基層治理視閾下鄉村法治供需矛盾實證研究

李曉雯 曹 寧 余竹晴 方詠瑜

五邑大學，廣東 江門 529020

鄉村治理是基層治理的重要組成部分，鄉村法治是基層治理的重要舉措，推進鄉村法治建設對推進基層治理法治化有重大意義。當前，在基層黨組織、鎮政府、村委會的共同作用下，極大地推動了以村規民約、普法宣傳、一村一法律顧問制度三方面為著力點的鄉村法治建設，但這三項制度在滿足村民具體法治需求上，仍存在供需不平衡的問題，阻礙了基層治理法治化進程，亟待解決［1］。

本文從“供給—需求”思路出發，立足于E市N鎮鄉村，運用問卷調查、實地走訪等調研方法，深入了解、研究、分析N鎮法治建設現狀及存在的供需矛盾，以期尋求解決問題、推動當地法治發展的新思路，提升基層治理水平，助力法治國家建設。

一、供需現狀分析

據對N鎮鄉村法治建設的問卷及實地走訪調查發現，其村規民約覆蓋度高、通俗易懂，但存在空泛、不實用等問題。持續的普法宣傳受群眾普遍認可，但仍未滿足其多樣化、個性化的普法宣傳需求。一村一法律顧問下鄉為群眾提供便利的法治服務，但該制度的僵化模式供給不合群眾實際需求。

（一）村規民約

目前村規民約于N鎮各行政村基本實現全覆蓋，由村委會召集村民舉行村民會議制定。表述形式采取口語式、口令式生活化語言，如Q村的“和睦相處講道德，搬弄是非人人憎”。內容多為口號性倡導，如“跟黨走、講文明、樹新風”。村規民約內容體現了黨的重要思想，鄉鎮政府在合法性上進行落實和監管，村委會具體執行和宣傳。經問卷調查（見表1），41.7%的村民表示知情規約，36.4%的村民認為規約對解決糾紛或保障權利有作用，但極少村民日常使用規約解決問題。

表1 N鎮各群體知情規約、對規約解決糾紛與保障權益作用評價百分比

據此，當地合法規約的全覆蓋對應了基層治理新時代的發展需求。規約的表述接地氣、通俗易懂、朗朗上口，便于村民理解記憶，一定程度上能夠推動規約的有效供給。但當地規約內容泛化、實用率低、知情度低，這些問題有待進一步完善。

（二）普法宣傳

經實地走訪發現，司法所和綜治辦為N鎮普法主體，聯合村（居）委會干部及下鄉普法大學生，以擺攤、派發宣傳單及小禮品、開展講座、入戶講解、設置黑板報與宣傳欄等形式開展普法活動。普法內容以土地、婚喪嫁娶、相鄰關系、農村承包經營等與村民生活息息相關的法律知識為主。據問卷調查發現（見表2），從參與各普法形式的頻率來看，黑板報、宣傳欄形式以及定期宣講形式成效較傳單、小禮品等印刷品形式更高。22.6%的村民認為普法活動有很大幫助，但仍有一半以上村民認為幫助不大甚至毫無幫助（見表 3）。

表2 N鎮各群體參與普法活動的形式和頻率

表3 N鎮人們對普法活動的認同度

綜上，N鎮政府與村委會認真回應黨的普法要求，聯動多主體普法，不斷滿足當地的法律服務需求，村民對此認可度較高，一定程度上促進村民法治意識的覺醒，幫助村民間糾紛的有效解決。但仍然存在內容缺乏針對性、普法形式陳舊的問題，難以滿足群眾多樣化、個性化的法律需求。

