情感治理：基層公安機(jī)關(guān)創(chuàng)新社會(huì)治理的路徑選擇

摘要：基層治理是國(guó)家治理的重要組成部分，公安機(jī)關(guān)在基層治理中發(fā)揮著不可替代的作用。在長(zhǎng)期以來的理性主義視角下，基層公安機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理較為重視制度支撐，強(qiáng)調(diào)技術(shù)保障，一定程度上忽視了人的因素和情感的維度。因此，情感治理話語權(quán)逐漸興起。在差序格局的社會(huì)結(jié)構(gòu)中以及深厚的歷史文化傳統(tǒng)基礎(chǔ)上，基層公安機(jī)關(guān)可從情感治理的維度，通過落實(shí)賦權(quán)增能、建構(gòu)主體身份認(rèn)同、發(fā)揮新鄉(xiāng)賢功用等手段方式，切實(shí)提升其社會(huì)治理效能。

關(guān)鍵詞：基層公安機(jī)關(guān)；情感治理；差序格局

作者簡(jiǎn)介：馬丙偉，中國(guó)人民公安大學(xué)研究生院（北京100091）。

中圖分類號(hào)：D631文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2022）02-0065-04

基層治理是國(guó)家治理的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出，要健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。當(dāng)前，“三治”的有機(jī)結(jié)合確實(shí)有力推動(dòng)了基層治理的發(fā)展。然而在理論研究中，人們往往從理性的角度看待基層治理，強(qiáng)調(diào)技術(shù)保障、重視制度支撐，很大程度上忽視了人的因素和情感的維度。其實(shí)在基層實(shí)踐中，諸如“結(jié)對(duì)制”“扶貧送溫暖”已成為“三治”的有效補(bǔ)充。因此，社會(huì)治理不能忽略人的因素，情感治理和制度創(chuàng)新同樣重要，兩者不宜偏頗[1]，要在理性治理的基礎(chǔ)上強(qiáng)化感性治理，使兩者共同促進(jìn)基層治理效能的提升。

一、隱現(xiàn)在基層社會(huì)治理中的情感因素

（一）被理性化遮蔽的情感治理及其可能空間

公共管理在理解和解釋行政行為時(shí)，往往傾向于理性思維，情感維度則往往被貼上“反理性化”“非正式”的標(biāo)簽，這主要源于西方國(guó)家公共管理理論強(qiáng)勢(shì)傳播。根據(jù)是否合理以及合理性程度，韋伯把人的行為分為目的合理性的行動(dòng)、價(jià)值合理性行動(dòng)、情感行動(dòng)和傳統(tǒng)行動(dòng)四種類型，他認(rèn)為情感行動(dòng)是未經(jīng)理性思考的、沒有穩(wěn)定性的行為[2]116-118。在西方社會(huì)的傳統(tǒng)意識(shí)里，理性是正確的、是穩(wěn)定的、是具有客觀性的，而情感因素則被邊緣化。而在中華傳統(tǒng)文化中，從韓非子的“凡治天下，必因人情”，到白居易的“感于心者，莫乎于情”，無不彰顯中國(guó)重視情感治理的本色。從我國(guó)的傳統(tǒng)治理經(jīng)驗(yàn)以及相關(guān)理論研究來看，中國(guó)的社會(huì)治理離不開情感要素的支持。

改革開放以來，中國(guó)社會(huì)治理格局總體上呈現(xiàn)出科層化、精細(xì)化、數(shù)字化的趨勢(shì)，技術(shù)、制度邏輯在社會(huì)治理體系中越來越受到重視，基層治理逐漸從總體性支配邁向社會(huì)化整合階段[3]。在這樣的框架體系下，社會(huì)領(lǐng)域不斷探索創(chuàng)新治理方式，形成了“網(wǎng)格化管理”“大數(shù)據(jù)治理”等實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)出理性治理的邏輯思路和抽象的、剛性的特征。然而隨著社會(huì)不斷進(jìn)步，分散的、柔性的、情感的需求逐漸增加，基層治理該如何解決這一問題？

（二）情感治理的命題回溯

通過查看知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫近年來的基層治理相關(guān)文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前學(xué)界對(duì)情感治理在理論和實(shí)踐方面都展開了研究。

