從漸進到激進：復盤中國人口政策制定過程

李俠 谷昭逸

中國歷時三十余年的計劃生育政策是人類歷史上第一次通過政策手段主動干預，成功實現人口增長調控目標的政策安排。但回顧該項激進型人口政策，還是有諸多遺憾的，而我們從中得到的最大的啟示是：發展經濟、普及高等教育是解決人口問題的治本之策。

近年來，我國人口政策放開，從2015年的二胎政策到2021年的三胎政策出臺，其間隔僅僅六年時間。但是，當初很多專家預期中的人口爆炸性增長現象并沒有隨之出現，反而是出生率逐年降低，由此，引發了社會的高度關注。

如何評價人口的這種逆向變化，尚需更多的時間來驗證。我們對于人口問題的關注主要集中在兩個問題上：首先，在人工智能時代，中國真的需要那么多人口嗎？其次，造成中國人口的這種結構性失衡的政策制定過程是怎樣的？對于第一個問題，我們認為，中國人口規模總量沒有出現危機，只是人口結構有些失衡，由此引發的陣痛正在顯現。最近兩年內人口總量可能會出現負增長。在高等教育日漸普及的當下，經過幾代人的自然更替，中國人口的合理規模維持在10億人足矣。相比較，我們對第二個問題，即中國人口政策制定的過程與細節更感興趣。

一、新中國人口政策的發展簡史概覽

新中國成立以來，中國人口政策大體經歷了以下六個階段：第一個階段是鼓勵生育階段（1949—1953）；第二個階段是政策轉變與反復階段（1954—1959）；第三個階段是計劃生育試點階段（1960—1969）；第四個階段是限制人口增長的范式1階段（1970—1980），其核心理念是“晚、稀、少”；第五個階段是嚴格計劃生育的范式2階段（1980—2014），其核心目標是一胎政策；第六個階段是放開生育階段（2015/2021—），核心舉措是六年間從二胎到三胎的快速轉變，由此進入一個新的寬松人口政策期。

從統計數據上可以清晰看到，在范式1階段，由于大規模推行“晚、稀、少”人口政策，人口出生率已經取得了實質性的下降。據資料介紹：“1970年的婦女總和生育率是5.81，到1980年，婦女總和生育率已降至2.24（國際上通常以2.1作為人口世代更替水平）。”[1]從這組數據可以看出，范式1的晚、稀、少政策起到了很好控制人口的作用，所謂的“晚、稀、少”即：“晚”是指晚婚（男25周歲、女23周歲結婚）；“稀”指拉長生育間隔，兩胎要間隔4年左右；“少”是指只生兩個孩子。這項政策于1973年12月召開的中國第一次計劃生育匯報會上提出，相對而言，它既達到了宏觀上控制人口的目標要求，在微觀執行層面也相對溫和，屬于典型的漸進型政策。從圖1可以發現，1970至1980年的婦女總和生育率出現大幅下降，由1970年的5.81降至1980年的2.24，已經接近人口替代的2.1水平，由此證明該項政策行之有效。1980至1982出現短暫上升，這是政策變動期的社會應激反應。自此以后，直到2010年總和生育率一直是下降的。

但問題是，一項運行良好的政策為何會突然改變呢？

二、人口政策從漸進向激進轉型的決策模式

根據對政策出臺線索的梳理，不難發現如下一些緊鑼密鼓式的布局：1979年第五屆全國人民代表大會第二次會議提出：“鼓勵一對夫婦只生育一個孩子”；1980年中共中央提出：計劃生育要采取立法的、行政的、經濟的措施，鼓勵只生育一個孩子；1980年9月第五屆全國人民代表大會第三次會議通過了新的《婚姻法》，其中第十二條規定：“夫妻雙方都有實行計劃生育的義務。”1980年9月25日《中共中央關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》發表。這種致全黨公開信的形式，在我黨的歷史上并不常見，這意味著一項重大政策將要出臺。同時，公開信也起到一定警示作用，為了防止出現大的認知混亂和社會動蕩，共產黨員和共青團員要起到帶頭與表率作用。緊接著1981年，國家計生委在邀請各省區市第一書記參加的計劃生育政策座談會上，絕大多數書記都希望嚴格控制生育率，沒有人主張放寬政策。1982年9月，黨的十二大把實行計劃生育確定為我國的一項基本國策，同年12月，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過新修改的《中華人民共和國憲法》，其中明確規定：“國家推行計劃生育，使人口的增長同經濟和社會發展計劃相適應。”至此，一項新的激進人口政策范式2階段（1980—2014年）出臺，短短兩年時間，一項與中國傳統文化完全異質性的一胎政策正式上升為國策，就是今天想來，這個步伐也是相當激進的，絲毫沒有給社會留下適應與過渡的時間。

