律師參與省域治理現代化：效能、問題與路徑優化

錢一一 謝軍

摘要：社會公眾與專家角色的耦合，決定了律師在省域治理現代化中的角色優勢。律師參與省域治理，是社會治理凝聚民智、反映民情的生動寫照，其在法律活動中所積累的專業素養與實踐經驗，有利于社會治理水平的發展與提升。然而目前，律師參與省域治理現代化的路徑障礙，制約了其在社會治理中的效能釋放。因此，要優化律師參與省域治理現代化的路徑，進一步拓展律師參與省域治理現代化的渠道，建立健全律師參與省域治理現代化的反饋機制，切實發揮律師參與省域治理現代化優勢，助力省域治理現代化建設。

關鍵詞：省域治理；省域治理現代化；社會治理；社會治理現代化

基金項目：浙江省臺州市法學會課題“律師參與省域現代化治理：效能、現狀與路徑優化”（T2021NB15）。

作者簡介：錢一一，浙江詠墨律師事務所主任，二級律師；謝軍，浙江詠墨律師事務所資深顧問。（浙江臺州318000）

中圖分類號：D926.5文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）02-0052-05

省域治理現代化是國家治理現代化的生動實踐，也是省域層面堅持和完善中國特色社會主義制度和國家治理體系的實踐要求。在新時代背景下，我國社會治理的主體由單一走向多元，但其關鍵卻在于各種治理主體的功能耦合和行動協調[1]。而律師隊伍作為中國特色社會主義法律職業共同體的重要組成部分，積極參與省域治理現代化，既是律師服務地方經濟社會發展的職能所在，也是律師應盡的職責所在。無論是改革開放以來社會治理現代化展開的“先行先試”，還是高水平推進社會治理現代化的新時代，律師扮演的角色都舉足輕重。律師參與省域治理，是社會治理凝聚民智、反映民情的生動寫照，其在法律活動中所積累的專業素養與實踐經驗，有利于社會治理水平的發展與提升。隨著形勢的發展與變化，社會對律師參與省域治理現代化提出了更高的要求。然而目前，律師的角色職能在釋放相應效能的過程中面臨路徑障礙的困境，制約了其在社會治理中的效能釋放。因此，需要進一步拓展律師參與省域治理現代化的渠道，建立健全律師參與省域治理現代化的反饋機制。

一、效能評估：律師參與省域治理的效能釋放

習近平總書記指出，制度制定很重要，制度執行更重要[2]。中國特色社會主義進入新時代，堅持和完善中國特色社會主義法治體系，需要包括律師隊伍在內的所有參與主體凝心聚力。律師隊伍要自覺投身于省域治理的生動實踐中，在促進社會公平正義、維護社會和諧穩定等方面，充分發揮行業、專業與職業的優勢。制度是規范，治理是行為，制度的生命在于執行。制度優勢是在制度績效中予以體現的，而靜態的制度若不能轉化為動態的治理效能則不能稱其為優勢制度[3]。為此，要通過制度安排來推動效能釋放。

（一）為弘揚依法治省培育法治信仰

法律的根本問題是權利義務問題，律師通過為當事人提供法律服務，使當事人法定的權利得以正確的享有、行使，使得法律規定的權利義務關系得以正常有序的實現，進而使法律得到正確的實施。而律師這個職業恰好滿足了這種需要，律師的業務范圍包括法律顧問、代書、代理、刑事辯護、解答法律咨詢等多項業務，涉及民事、行政、經濟、刑事、訴訟、非訴等多個方面；工作對象的范圍同樣廣泛，包括公民個人、企事業單位、社會團隊和其他組織、國家機關等。可見，律師工作的廣泛性為其參與省域治理現代化發揮獨特作用創造了便利條件。