在理論方面，學(xué)界主要對(duì)情感治理的內(nèi)涵展開了討論。這里存在三種不同的研究視角。一是把情感作為“治理方式”，認(rèn)為基層工作者在治理的過程中，可運(yùn)用情感的方式（人情、面子）來完成治理任務(wù)，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)[4]。二是把情感作為“治理對(duì)象”，認(rèn)為通過培育社會(huì)共同體的情感，構(gòu)建和諧社會(huì)共同體紐帶，為技術(shù)制度的效能充分發(fā)揮奠定情感基礎(chǔ)[5]。三是在結(jié)合前兩者的基礎(chǔ)上，認(rèn)為情感治理不僅要“以規(guī)治情”，還要“以情治情”，從而實(shí)現(xiàn)基層治理的合法合理合情的效果[6]。

在實(shí)踐方面，對(duì)內(nèi)涵定義的不同，形成了實(shí)踐路徑上的差異。把情感作為治理方式的學(xué)者認(rèn)為，“送溫暖”是中國(guó)特有的工作傳統(tǒng)，通過這一方式開啟了國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)[7]；把情感作為治理對(duì)象的學(xué)者認(rèn)為，可通過挖掘和援用內(nèi)生組織的情感資源、回應(yīng)和滿足居民情感與需求、培育和塑造社區(qū)正向情感等實(shí)踐進(jìn)路落實(shí)社區(qū)情感治理[8]；第三類學(xué)者提出，既利用“情感”也塑造“情感”，從剛性制度和柔性情感疊加互動(dòng)的角度，切實(shí)提升基層治理效能[9]。

情感治理的具體實(shí)踐主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是把情感治理和扶貧實(shí)踐相結(jié)合，通過情感儀式化過程構(gòu)建出國(guó)家的在場(chǎng)，從而建構(gòu)溝通國(guó)家與民眾情感的渠道[10]；二是把情感治理與新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”相結(jié)合，通過推動(dòng)“公安一元打擊與社會(huì)多元預(yù)防”“程序正義與效果效率”“民眾滿意與國(guó)家安全”“基本公共安全產(chǎn)品與選擇性安全產(chǎn)品”等關(guān)系，構(gòu)建政府與個(gè)體情感聯(lián)結(jié)以及延伸治理深度[11]；三是將情感治理與“結(jié)對(duì)制”相結(jié)合，以聯(lián)系群眾、扶危濟(jì)困、社會(huì)穩(wěn)定為導(dǎo)向，建立基層政府與群眾的個(gè)體化聯(lián)結(jié)和情感化互動(dòng)[12]；四是通過小事件治理、精細(xì)化管理，使居民的情感在社區(qū)空間中得以寄托和表達(dá)，最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)的善治[13][14]。

綜上，可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)界對(duì)基層情感治理在內(nèi)涵、路徑以及具體實(shí)踐方面積累了一些研究成果。然而，當(dāng)前論述僅僅局限于宏觀層面，較少具體到政府機(jī)構(gòu)的部門，比如公安機(jī)關(guān)。因此，本文在借鑒現(xiàn)有研究成果同時(shí)，結(jié)合基層公安機(jī)關(guān)的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，為基層公安機(jī)關(guān)從情感維度創(chuàng)新基層治理提出具體的方式手段。

二、基層公安機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的理性治理之困及情感化解邏輯

公安機(jī)關(guān)承擔(dān)著維護(hù)社會(huì)治安的重要任務(wù)，是社會(huì)治理的重要力量。作為執(zhí)法者的公安機(jī)關(guān)社會(huì)治理應(yīng)始終遵循“法”的維度，但隨著我國(guó)社會(huì)的快速發(fā)展，公安機(jī)關(guān)的職能重心由“政治鎮(zhèn)壓”到“打擊犯罪”再到當(dāng)前的服務(wù)公眾[15]，這就使得公安機(jī)關(guān)要在理性執(zhí)法維度下，給予感性治理一定的空間。

（一）基層公安機(jī)關(guān)理性治理之困

在日益完備的制度設(shè)計(jì)和日益先進(jìn)的技術(shù)裝備支撐下，基層公安機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的效果在很大程度上得到了提升。然而實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，公安機(jī)關(guān)僅僅憑借制度和技術(shù)保障執(zhí)法，似乎存在一定的局限性。