如何解釋中國人口政策從漸進到激進的狂飆突進，這種轉向的內在原因是什么？我們認為主要有以下三個原因造成了政策的這種激進轉向。

首先，經濟原因。根據圖2可以清晰看到，改革開放初期，中國經濟處于恢復階段，而龐大數量的人口所帶來的衣食住行、社會就業等問題，給社會治理造成了極大的困難。通過對新中國成立以來國內生產總值與人口數量之間關系進行回歸分析發現，兩者之間的相關性為0.67（1952—2021），已經接近強正相關關系（見圖3）。由于經濟發展與多個因素有關，如制度變革、技術創新與人口等，僅用人口和經濟進行回歸分析，在解釋時會出現一些困難，為此，我們再細分一下時段進行回歸分析發現：從改革開放之初的人口與國內生產總值的相關系數為0.79（1978—2021）（見圖4），這里約略可以看出制度變革帶來的影響；從2001年加入世貿組織那年算起，人口與國內生產總值的相關系數為0.97（2000—2021）（見圖5），可以發現入世以來，中國經濟高速發展，相應對人口的需求旺盛，經濟與人口之間的擬合度很好。從這三個時段人口與經濟的相關系數的變化，可以知道，經濟越發展，人口對于經濟具有的相關性就越高。因此，根據上述的相關性結果，可以合理推測，當人口總量很大、受教育水平嚴重偏低而短期內又無法快速改變經濟形勢的背景下，降低人口數量就是解決民生問題的最簡單、最直接的辦法，僅從人均GDP角度來說，降低人口數量也是提升人均GDP的最好辦法，這應該是激進人口政策出臺的最直接原因。這里有一個細節很有趣，當1981年國家計生委邀請各省（區/市）第一書記開會時，這些老同志絕大多數希望嚴格控制人口。要知道他們深受儒家文化影響，不孝有三，無后為大，而為何會如此堅決支持激進的一胎政策呢？無非是作為管理者的角色轉換而已。顯然，人口問題已經成為所有地方治理中具有共性的難點問題。

其次，政治權威的原因。1974年12月29日，毛澤東在審閱《關于1975年國民經濟計劃的報告》時批示：人口非控制不行。[2]由于毛澤東在黨內的絕對權威地位，其他眾多領導人也持有幾乎相同的觀點，經過政策的反復傳導，就這樣政策的秋千被越蕩越高，越來越激進，最終導致嚴格控制人口這一想法就被管理層從上到下自動默認接受了。在觀念層面，這種現象就是英國科學史家勞埃德（G.E.R.Lloyd，1933—）所謂的“慣性效應”的體現，“亦即一旦某個理論或實踐逐漸被人們所接受并且被認為有價值，那么一時間就會出現相當多的致力于對其進行解釋和論證的內容。”[3]

第三，在有限的決策論證空間內，留給專家的調整余量空間很小。只能在既定框架下做小的修補與完善，根本無法扭轉人口政策范式2階段（1980—2014年）的激進轉向。誠如中國計劃生育政策之父田雪原（1938—）教授所言：“現在什么問題當初沒提到，都提到了。怎么解決？就是控制一代人，既考慮到控制人口的目標，也考慮到了可能造成的問題。”[4]田雪原認為“控制一代人”的時間就是25年左右，最多不超過30年。按照這個時間劃分，政策范式2，到2005年最晚到2010年就應該調整，取消嚴格的計劃生育政策。遺憾的是，任何政策都是有慣性的，為了這個目標我們又等了6年時間，直到2015年才開始全面放開二胎政策，這期間有些微調，如雙獨生二等，但作用有限。值得稱道的是，田雪原于2009年12月4日在《人民日報》上發表名為《新中國人口政策回顧與展望》的文章，這可以看作是提醒有關部門，三十年前的那項激進人口政策是到了該終結的時候了。其實，早在2000年的第五次人口普查的數據就顯示，婦女總和生育率已經降至1.22；2010年的第六次全國人口普查的數據顯示，婦女總和生育率繼續下降為1.18，已經遠遠低于國際公認的1.5的低生育警戒線。

圖1顯示我國婦女總和生育率70年來的變化。從這個圖表中，可以清晰看到我們錯過了三個最關鍵的放開節點期：2000、2005和2010年，隨著1998年高等教育擴招，以獨生子女為代表的新一代人已成長起來，入世帶來經濟大發展，還有全球化觀念的巨大沖擊等，人們的生育理念已經發生了不可逆轉的變化——這也是學界目前普遍擔心的一旦陷入低生育陷阱很難再走出來的原因所在。

三、結語

中國歷時三十余年的計劃生育政策是人類歷史上第一次通過政策手段主動干預，成功實現人口增長調控目標的政策安排。但回顧該項激進型人口政策，還是存在很多遺憾的，最主要是由于缺少有效制衡的力量，從漸進型政策范式1向激進型政策范式2的轉型幾乎沒有遇到多少阻力。如果存在一種制衡力量，政策就會體現出一定程度的妥協與折中，從而最大限度上兼顧到政策受眾的偏好，前期運行很好的“晚、稀、少”政策范式1也不會被徹底放棄，導致由“最好一個、最多兩個”的彈性政策一下子跳轉到剛性政策范式2的一胎政策。

而從中給我們最大的啟發是：發展經濟、普及高等教育是解決人口問題的治本之策。當年之所以會出現激進的一胎政策，究其原因仍然是經濟表現糟糕，無力承擔過多人口，是一種無奈之舉。當人口受教育程度比較低的時候，它就是社會的負擔；只有當人口的素質大幅提高的時候，人口才能由負擔變成資本，這也是經濟學家舒爾茨（Thodore W.Schults，1902—1998）提出“人力資本理論”的意義所在。

注 釋：

[1]總和生育率，https：//baike.baidu.com/item/%E6%80%BB%E5%92%8C%E7%94%9F%E8%82%B2%E7%8E%87/7757363？fr=aladdin.（2022—11—10查閱）

[2]《一代名師》：馬寅初（1882—1982），http：//www.cntv.cn/program/ddjy/20030924/100885.shtml（2022—11—10查閱）

[3]G.E.R.勞埃德：《形成中的學科：對精英、學問與創新的跨文化研究》，陳恒、洪慶明、屈伯文譯，上海：格致出版社，2015年，第76頁。

[4]共和國學人｜田雪原：學問到老絲未盡，https：//page.om.qq.com/page/O8Ntus9_dAB1eytw21i-Biog0（http：//www.cntv.cn/program/ddjy/20030924/100885.shtml（2022—11—10查閱）

（李俠為上海交通大學科學史與科學文化研究院教授，谷昭逸為上海交通大學科學史與科學文化研究院碩士研究生）

責任編輯：尚國敏