相較于承接具體案件，開展普法宣傳活動，是律師參與省域治理現代化的主要形式之一。無論是培育公民對法治的信仰、弘揚法治精神，還是優化社會治理環境、預防打擊違法犯罪活動，普法宣傳活動的效能都顯而易見。近年來，浙江省開展了豐富多彩的普法宣傳活動。根據有關部門部署安排，各地律師事務所和律師緊密結合社會治理工作的重點，按照普法工作規劃和要求，積極參與公共法律服務體系建設，以法律宣傳、咨詢、服務、活動等形式，向社會公眾提供公共法律服務。在各級領導干部會前學法制度的落實中，律師通過法律宣講不斷提升黨員干部用法治方式解決問題的能力和水平；律師事務所不斷建立和完善法律顧問制度，充分發揮法律顧問的作用，為企業、黨政機關提供法律服務和保障。通過個案維權、提供公共法律服務、開展普法活動等渠道，律師在弘揚法治精神、培育法治信仰中發揮自身優勢，為國家法律正確實施以及維護國家、集體利益和公民合法權益提供了保障。

（二）為社會治理創新展開探索

律師參政議政是社會主義民主建設的重要內容，是依法治國、構建社會主義和諧社會的必然要求[4]。律師直接參與公共事務的管理活動，不僅能夠利用和發揮自身的優勢化解人民群眾內部的矛盾糾紛，而且也能夠通過平時的普法工作將法律引進千家萬戶，有效維護公民的合法權利，進而贏得公眾的信賴。因此，在構建地方立法前評估機制時應當積極吸納優秀律師的參與[5]。統計數據顯示，截至2018年底，全國64萬多個村、社區配備法律顧問，共有20多萬名律師、基層法律服務工作者等參與此項工作，基本實現了村（居）法律顧問工作全覆蓋。除了由律師擔任村（居）法律顧問，浙江省還創設性地聘任法律顧問為村務“法治委員”，推動“法治委員”積極參與村規民約制定、項目合同審查、矛盾糾紛化解等村務協商管理活動，提升基層治理法治化水平[6]。要想讓農民真正相信法律，健全農村法制建設的長效機制，擴大基層司法供給[7]，就需要組織動員律師、基層法律服務工作者等積極擔任村（居）法律顧問，加強農村法律服務供給，進而使律師這樣的第三方力量融入基層社會治理，深化社會治理創新。

在省域治理現代化過程中，律師作為法律專業人士，能夠對國家機關和國家工作人員的活動以合法的渠道和建設性的態度進行批評和糾正，這也是體現其社會角色的一種重要方式。以杭州市為例，截至2020年12月22日，杭州市共有103名律師擔任各級“兩代表一委員”。在杭州市各區縣“兩會”中，律師界人大代表、政協委員充分發揮自身優勢，以精湛的專業素養和認真負責的履職態度，為杭州市經濟社會發展、法治建設等方面提出了諸多富有建設性的議案、提案及建議①。

（三）為探索矛盾解決機制提供養分

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。長久以來，我國由人民調解、行政調解、司法調解構成的公益性調解格局以親民、便民、利民為主要特色，在解決社會糾紛、促進社會和諧穩定、組織和治理社會、傳承文化和弘揚道德等方面發揮了不可替代的作用。而律師從單純的訴訟代理到參與訴外調解、司法確認等，不僅能夠有效引導案件分流、緩解法院訴累，而且有利于探索建立健全基層多元化糾紛預防處理機制。實踐中，有的省區市在創新調解機制、構建涉外糾紛非訴訟程序、搭建“互聯網+糾紛解決機制”平臺等方面取得了突破。以杭州市為例，律師參與調解工作分三個階段展開。第一階段是率先試點，以公益調解為主。第二階段是建章立制，推動調解規范化。在此階段，杭州首批15家律所調解工作室掛牌，探索公益調解與市場化調解結合方式，推動律師調解形成規模化效應。第三階段是開拓創新，探索調解市場化。在此階段，杭州第二批45家律所調解工作室掛牌，依托“一碼解糾紛”和“中國（杭州）知識產權·國際商事調解云平臺”大力推進市場解決糾紛模式，與行業協會對接，通過政府購買服務、企業有償付費等方式參與類型化糾紛的訴前化解。