1“.片段式”裁決難以服眾。法律作為一種規(guī)范體系，是以文字形式表現(xiàn)出來的一種規(guī)則。它所強(qiáng)調(diào)的是事實(shí)證據(jù)，講究的就事論事，追求的是絕對(duì)公平，在對(duì)一件事情的判斷上，給出的是非此即彼的結(jié)論。然而，在熟人社會(huì)尤其在農(nóng)村社會(huì)，基層民警在出警時(shí)如果僅憑法律，單就某一件事作“片段式”處理，確實(shí)可以得到裁決。但是，這樣的處罰從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看并不合理。作為“抬頭不見低頭見”的鄰居，在祖上甚至是同門同宗的關(guān)系中，這樣的處理方式很有可能導(dǎo)致雙方關(guān)系更加惡化，從而產(chǎn)生新的矛盾，“重復(fù)警情”①大都是這個(gè)原因。理性處警、技術(shù)治理在一定程度上確實(shí)提高了行政效率，但嚴(yán)格來說，對(duì)于問題的處理是否在一定程度上偏離我們的原旨仍有待商榷。因此，傳統(tǒng)社會(huì)在處理糾紛時(shí)所遵循的還原糾紛“全息”的過程，在修補(bǔ)初級(jí)關(guān)系的同時(shí)盡可能防止發(fā)生新的次級(jí)糾紛，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義[16]。

2.“科層制”治理影響居民與基層政府之間的關(guān)系。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，公安機(jī)關(guān)在連接國(guó)家政府與人民群眾之間的作用顯得愈來愈重。作為與人民群眾直接對(duì)接的國(guó)家機(jī)關(guān)，群眾對(duì)于基層公安機(jī)關(guān)的滿意度在很大程度上會(huì)影響他們對(duì)于國(guó)家的滿意度。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快以及生活方式的改變，人們之間的關(guān)系不再呈現(xiàn)由固定的位置建立起來的穩(wěn)定的、宗族的、有血緣關(guān)系等特征，而建立在理性思維基礎(chǔ)上的科層制管理過于強(qiáng)調(diào)責(zé)任，對(duì)基層的公共參與、公共意識(shí)以及共同關(guān)系的培養(yǎng)較為忽視，并在深層次影響居民與基層政府之間的關(guān)系[17]。

（二）情感化解的運(yùn)作邏輯

1.“差序格局”視域下培育成員的共同體情感。與現(xiàn)代西方社會(huì)的“團(tuán)體格局”不同，中國(guó)基層社會(huì)結(jié)構(gòu)是一種“差序格局”。在中國(guó)，社會(huì)關(guān)系是以個(gè)人為中心一層一層推出去的，是私人聯(lián)系的增加，就好比是一塊石頭丟進(jìn)水中從而形成的一圈圈漣漪，而個(gè)人則是這一漣漪的中心[18]13-22。在基層特別是鄉(xiāng)村社會(huì)這一場(chǎng)域下，這種差序格局的社會(huì)關(guān)系表現(xiàn)得尤為明顯。人們對(duì)于事物的情感呈現(xiàn)出以自我為中心層層向外擴(kuò)散的動(dòng)態(tài)漣漪式特征，對(duì)于關(guān)乎自身利益的事會(huì)給予格外的關(guān)注。因此，要從居民自我情感開始強(qiáng)化，如參與感、獲得感、受尊重感等，逐漸向外擴(kuò)散，形成差序格局中的正向情感傳遞，從而培育居民對(duì)整個(gè)社區(qū)的正向情感，為基層公安機(jī)關(guān)參與治理奠定良好的情感基礎(chǔ)。

2.“家國(guó)同構(gòu)”背景下強(qiáng)化個(gè)體與國(guó)家的情感連接。中國(guó)社會(huì)在自己本土傳統(tǒng)影響下，形成了獨(dú)具中國(guó)特色的情感治理方式，在基層治理中發(fā)揮了重要的作用。比如，傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)治理講究“刑德之二柄”“施仁政、行仁義”。當(dāng)今社會(huì)“送溫暖”的目的在于在日常管理和治理之外尋求“安民之舉”，而情緒穩(wěn)定則是社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。傳統(tǒng)文化對(duì)爭(zhēng)訟的態(tài)度要求達(dá)到“息事寧人”的情感效果，現(xiàn)代則對(duì)司法案件提出“案結(jié)、事了、人和”的情感目標(biāo)。在這個(gè)意義上講，社會(huì)福利本身就附帶有情感治理的功能，形塑著國(guó)家與國(guó)民之間的關(guān)系[19]。