（三）一村一法律顧問制度

一村一法律顧問制度在N鎮得到落實，N鎮政府為鎮內7個村莊和1個社區共配備2名律師作為法律顧問。顧問每個月至少到村服務1天、每次不少于8個小時地提供法律咨詢服務、開展法律講座等，并且接受政府與村委會的監管，協助當地宣傳法律知識，鼓勵村民前來咨詢，引導村民會用、善用法律維護自身權益。據問卷調查，僅有28.67%的群眾知情一村一法律顧問制度，其中有90%以上的群眾對律師顧問工作及開展的活動表示滿意。

由此，律師顧問為當地群眾提供了一個法律咨詢的便捷途徑，基本滿足當地知情群眾的法律服務需求；開展普法講座，滿足了落實一村一法律顧問制度的基本要求。但仍存在認知率不高、顧問語言不通及服務領域不對口的問題，導致顧問無法與村民打成一片，阻礙了一村一法律顧問制度的推進。

二、矛盾問題及原因分析

當前鄉村法治建設供需矛盾，一方面是由于制度本身設計與運行機制不完善；另一方面是由于基層黨政與村委會供給主體互動不強。

（一）制度的設計與運行機制不完善

現階段鄉村法治供給制度的設計與運行，存在制定理念及宣傳觀念偏差、宣傳方式及宣傳模式單一、人員派遣不周等問題。

1.村規民約：制定過政策化及宣傳單一

當地村規民約本身內容泛化、實用率不高、知情度低是其設計、運行中的問題。究其因，制定理念過政策化，導致規約內容更像是空泛化的政策口號；內容泛化的規約本就打壓規約的實用空間，在規約實際操作性不強的情況下，獎懲機制的缺乏，讓規約缺少規制性，難以形成自身的治理權威及激發村民的使用熱情；規約宣傳機制不完善，宣傳僅依靠單一主體及單一傳統方式，致使其被知情度偏低。這些問題若長期存在，會讓規約這種推進鄉村法治化建設的強大工具形同虛設。

2.普法宣傳：宣傳觀念及模式未應民所需

當地普法宣傳內容缺乏針對性、仍以陳舊宣傳方式為主是其在運行過程中的問題。方式陳舊缺趣味使本身生澀難懂的法律更難激起學法熱情。內容無針對，未能使普法宣傳精準化，加重群眾理解負擔。這與普法宣傳本身的宣傳觀念、宣傳模式有關。追求全面的宣傳觀念，不結合受眾理解水平實際，終讓全面成空泛、成負擔。當地有進行新時代宣傳模式更迭，讓宣傳方式漸趨多元，但未能對接群眾需求，群眾參與傳統型普法宣傳的頻率較高，反而造成普法宣傳方式仍以陳舊的為主。

3.一村一法律顧問制度：規定不細致及落實未到位

當地一村一法律顧問制度存在顧問服務不主動、語言不通、服務領域不對口及認知率低等問題。由于缺乏對顧問值班地點的詳細規定，現階段顧問僅做到定點咨詢，不主動入戶走訪。在落實上，派遣考慮不周全，導致顧問與村民語言不通及服務領域不對口，出現法律咨詢不順暢，回應法律需求實效低；專業能力有限，不能滿足鄉村法治服務的多樣化需求。制度自身宣傳機制不完善導致認知率低，具體表現為公告欄張貼式介紹該制度的存在，卻缺乏對其具體運作的解釋，讓村民縱使聽聞之也不了解。

（二）基層黨政與村委會互動不強

目前基層黨政與村委會互動方面存在領導責任未能完全落實到位、組織協調機制不完善、監督管理機制不全面等問題。

1.領導責任未能完全落實到位

鄉村基層黨組織是鄉村各組織和各項工作的領導核心［2］，鄉村治理是黨對鄉村工作領導的落腳點，基層黨組織對鄉村法治建設的領導事關鄉村治理體系和治理能力現代化水平的提升［3］。但當地基層黨組織在領導機制方面不接地氣，在領導鎮政府、村委會實施村規民約、普法宣傳、一村一法律顧問制度的工作時，僅是簡單地上傳下達宏觀的上級政策文件，而未結合當地實際向鎮政府、村委會進行解釋指導和具體落實。這就加劇了鎮政府、村委會在落實三項制度中的村規民約內容空泛化、普法宣傳內容過政策化及法律顧問的遴選標準未能“入鄉隨俗”。