2016年6月，杭州成立了全國首家以律師為主體的專業性調解組織——“杭州律諧調解中心”，踏上了積極探索律師調解工作先行先試的新道路。2020年底，杭州形成了律師調解“60+1”工作模式，即60家律師事務所調解工作室與1家杭州律諧調解中心，作為中立的第三方調解矛盾糾紛。全市律師調解員達到1472名。律師作為法治工作者的職業屬性，決定了其在參與訴外調解之外，還要積極探索和實踐組織律師做群眾工作、解決群眾糾紛的新機制。以信訪為例，隨著社會的發展，信訪所涉內容逐漸泛化，律師以法律服務者身份參與涉法涉訴信訪工作，能夠彰顯法律權威，既可以向信訪群眾講法明理，引導信訪群眾理性表達訴求、依法維護權益，又可以督促政法機關嚴格依法辦案，有助于把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決。

（四）為促進社會和諧穩定貢獻智慧

律師及律師協會參與基層社會治理，既有利于促進社會的和諧穩定，也對國家長治久安有著重要意義。律師是促進社會和諧穩定的重要力量，從傳統的訴訟代理到參與人民調解、涉法涉訴信訪，為困難群眾提供法律援助，為黨政機關提供法律服務等，都充分體現了律師在維護群眾合法權益、化解矛盾糾紛、促進社會和諧穩定中的重要作用。律師是法治工作者，化解矛盾、解決糾紛是職責所在，這就要求律師隊伍精準把握新形勢下的職能定位，積極服務經濟社會發展，深化法治建設與社會治理，自覺承擔起維護社會和諧穩定的責任。律師協會也是促進社會和諧穩定的重要力量。社會組織是創新社會治理的“驅動器”，也是實現共建共治共享的“驅動器”[8]。在“共建共享共治”新格局中，律師協會作為社會組織，也是“社會治理共同體”的重要組成部分，其自身的行業特點決定了其在社會治理中有著獨特優勢。

二、現狀掃描：律師參與省域治理現代化的問題剖析

律師的多重社會角色決定了其應成為省域治理現代化的重要力量。不管是服務地方經濟社會發展，還是落實憲法實施、深化法治社會建設，抑或創新社會治理、探索多元糾紛解決機制，都離不開律師群體的積極作為。而充分釋放律師參與省域治理的應然效能，需要激發律師群體參與熱情的內在驅動，聚合外在的平臺資源支持，以及建立暢通的反饋渠道。然而，目前律師參與省域治理現代化面臨如下困境：一是過分依賴職能部門安排，難以激發其內在參與優勢；二是參與平臺資源整合失能，影響了律師參與的效能釋放；三是參與效果反饋機制缺位，制約了參與方式優化。

（一）激發律師參與的內在驅動不足

律師參與省域治理現代化有著深刻的內在驅動。究其原因，不外乎以下幾點：一是職責使然。法治社會賦予的定位與職能，讓律師參與省域治理現代化成了職責使然。二是理性選擇。法治社會為律師參與省域治理現代化提供了場域，律師基于公民個人與國家之間締結的契約關系，并在這種契約指導下理性參與社會治理。三是現實抉擇。在特定生產關系基礎上，律師參與省域治理現代化，通過影響職能部門行為和公共政策，以達到承擔社會責任的應有職責，在參與過程中也改變了律師群體在社會關系中的地位，使得群體獲得利益。

當前，有關律師參與省域治理的內在驅動并未真正形成。律師的參與，更多是在職能部門的外在牽引下進行的。首先，律師參與省域治理的社會認可度不高。受傳統法律文化影響，多數人對律師“搬弄是非”積淀了刻板印象，也就對其參與省域治理“不放心”，由此形成的對律師群體的不信任甚至排斥，影響了律師參與的內在熱情。其次，律師參與省域治理的效能尚未得到充分釋放。當前，律師參與省域治理的形式主要為提供法律援助、公共法律服務以及普法宣傳，而涉及地方立法、行政決策、咨詢論證等方面，律師參與的路徑卻受到限制。大多數政府職能部門還未充分認識律師行業發展的階段特征、社會價值以及律師參與省域治理現代化的重要性，影響了律師群體參與省域治理的自我認同。