三、基層公安社會(huì)治理中情感治理的實(shí)踐路徑

面對(duì)基層社會(huì)治理的制度設(shè)計(jì)及理性創(chuàng)新的困境，在情感治理的運(yùn)作邏輯框架下，基層公安機(jī)關(guān)可從價(jià)值維度和工具維度兩個(gè)方面，探索社會(huì)治理中情感治理的實(shí)踐路徑。

（一）價(jià)值維度：從治理對(duì)象看情感治理

1.建構(gòu)主體身份認(rèn)同，培育居民正向情感。正確的價(jià)值觀念需要有正向的公共價(jià)值的引導(dǎo)，進(jìn)而形塑居民主體身份的認(rèn)同。“認(rèn)同”作為人的一種主體活動(dòng)，是一個(gè)由淺入深的過程。隨著城市化進(jìn)程的加速，人口流動(dòng)日益頻繁，傳統(tǒng)的單位制社區(qū)、宗族鄉(xiāng)村正逐步瓦解，取而代之的是差異性的混合社區(qū)。這對(duì)于基層公安機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理無疑是巨大挑戰(zhàn)，因而需要用深層次的情感關(guān)懷，培育居民的正向情感，強(qiáng)化公共價(jià)值作為國(guó)家與民眾情感紐帶的作用，實(shí)現(xiàn)從關(guān)注宏觀的國(guó)家認(rèn)同、社會(huì)認(rèn)同到更為細(xì)微的身份認(rèn)同轉(zhuǎn)向，在尊重差異的基礎(chǔ)上凝聚更多共識(shí)，塑造正向情感氛圍[20]。

2.推行文化建設(shè)，打造良好的社區(qū)意象。社區(qū)治理的核心是重建居民與居民、居民與社區(qū)之間的關(guān)系，促進(jìn)鄰里互動(dòng)，消弭信任危機(jī)。基于居民對(duì)社區(qū)獨(dú)特事物的情感，可將社區(qū)獨(dú)特的事物打造作為情感標(biāo)識(shí)的社區(qū)意象，成為社區(qū)特有的文化符號(hào)，可以形成居民對(duì)社區(qū)的情感基調(diào)[6]。基層公安機(jī)關(guān)派出所作為基層政府的重要組成部分，在打擊犯罪、維護(hù)治安的同時(shí)，應(yīng)協(xié)調(diào)其他機(jī)關(guān)單位，通過聯(lián)合舉辦文娛活動(dòng)、組建各類愛好協(xié)會(huì)組織以加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)、營(yíng)造和諧的社區(qū)（村居）環(huán)境。二者同樣重要，因?yàn)檫@在很大程度上可以從源頭上化解矛盾。為此，可通過構(gòu)建良好的社區(qū)意象，為基層公安機(jī)關(guān)情感治理提供便利。

3.落實(shí)賦權(quán)增能，滿足居民利益需求。基層賦權(quán)是指給予基層相應(yīng)權(quán)力，把部分集體事務(wù)決定權(quán)和行動(dòng)權(quán)賦予居民，激發(fā)居民參與社區(qū)治理意識(shí)，增強(qiáng)其社區(qū)建設(shè)能力的過程[21]。社會(huì)組織可作為警民聯(lián)系的中介，充分調(diào)動(dòng)居民的積極性，共同參與社會(huì)治安治理，并在與代表政府的人民警察互動(dòng)中，使居民的利益表達(dá)和精神需求得到滿足，進(jìn)而為基層公安機(jī)關(guān)社會(huì)治理打下良好基礎(chǔ)。

