德國新政府外交：“積極有為”還是“力不從心”？

黃萌萌

剛進入2022年，由社民黨、綠黨和自民黨聯合組建的德國新政府外交政策就迎來一次考驗。近期，圍繞著烏克蘭是否加入北約，美歐與俄羅斯陷入了激烈的地緣政治博弈，東西方之間的“安全困境”仿佛再次將國際秩序拉回冷戰夢魘之中。而就在德國新政府試圖尋求展現其“斡旋人”的積極作用之際，德國海軍中將舍恩巴赫卻發表了西方眼中的“政治不正確”言論。舍恩巴赫在近期訪問印度期間直言：“克里米亞半島不會再回來了”，并將西方對于俄羅斯“入侵”烏克蘭的擔憂描述為“無稽之談”，認為普京真正需要的是“平等尊重”。此言一出，立刻掀起輿論軒然大波。雖然德國新政府迅速重申與美國和北約保持“聯盟團結”，并表示將通過“經濟和金融制裁”及暫停“北溪-2號”天然氣管道項目等手段威懾俄羅斯，但來自多方的批評與壓力令新政府陷入被動局面。1月22日，舍恩巴赫宣布辭職。德國新政府是否具備實現“積極有為”外交愿景的能力，由此引發外界廣泛關注。

近十年來，德國政治決策者多次提出要實施“積極有為”的外交政策，表示作為“建構力量”角色，要致力于通過“經濟實力”和“外交斡旋者”身份解決國際問題，承擔國際責任，實施基于“價值觀”和“規則”的多邊主義，在對外關系中協調“價值觀”與利益，以歐盟為依托積極發揮對國際秩序與規則的影響力。

2021年德國大選后，社民黨、綠黨和自民黨的組閣協議展現了德國雄心勃勃的外交愿景，即以“建構力量”為基點引導德國對外關系，將德國外交融入歐盟整體布局，在推動歐盟“戰略自主”的同時，加強與美國協調，促進與“志同道合”伙伴的多邊合作。組閣協議顯示，德美伙伴關系仍是德國新政府國際行動的核心支柱，德國期望與美國深化氣候與能源伙伴合作，共同推進以“規則為基礎”的國際秩序，維護歐洲安全穩定。在德俄關系領域，新政府則強調雙邊關系的“多維性”：一方面，追求德俄關系的穩定性，期待在能源轉型與全球問題上與俄合作;另一方面，以國際法、歐洲安全以及中東歐國家的利益為由，主張歐盟一致應對“俄羅斯威脅”，特別是在烏克蘭問題上，新政府認為解除對俄制裁的前提條件是俄羅斯完全遵守《明斯克協議》。

在對華關系上，德國新政府強調與美國及“志同道合”盟友之間就對華政策進行協調，并希望提升歐盟在對華關系中的談判籌碼。此外，同樣以“多維度”為抓手，確立“合作伙伴、經濟競爭和制度性對手”的對華三維定位，實施“分領域而治之”的對華戰略調整。德國新政府主張在氣候變化、全球抗疫與衛生政策、國際反恐、國際核裁軍以及可持續發展等全球治理領域與中國開展合作，在經貿投資、科技創新以及國際標準制定等領域與中國開展競爭。

不過，綠黨、自民黨和社民黨在外交政策上具有不同側重點。綠黨的外交核心理念是“氣候保護與人權價值觀”，自民黨則重視“數字、科技創新與經貿規則競爭”，而社民黨曾是20世紀70年代“新東方政策”的主導者，曾多次以中國和俄羅斯“理解者”身份推進務實性外交，試圖平衡“價值觀”與經濟利益。目前，社民黨朔爾茨領導的聯邦總理府與綠黨貝爾伯克執掌的外交部權責之爭如火如荼，朔爾茨能否在“權力的游戲”中制衡綠黨仍有待觀察。在烏克蘭問題上，部分社民黨人并不想過度刺痛俄羅斯，但最終在多方壓力下，不得不將暫停“北溪-2號”列為對俄制裁選項。

2021年11月14日，德國舉行“德國哀悼日”紀念活動，紀念全世界因暴力和戰爭所致的死難者和納粹受害者。德國總統施泰因邁爾在“德國哀悼日”紀念活動上致辭，呼吁銘記戰爭教訓。