（二）律師參與平臺資源聚合不夠

一是立法保障缺位。當前，政府層面已認識到律師在社會治理中的作用，并通過部門規章或政策性文件的形式對這種參與予以肯定。然而，對律師參與社會治理還缺乏體系化定性與規范化部署。律師不管是擔任政府法律顧問還是參與信訪工作、人民調解工作，都無相應的法律為其參與省域治理提供保障。通過梳理相關文件不難發現，支撐律師參與省域治理的相關規定，多是一些部門規章或政策性文件。

二是激勵機制有待確立。對于律師參與社會治理，政府層面要加強引導，將其納入規范管理的范疇，為其提供財政資助，創設有利環境。而目前一些政府部門對律師參與和代理信訪案件的經費保障采取不過問、不重視、不落實的態度[9]，在一定程度上影響了律師參與省域治理的效能釋放。

三是介入邊界與角色定位有待明確。如何廓清律師的介入邊界、角色定位等問題，事關律師參與社會治理的效能釋放。然而時下，并無法律法規對律師參與社會治理的法律地位、界定標準以及參與過程中與政府部門的權責關系等問題進行明確規定。實踐中，一些職能部門因認知問題，將律師維護群眾合法權益、化解矛盾糾紛看作多元糾紛解決機制的“裝飾品”，不僅背離律師參與社會治理的初衷，也影響了應有的效能釋放。

四是現有平臺沒有及時延伸。相較于司法體制改革深化與社會治理理念迭代更新，律師群體參與省域治理現平臺沒有得到及時拓展，主要表現為認同度不夠、公信度不足和協同治理機制的缺位[10]。

（三）律師參與效果反饋渠道不暢

律師參與省域治理常態化，既離不開高層的頂層設計與強力推動，也少不了基層的細節謀劃與盡力實施。中央將擬定的制度框架結構在地方推廣開來，依賴于某種系統理論作為指導，其涉及的核心事項、關鍵環節及制度本身，往往能夠得到較好的貫徹落實。然而缺點在于易發生水土不服的現象，難以為現實問題提供切合實際的解決方案。地方在探索總結試點經驗的基礎上提煉形成的制度，可以彌補這一不足，不僅能夠在指導實踐工作上更“接地氣”，而且能夠反哺理論建設。無論是自上而下還是自下而上，律師參與省域治理實踐想要取得較好的效果，就要暢通制度實施的反饋渠道，進而對公共決策和治理行為產生影響[11]，使相關制度不斷完善。然而當前，律師參與省域治理機制并未常態化，建立健全反饋機制也就無從談起。

三、路徑完善：律師參與省域治理路徑的優化設計

按照治理理論邏輯，社會治理共同體成員基于共同的責任，必須牢記責任、分擔責任、履行責任，才能形成責任共同擔當[12]。律師作為我國法律職業共同體的有機組成部分，是推動法治社會建設的重要力量，也是社會治理共同體中不可或缺的中堅力量。律師群體以其長期實踐中形成的專業優勢，在社會治理中的積極作用已得到廣泛認可。因此，要進一步優化律師參與省域治理現代化的路徑，讓其參與效能得以充分釋放。

（一）內源驅動：構建激發參與熱情的常態化機制

激活律師參與社會治理的內在驅動，離不開制度層面的常態化機制。

一是夯實律師參與的法治基礎。目前，《中華人民共和國律師法》《律師和律師事務所違法行為處罰辦法》是指導律師日常活動的行為指南，較少涉及律師參與社會治理方面的內容。因此，要在立法層面廓清律師參與社會治理的權責邊界，使其有法可依、依法而行，不斷推進律師參與社會治理的廣度與深度。一方面，圍繞律師參與社會治理的制度保障、體制機制和社會認同等問題要制定相應的指導政策，明確律師參與社會治理的活動范圍、權利義務、獎懲制度等；另一方面，對于律師參與社會治理中的制度漏洞要予以及時修訂，為律師參與社會治理提供有效的法治保障。

