歐盟通過“全球門戶”計劃加入全球基建潮

孫彥紅

2021年12月1日，歐盟委員會和歐盟外交與安全政策高級代表共同發布“全球門戶”（Global Gateway）計劃。根據歐盟文件，“全球門戶”計劃在2021年至2027年間共動員3000億歐元投資，支持實現“智慧的、可持續的、可信任的全球互聯互通”，并將重點支持發展中國家基礎設施的建設與升級。

作為繼中國提出“一帶一路”倡議和美國主導七國集團提出“重建更美好世界”倡議之后的又一全球性基建計劃，“全球門戶”計劃的發布標志著歐盟更積極主動地參與到當前的全球基建潮當中，并試圖夯實其經濟科技方面的“硬實力”和規則標準制定方面的“軟實力”，以維護自身戰略利益。“全球門戶”計劃的出臺將會對歐盟對外關系和正處于深刻變動中的國際政治經濟格局產生一定影響。

歐盟出臺“全球門戶”計劃至少有兩個戰略意圖，一是通過積極參與全球互聯互通提升自身競爭力、確保供應鏈安全，二是基于“歐洲價值觀”重塑全球地緣政治格局。

2008年國際金融危機以來，歐盟經濟實力和國際經濟地位持續下降，特別是在數字經濟領域發展相對落后，令其日益陷入“競爭力焦慮”。為此，歐盟于2010年提出旨在全面提升競爭力的“歐洲2020”戰略。然而，受到歐債危機和英國脫歐拖累，該戰略落實效果并不理想。2019年底上臺的歐盟委員會主席馮德萊恩更加注重內外政策的融合互補，對內提出綠色、數字“雙轉型”戰略的同時，一直在醞釀面向全球的經濟促進計劃。新冠疫情使得當前全球基礎設施存在的不完善、不兼容等短板暴露無疑，也令歐盟進一步認識到全球互聯互通對提升其競爭力和維護供應鏈穩定的重要性，這加速了“全球門戶”計劃的出臺。該計劃明確提出，通過參與發展中國家基礎設施建設，歐盟既能出口更多優勢技術與產品，為歐洲企業贏得更多對外投資機遇，還可以推廣相關技術和環境保護標準，這將給歐盟帶來實實在在的經濟利益。

其次，基于“歐洲價值觀”重塑全球地緣政治格局是歐盟的更深層次考慮。本屆歐盟委員會明確將自身定位為“地緣政治委員會”，強調要建設更加外向的歐盟，令其在大國競爭時代成為更強大的地緣政治參與者，在全球捍衛歐洲利益。“全球門戶”計劃正是歐盟展示上述地緣政治抱負的重要抓手，也將成為其輸出意識形態的新載體。正如歐盟外交事務與安全政策高級代表博雷利在發布該計劃時所言，“一個更強大的歐洲意味著能與伙伴們開展堅決的合作，堅定地維護‘歐洲價值觀’。這一戰略再次強調了我們有關完善互聯互通的愿景，那就是必須基于國際上接受的標準、規則和規制，確保公平競爭的環境。”歐盟宣稱將通過該計劃促進國際穩定與合作，并展示“民主價值觀”如何為合作伙伴帶來確定性、公平性與可持續性。基于此，該計劃確立了六大原則，分別是“民主價值觀”與高標準、良好的治理與透明度、平等伙伴關系、綠色清潔、安全、帶動私營部門投資，可以說大多數原則都帶有濃厚的“歐洲價值觀”色彩。

結合全球經濟發展趨勢與自身產業優勢，歐盟“全球門戶”計劃提出五個優先投資方向，分別是數字化、氣候與能源、交通運輸、健康、教育與研究。此外，歐盟還根據發展狀況差異確定了不同地區的重點投資方向。

在數字化領域，歐盟提出要支持發展中國家部署數字網絡與基礎設施，包括擴大在海底電纜、陸上光纖、天基安全通信系統以及云數據基礎設施等方面的投資。具體而言，歐盟計劃在拉美地區將現有的海底電纜和陸上光纖項目擴展到更多國家，將支持北極圈地區的5G網絡部署，還將在亞洲與日本建立人工智能伙伴關系。值得注意的是，歐盟提出要將其“5G網絡安全工具箱”和《通用數據保護條例》（GDPR）推廣至“全球門戶”計劃的相關項目中。在氣候與能源領域，歐盟提出將通過合作推進伙伴國的能源轉型，包括在沿海地區興建風力發電廠、建設智能電網以促進地區能源一體化等。為此，歐盟計劃為撒哈拉以南的非洲地區和北非地區各提供24億歐元和10.8億歐元贈款，加快推進“非洲-歐盟綠色能源倡議”，支持非洲發展可持續能源、提高能效、減少碳排放，同時推動非洲統一電力市場發展。在交通運輸領域，歐盟計劃投資幫助發展中國家打造“可持續的、智慧的、有韌性的和安全的”交通運輸網絡，包括修建鐵路、公路、港口、機場等，在促進伙伴國經濟發展的同時也有助于歐盟外部供應鏈多元化。在這方面，歐盟提出將推動泛歐交通網絡（TEN-T）向西巴爾干地區、土耳其和東部伙伴國延伸，此外還將通過支持跨地中海交通網絡（TMN-T）、撒哈拉以南非洲地區和中亞地區的交通基礎設施建設推廣歐盟標準。在衛生方面，歐盟提出將幫助部分發展中國家建立基本的醫療產品生產能力，并為之提供相關基礎設施支持。例如，歐洲疾病預防控制中心（ECDC）將為非洲疾病控制預防中心（ACDC）提升危機應對能力提供幫助。在教育與研究方面，歐盟提出將幫助發展中國家提高教育質量，通過伊拉莫斯項目加大對國際學生赴歐訪學的支持力度，還將通過“地平線歐洲”計劃加強與發展中國家的研發合作。