2.組織協同機制不完善

當地基層政府與村委會協同機制不強，協同互助性較差。在村規民約方面，政府未能引導村委會審查規約內容的實用性，僅限于自身對規約合法性的審查；村委會未充分內化及講解政府文件中規約的制定要求，致規約過于照搬政治術語；這加劇了規約內容泛化、過政策化。在普法宣傳方面，村委會未能及時向政府反饋群眾對普法內容的需求，政府未與村委會共同探尋當地群眾喜聞樂見的普法形式，普法宣傳模式及觀念難以得到進一步發展。在一村一法律顧問制度方面，政府未能協同村委會對該制度進行廣泛、細致的宣傳，村委會未能與政府協商所需的顧問類型，加重了該制度的“水土不服”。

3.監督機制不全面

在監督管理機制方面，基層黨政與村委會缺乏有效的監督。基層黨組織未把法治供給的落實成果納入黨建工作考核中，導致基層黨員在法治供給的服務工作中監督積極性不高，最終使三項制度落實效果不佳。在村規民約方面，由于缺乏監督，基層黨員未能充分發揮先鋒模范作用，監督這一制度的實施情況，考量該村規民約的實用性程度。政府未把法治供給的落實成果納入基層工作人員的考評中，導致基層政府工作人員工作的內生動力不足。如在普法宣傳方面，政府內部缺乏部門之間的考評機制，對司法局的工作缺乏有效監督。村委會對自身定位不明晰，導致其在制度中未能發揮其監督作用。如在一村一法律顧問方面，村委會未能與政府一同對律師顧問工作進行監督。

三、對策建議

（一）轉變觀念，精準施策

1.村規民約：制定細化，增強認知

轉變制定理念，轉化政策為己所用，細化規約增加實用價值。基層黨員引領鄉親把抽象政策轉化為規約具體權益事項，如安裝路燈、扶殘助難等。健全獎懲機制，激發使用熱情。村委會可通過積分制、臺賬等記錄村民遵守或違反情況，執行獎懲規定，同時把握獎懲限度，注意獎懲合法性。完善村規民約宣傳機制，實行主體多元、方式多樣的宣傳，提高知情度。村委會可讓法律顧問通過講座講解規約的法律問題；成立婦女宣講組，逐步使村民從學習者向宣傳者轉變；用文藝演出等喜聞樂見的方式宣傳。

2.普法宣傳：貼近實際，精準宣傳

轉變普法宣傳觀念，普法宣傳內容因人而制定，降低群眾理解負擔。如：對務工類人群應側重普及《勞動法》，對在家務農者應側重普及《農村土地承包法》，對老年人則側重普及《老年人權益保障法》等。精準普法宣傳更迭模式，對接群眾需求創新方式，實現群眾易懂的趣味普法。即先明晰群眾普法宣傳喜好，如：普法宣傳小禮品喜好、普法講座主題偏好等。再平實化法言法語，生動地用當地方言宣傳。可編演方言版法治小品等文藝節目等。

3.一村一法律顧問制度：落實職責，就地派遣，大力推廣

落實顧問職責，通過制度規定保證顧問做到走村入戶，精準對接轄區的群眾，實行“定點服務+走村入戶”服務形式，更好地解決群眾的法律疑惑。細化顧問派遣條件，把語言、擅長領域納入考慮范圍。派遣會講當地話的顧問，解決語言交流障礙。實施“點餐式”法律服務，村居委會結合村居情況向政府協商表示需要哪些領域的顧問，直接對接村居的法治需求。完善制度宣傳機制，詳細介紹運作模式，方便群眾獲取法律服務。村委會可利用村廣播定期提醒村民該制度的存在及應用方式，鼓勵村民運用法治手段解決法律問題。