二是暢通律師職業轉軌渠道。律師能夠用職業經驗為立法機關、執法部門、司法機關提供完善意見。如何將這種優勢轉化為實踐操作，除了完善制度依據，也要暢通律師職業轉軌渠道。律師作為法律職業共同體的重要成員，與法官、檢察官在各自的職業系統中遵守著相同的職業門檻。然而實踐中，不同職業群體間職業轉軌渠道并不暢通，還需要從司法體制改革層面破題。一方面，法官、檢察官由各級人大常委會選舉產生，如此便提高了律師進入司法系統的門檻，從而降低了職業共同體間的職業轉軌；另一方面，由職業共同體分業培養模式形成的司法職業群體生態，早已在司法實踐檢驗中得到固化。為此，中辦于2016年印發《從律師和法學專家中公開選拔立法工作者、法官、檢察官辦法》，從制度依據上為律師轉為法官、檢察官暢通了渠道。

（二）平臺搭建：完善激勵保障，強化智能支撐

平臺資源是律師參與社會治理的有效路徑與重要載體。一方面，要完善激勵機制；另一方面，要搭建智能化平臺。從現狀看，職能部門以采購服務形式換取律師參與社會事務，如涉法信訪、社區矯正、法律援助等，有關部門要確立常態化激勵機制，切實保障律師參與應對突發重大事件的權益。比如引入社會捐贈，根據案件難易程度、影響大小等因素確定補貼標準，專項法律服務按照市場標準支付費用等等。如今，數字技術的發展與應用為司法裁判提質增效、訴訟制度改革與強化司法為民服務夯實了基礎。科技成果被廣泛應用到法律服務中已經成為不爭的事實，以人工智能為代表的信息技術深刻影響著法律服務業和法律服務市場的未來走向[13]。無論是在訴訟各環節的精細化應用，還是在為非訟糾紛解決構筑新平臺，律師群體要借助數字技術不斷提升參與社會治理的精準度，利用數字賦能，幫助政府完成社會風險的預判工作、社會輿情的掌控工作和科學決策工作等[14]。

（三）效果反饋：暢通反饋渠道，助力效能釋放

律師參與省域治理效果如何，需要主導相關工作的職能部門聽取社會公眾的建議與意見，并在此基礎上對參與效果展開客觀、全面的評價。一方面，針對律師參與社會治理可能出現的“偏軌”現象予以糾偏正畸；另一方面，對于律師的創新探索予以總結提煉，以形成經驗理論反哺實踐。因此，暢通反饋回路是律師參與省域治理的題中應有之義。要拓展民眾參與平臺，如從職能部門官方微信公眾號、門戶網站向其他新媒介載體延伸，讓公眾充分享有知情、表達、參與與監督的權利，增強公眾對律師參與社會治理的認同與支持。

四、結語

無論是在社會主義法治建設還是國家治理現代化建設中，律師群體作為“社會治理共同體”的重要組成部分，是全面依法治國的重要力量，也是社會矛盾解決的參與者、協調者、預防者。引入律師參與省域治理的目的是形成社會層面的法律力量[15]。省域治理是國家治理現代化的重要組成部分，律師參與省域治理現代化，有助于打造共建共治共享的社會治理格局。目前，各地律師參與省域治理實踐已陸續展開，一些地方積累了豐富的實踐經驗，而總體成效還不夠明顯。政府層面需要進行頂層設計，構建法律保障和常態化機制，使律師更好地履行自身的職業使命和社會責任，提升參與效能，助力省域治理現代化建設。

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[15]孔凡義.農民上訪與送法下鄉：律師參與基層糾紛化解研究[J].湖北社會科學，2020（11）.

責任編輯：鐘雪

①在2020年“兩會”中，杭州律師代表委員為助力社會治理現代化積極建言獻策，提交的提案、議案和建議涵蓋了健全防疫體系、應急物資儲備、企業復工復產、完善基層社會治理、優化營商環境、個人信息保護、保障生態功能區建設、城市基礎設施管理等方面。