為達到“全球門戶”計劃提出的3000億歐元的投資規模，歐盟擬通過多個渠道增加公共投資，期望以此帶動私營部門投資。首先，由歐盟預算通過“鄰國、發展與國際合作工具-全球歐洲”下專設的“歐洲可持續發展+”基金（EFSD+）提供397億歐元擔保，目標是共動員1350億歐元投資，其中歐洲投資銀行（EIB）已確定將追加250億歐元投資;其次，由歐盟對外援助項目提供180億歐元贈款;再次，由歐洲復興開發銀行（EBRD）等開發性金融機構以擔保和低息貸款等方式共動員1450億歐元投資;通過“地平線歐洲”計劃提供部分科研資金。此外，歐盟還在籌建統一的出口信用工具，旨在加強對歐盟企業在第三國市場經營的支持。除了投資工具，歐盟還提出要通過技術援助、政策對話、貿易與投資協定、標準化等途徑為相關投資創造更適宜的環境。

在具體實施上，“全球門戶”計劃將通過“歐洲團隊倡議”（Team Europe Initiative）方式推進，即由歐盟機構來確認受支持項目，之后由歐盟機構、歐盟成員國、歐洲金融機構、歐洲企業界與投資對象國的政府、私營部門共同落實投資和推進項目。

總體上看，歐盟提出“全球門戶”計劃一定程度上有助于彌補當前全球基建潮、特別是發展中國家基礎設施建設的投資缺口，也有助于促進疫情背景下的全球經濟復蘇，縮小不同地區/國家間的經濟差距。然而，從融資能力和投資條件等方面看，該計劃的落實前景不容樂觀。

首先，以有限的歐盟公共預算和歐洲投資銀行資金為杠桿撬動高達3000億歐元總投資的難度相當大。歐盟成員國政府的財政赤字和債務水平自疫情暴發以來已大幅飆升，其當務之急是促進本國經濟復蘇，在本國基礎設施投資尚有較大缺口的情況下，支持海外基建項目的空間非常有限。例如，歐盟“數字羅盤計劃”提出到2030年將在歐盟所有人口密集地區實現5G網絡覆蓋（2021年初僅為14%），要實現此目標仍有巨大投資缺口。這也在很大程度上決定了歐洲開發性金融機構的首要投資目的地是本土而非穩定性相對較弱的海外發展中國家。此外，當前全球經濟復蘇前景仍不確定，無論是歐盟還是發展中國家的私營部門對于投資周期長、風險高、收益慢的基建項目都缺乏熱情。鑒于此前歐盟出臺的面向內部的容克投資計劃尚且沒能獲得足夠融資，此番主要涉及對外投資的“全球門戶”計劃無疑將面臨更多融資困難。

為達到“全球門戶”計劃提出的3000億歐元的投資規模，歐盟擬通過多個渠道增加公共投資，希望以此帶動私營部門投資。圖為歐洲投資銀行。

其次，歐盟以意識形態劃線、將基礎設施投資與價值觀捆綁的做法恐將在發展中國家“遇冷”。歐盟“全球門戶”計劃雖未點名排除哪些國家，但是明確表示要與持西方“民主價值觀”的伙伴一起行動，也強調投資必須基于“國際上接受的環境與社會標準”。當前西方式民主深陷內外困境，在廣大發展中國家中并不受歡迎，而歐盟將投資與嚴苛的環境以及西方“人權標準”掛鉤的做法也會令多數發展中國家望而卻步，甚至會引發反感。考慮到美國召集的“民主峰會”已慘淡收場，歐盟通過“全球門戶”計劃輸出其價值觀也不會順利。

值得一提的是，雖然歐盟宣稱其“全球門戶”計劃將與美國主導的“重建更美好世界”倡議相互促進，馮德萊恩也表示要用該計劃替代中國的“一帶一路”倡議，但是在實踐中恐會事與愿違。從投資規模上看，上述三個計劃或倡議的投資目標總額，與龐大的全球基建投資需求相比仍有較大缺口，因此實際上三者更多是互補關系，并不存在非此即彼的沖突。從資金來源上看，歐盟前三大經濟體德國、法國和意大利均為七國集團成員，這使得歐盟“全球門戶”計劃與“重建更美好世界”倡議在籌資過程中難免形成相互“擠出”效應。從投資附帶條件上看，歐盟“全球門戶”計劃與“重建更美好世界”倡議均與價值觀捆綁，這也會使得兩者在推進中形成競爭關系，相比而言，筆者認為歐盟“全球門戶”計劃與中國“一帶一路”倡議似乎更易形成事實上的互補關系。