涉考生參與后續環節的基礎上得到保障，那么這樣的救濟方式就毫無意義。另一方面，考生在公務員錄用中最大的權益在于實現求職的目的，若該權益受到非法損害，其損失往往無法通過一般手段輕易彌補。

2.下位法違反上位法規定

根據《立法法》規定，沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。《公務員錄用規定》是公務員錄用過程中管理機構最直接應用的法律規范，效力屬于部門規章，但該規定中存在部分內容與上位法《公務員法》規定存在沖突。《公務員錄用規定》第十七條規定了報考公務員的資格條件，其中有第二項：年齡為十八周歲以上，三十五周歲以下;第七項：具有大學專科以上文化程度;第九項：法律、法規規定的其他條件。但根據《公務員法》第十三條規定，三十五周歲以下、大學專科以上文化程度、法規規定的其他條件這三項內容屬于增設條款，限制報考人員年齡在35周歲以下的條款出自人事部制定的《公務員錄用規定》。

首先，在公務員考錄年齡的規定中，我國《公務員法》只規定了 18周歲以上，表明《公務員法》規定的報考公務員的權利主體范圍包含18周歲以上的所有年齡段。而《錄用規定》增設的35周歲年齡上限，將報考公務員的權利主體范圍縮小至18周歲至35周歲之間。根據最高人民法院形成的《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》規定，下位法縮小上位法規定的權利主體范圍，或者違反上位法立法目的擴大上位法規定的權利主體范圍屬于下位法“抵觸”上位法的情形之一。因此，35周歲上限的規章是對上位法《公務員法》的抵觸。

其次，我國憲法第二條規定，人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務。這就意味著我國公民具有參與公共事務擔任公職的權利。而報考公務員則是管理國家和社會事務的重要途徑之一，因此，限制公民報考公務員的權利即限制公民的政治權利。而根據《立法法》，對公民政治權利的剝奪必須制定法律，并且不得授權國務院制定行政法規。《錄用規定》僅是部門規章，無權力限制公民的政治權利。所以，35周歲上限的規章實際上也是對《立法法》的抵觸。

因此，35周歲的年齡上限設定損害了部分群體在就業領域的合法權利，即使這部分群體可以通過調任等其他方式進入公務員隊伍，但并不代表可以剝奪其考錄的權利。這項規定實質上違反了平等原則，也侵犯了個人權利，屬于年齡歧視的行為，缺乏合法性的基礎與來源。

3.“兜底條款”較多

“兜底條款”留下的彈性空間，賦予了執法者一定的自由裁量權，但同時由于它本身的模糊性和不確 定性，也容易帶來自由裁量權的濫用。因此，對“兜底條款”的適用，司法實踐中限制得十分嚴格，主要 是為了避免執法者的任意適用造成法律權威被削弱和民眾法律信仰的降低。

針對《公務員錄用規定》第二十五條：有下列情形之一的，可以簡化程序或者采用其他測評辦法：（四）省級以上公務員主管部門規定的其他情形。這一條給予省級公務員管理機構較大的權限去制定其他的測評辦法，對于解決部分領域歷史遺留問題有積極作用，但另一方面也造成了公平問題。以民航公安移交地方舉例，民航公安原屬于各機場公司下屬部門，人事及財政都由機場公司負責。在國家推行民航公安移交地方改革工作之后，民航公安由企業員工身份轉變為國家公務員，而根據省公務員管理部門的文件要求，只需通過內部考試即可完成身份轉變，這就給進入公務員隊伍留下了可操作的空間，影響了公平競爭。

行政機關通過自由裁量適用“兜底條款”時，應與同條款中已經明確列舉的情形相聯系， 參照同條款已經明確列舉的情形所設置的標準，來確定能否適用“兜底條款”。適用“兜底條款”的情形，應與同條款中已經明確列舉的情形具有相同或相似的價值，在性質、影響程度等方面具有一致性。

（二）公務員錄用制度存在問題的原因

我國區域發展存在一定程度的不均衡，因而各地的社會發展差異使得中央立法難免會統籌兼顧不同地方協調發展的需要，很難做到“對癥下藥”抑或難以顧及復雜多變的地方事務因此相較于地方立法，中央立法對于社會現實的滯后程度更高，難以做出及時回應和調整，即使調整也可能進程緩慢。

目前，公務員錄用考試主要有國家公務員考試、省公務員考試兩種渠道。國家公務員由中央負擔財政和人事管理，省公務員由地方負擔財政和人事管理，由于存在發展程度不均的客觀情況，中央立法無法完全適應各地方的公務員錄用工作需求，法律具有滯后性，這就給了地方根據實際情況制定規章、規范性文件的空間，由此來保證各地公務員錄用工作的順利進行。

三、完善公務員錄用制度策略

（一）完善公務員錄用法律體系

首先，《公務員法》進行修訂后，已形成的較為完備的公務員錄用原則性規定，作為下位法的法規、規章應當嚴格循序上位法所設定的范圍。第二，針對于公務員錄用規章制度中義務性條款多、權利性條款少缺乏救濟渠道的情況，應當進行充分的調研論證，在國家層面形成統一的救濟程序，由各省級公務員管理部門制定相應的實施細則，既要做到相對人可以反對、又要做到反對上依然有效的救濟制度加以保障。要提高行政效率，在不干涉考生參與后續環節的基礎上得到保障，最大程度減少相對人的損失。第三，嚴格遵守法律修訂程序，部門規章屬于政府部門行使立法權的行為，《公務員錄用規定》屬于部門規章，嚴格意義上講黨的機構無權對其做出直接修改，在人事部撤銷后應當由承接其職能的部位進行修訂。第四，減少兜底條款，兜底條款在給予行政機關便利的同時，在一定程度上有可能會造成更大的危害。

（二）加強監督

公務員作為國家的工作人員，其工作涉及到社會的方方面面，對其進行管理自然是黨領導的重中之重。因此，在公務員法中自然要突出黨管干部的原則，加強黨對公務員錄用工作的監督。所有涉及公務員錄用工作的決定，必須經黨組織研究討論后統一發布。其次，由公務員管理部門牽頭，由人社部門、財政部門、監察機關、司法機關、專家學者組成的錄用監管委員會，給予其廣泛的監督權。堅持考試錄用監督巡視員制度，負責對整個錄用過程的監督和記錄，負責對考生申訴事項進行高效集中處理，最大程度維護考生合法權益。最后，上級公務員管理部門應當加強對下級公務員管理部門的監督，下級部門制定的規范性文件應當審核后報上級管理部門備案，上級公務員管理部門應當定期審核下級部門制定規范性文件，對不合適的規定應當及時撤銷。