（二）增強基層黨政與村委會互動性

1.加強基層黨組織的領導

加強基層黨組織的領導，推動理論落到實處。發揮鄉村基層黨組織在鄉村法治建設中始終總攬全局、協調各方的作用［4］，用一套高度協調的頂層設計整合各方力量，使制度供給與村民需求精準對接。設立由黨員組成的對三個制度相關政策文件進行解讀的小組，并將其下達，切實指導政府與村委會工作。村規民約方面，應領導制定實用化與去空泛化的規約，并充分發揮黨員、干部的先進示范作用，要求鄉、村兩級干部以及全體黨員以身作則，帶頭踐行村規民約，讓村規民約變為全體村民行為的指引規范［5］。普法宣傳方面，加強對相關政策文件的講解培訓及對政府和村委會的黨員普法宣傳工作者的法治素養培訓，使他們懂得平衡普法內容的法治政策與法律知識，化解普法宣傳的過政策化。一村一法律顧問制度方面，領導、政府、村委會在選聘律師顧問前廣泛收集群眾對法律顧問語言、專業能力等的要求，充分對接群眾的法律服務需求，聘請群眾滿意的顧問。

2.完善基層政府與村委會的協同機制

鄉村法治建設有效運轉，需要特定的協同機制加以輔助，使參與主體能夠更好地協調配合［6］。在完善基層政府與村委會的協同機制，促進其相互間的良性互動上，不同主體有不同的要求。在規約方面，政府協同村委會明晰村民實際需求，再組織、引導村民制定具有可操作性的規約；指導村委會全面審查規約，具體化、務實化村規民約的內容。村委會對政府文件的規約制定要求存疑時，應及時尋求政府幫助，確保規約內容具體化，而非為避免錯誤，直接套用政策術語。在普法宣傳方面，政府與村委會應積極了解不同村民的普法需求，共同探討最優普法形式。例如創作將法律知識與地方戲曲、民歌有機融合的歌曲；運營線上平臺傳播法律知識；完善現有的法治公園等。在一村一法律顧問制度方面，雙方共同細化宣傳內容并加大宣傳力度。在選聘顧問時，雙方應充分溝通，了解當地對顧問具體領域的需求，使顧問專業能力與當地需求匹配。

3.完善監督機制

完善監督機制，基層黨政與村委會要形成一套切實有效的監督體系。黨在村規民約方面，發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，成立由村民黨員組成的制度監督小組，測評當地規約的實際運用價值；普法宣傳方面，基層黨組織聯動司法所、婦聯、學校等主體，落實普法責任制，加強督促檢查，指導各部門分工協作，齊抓共管；一村一法律顧問制度方面，將制度納入當地基層黨建工作規劃中，監督法律顧問的工作，要求法律顧問在遇到可能影響社會和諧穩定或涉及村兩委、群眾重大利益的事情時，應當及時向基層黨委報告［7］。政府在村規民約方面，要加強對規約內容的監督，使規約內容既合法又貼近村民生活；在普法宣傳方面，政府要加強內部的監督，使司法局的普法活動能得到充分落實；在一村一法律顧問方面，要聯合村委會對律師顧問工作開展情況進行日常記載管理和審查監督；建立對顧問的雙考評機制，共同督促該制度有序、有效地運轉。

四、結語

法治鄉村的建設是長遠的、系統的工程，法治發展任重道遠。推進基層治理法治化不僅需要對法治供給制度進行設計與完善，還需要對基層黨政、村委會、村民三者之間如何良性互動進一步探索，開辟法治建設新思路，借鑒吸收其他鄉村的建設經驗，完善鄉村法治供給體系，滿足各方需求，促進鄉村法治供需匹配的平衡，推動基層治理法治化，助力法治國家建設，推進國家治理體系與國家治理能力現代化。