（二）工具維度：從治理手段看情感治理

1.扎根本土文化傳統(tǒng)，發(fā)揮“新鄉(xiāng)賢”功用。中國(guó)的情感治理有著深厚的歷史文化傳統(tǒng)。費(fèi)孝通先生認(rèn)為，從基層上看，中國(guó)社會(huì)是鄉(xiāng)土性的。早在先秦時(shí)期，中國(guó)的鄉(xiāng)村治理就有仰仗鄉(xiāng)賢主導(dǎo)的慣例。“士大夫居鄉(xiāng)者為紳”[22]282-297說的正是這個(gè)道理，這種中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的雙軌治理體系①在中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮了重要的作用。在新時(shí)代背景下，“新鄉(xiāng)賢”是指有資財(cái)、有知識(shí)、有道德、有情懷，能影響農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)并愿意為之作出貢獻(xiàn)的賢能人士。因此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)在扎根本土文化傳統(tǒng)基礎(chǔ)上，積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的功用。一方面，通過鄉(xiāng)土情來引發(fā)新鄉(xiāng)賢的共鳴與認(rèn)同，進(jìn)而配合公安機(jī)關(guān)宣傳、聯(lián)防等工作；另一方面，通過榮譽(yù)認(rèn)可等方式對(duì)新鄉(xiāng)賢予以表彰，使其起到引領(lǐng)示范作用，為基層社會(huì)治理營(yíng)造良好和諧的文化氛圍。

2.創(chuàng)新基層群眾工作，拓展治理深度。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，服務(wù)職能已成為新形勢(shì)下公安機(jī)關(guān)的重要職能之一。對(duì)于人民群眾內(nèi)部矛盾，基層公安機(jī)關(guān)要運(yùn)用民主的方法正確處理，善于運(yùn)用情感手段，有溫度地處理各類問題矛盾。要避免“片段式”問題處理方式，拓展處理深度，并關(guān)注事件后續(xù)走向動(dòng)態(tài)。比如，對(duì)于當(dāng)事人歸返社會(huì)予以關(guān)注，對(duì)于生活困難的住戶給予照顧等。同時(shí)，基層公安機(jī)關(guān)作為基層行政服務(wù)單位，要避免“門難進(jìn)”“臉難看”等情感缺位服務(wù)，將遠(yuǎn)離百姓日常生活的政策任務(wù)轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)土話語，將科層化交流方式轉(zhuǎn)化為更具溫度的情感互動(dòng)，在國(guó)家話語權(quán)和地方話語權(quán)之間找到合適的對(duì)接點(diǎn)。

3.深化“結(jié)對(duì)制”工作，建構(gòu)“警-民”情感聯(lián)結(jié)。建立政府與民眾之間的聯(lián)結(jié)機(jī)制是現(xiàn)代基層治理體系的重要組成部分，公眾對(duì)于政府的情感狀態(tài)決定了基層政府治理的難度。如果居民對(duì)公安機(jī)關(guān)有著正向情感，治安政策的實(shí)施推進(jìn)就會(huì)得到公眾的支持；相反，則會(huì)產(chǎn)生抵觸心理，使基層治理難度加大。相對(duì)于更具現(xiàn)代化特征的技術(shù)路徑，“結(jié)對(duì)制”帶有較為明顯的個(gè)體化和情感化特征，成為很多基層干部拉近群眾距離行之有效的方法。通過結(jié)對(duì)關(guān)系，基層政府能夠與民眾產(chǎn)生個(gè)體化聯(lián)結(jié)和情感化互動(dòng)，這不僅在農(nóng)村等相對(duì)落后地區(qū)具有一定的適用性，而且當(dāng)治理任務(wù)的情感屬性突出、精細(xì)化要求高、具有一定的復(fù)雜性時(shí)，也有適用性[12]。此外，基層公安機(jī)關(guān)在進(jìn)行治安治理時(shí)，還可以采取與特殊群眾的“結(jié)對(duì)”的方式，尤其是與對(duì)社會(huì)穩(wěn)定有潛在威脅的個(gè)體進(jìn)行“結(jié)對(duì)”，采取“人盯人”的策略，加強(qiáng)與“社會(huì)穩(wěn)定威脅源”的聯(lián)系，達(dá)到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目的。這種柔性維穩(wěn)在很多情況下要優(yōu)于硬性管教，通過警察與居民個(gè)體的聯(lián)系，傳遞情感因素，以人民警察顯性在場(chǎng)體現(xiàn)國(guó)家政府的隱性在場(chǎng)，解決維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定難題同時(shí)，構(gòu)建政府與公眾良性情感聯(lián)系。

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責(zé)任編輯：鐘雪

①“重復(fù)警情”指的是報(bào)警人連續(xù)多次報(bào)警或報(bào)警雙方接續(xù)報(bào)警的問題。

①中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)雙軌治理體系，即一條是自上而下的中央集權(quán)的專制軌道；另一條是自下而上的以鄉(xiāng)紳等鄉(xiāng)村精英為主體的自治軌道。