德國新政府雖然有“積極有為”的外交愿景，但在現實中卻面臨諸多掣肘，其協調“價值觀”與經濟利益的努力并不順利。如在對華關系上，德國商界、政界和民意在對華認知上并不完全同頻。頗具政治影響力的德國商界利益集團——德國工業聯合會（BDI）雖然在2019年初率先提出對華“制度性競爭”，要求進一步推進中歐“對等”市場準入條件、爭取平等競爭規則與知識產權保護等，但并不主張中德在經濟與科技領域對抗。德國商會發布的《2020/2021在華德國企業商業信心調查》顯示，盡管受新冠疫情沖擊，77%受訪德企預計其所處行業在中國的表現將優于世界其他市場;72%的受訪企業表示未來愿意加大對華投資。德國已經連續五年是中國在歐洲最大的貿易伙伴，而中國也是德國第二大出口對象國。

然而，德國政界與學界卻將中歐關系的“競爭”維度上升至“對手”敘事。這導致德國企業目前承受著中歐政治與民意的“夾板氣”。疫情阻礙中德政界線下交流，而“價值觀”外交在德國媒體與民意中的支持率則在上升。在社會輿論壓力下，德國企業一方面原則上應允對供應商進行“供應鏈審查”，審核其是否存在“違反歐盟關于人權、勞工標準”的做法;另一方面也擔憂商業過度政治化將給企業帶來巨大不利影響，特別是德國汽車企業以及機械制造企業等對全球供應鏈深度依賴，短期內難以尋求等質的替代供應商。

由于二戰后德國對戰爭進行了大規模社會反思，其長期奉行軍事領域的“克制文化”。冷戰后，兩德重新統一，德國實力上升，但軍事“克制文化”仍制約著德國外交行為模式。歷次德國海外派軍必然引起社會爭論以及聯邦議會的跨黨派乃至黨派內部分歧。在北約軍費貢獻問題上，默克爾執政時期，德美之間就頻繁在國際場合“互懟”。時至今日，德國對北約的軍費貢獻仍未達到占GDP2%的標準。此外，在軍事實力上，2011年德國取消義務兵役制后，聯邦國防軍陷入裝備老舊以及人力不足的困境。

德國在軍事領域奉行的“克制文化”一定程度上限制了其“承擔安全責任”。2022年初，烏克蘭局勢升級，再次暴露了德國在承擔安全責任問題上的“短板”。在德國海軍中將發表“錯誤言論”后，烏克蘭批評德國外交“傲慢與狂妄”，趁機向德國施壓，要求其向烏克蘭輸送武器，發揮其在歐洲的領導作用，承擔其安全責任。而德外長則以“斡旋人”身份積極穿梭于華盛頓、莫斯科與基輔之間，尋求政治解決方案。德國這一外交立場顯然是受到國內“和平主義”與“克制文化”的影響。

德國新政府認為跨大西洋聯盟應在安全、科技、經濟與氣候變化等領域進行密切協調。然而，美歐協調呈現復雜態勢，在合作意愿增強的同時，在關鍵問題上卻“各懷心事”。

其一，世界格局發生深刻變動與全球疫情疊加對絕大多數國家造成巨大沖擊。為了緩解中產階級壓力，推進疫后經濟恢復，德美兩國的外交都呈現一定“內顧”趨勢，國內需求將很大程度上牽引外交政策方向。為此，德國不會完全跟隨美國腳步，避免與中國產業和科技“脫鉤”，防止對自己造成過大經濟損失。此外，德國政府深感美國政治與社會極化問題日益嚴重，拜登的民意支持率急劇下降，需要為特朗普式總統再次上臺的可能做好預案。

2022年1月5日，德國外長貝爾伯克訪問美國時與美國國務卿布林肯會晤。

其二，美歐在戰略上“半信半疑”對德美關系造成一定影響。長期以來，美國領導的北約一直是歐盟安全保護傘，但近十年來美國安全重心轉移至亞太，歐洲抱怨美國對其安全保護“半心半意”。拜登上任后雖表示會支持北約行動，但是美國政府在未和盟友及時溝通的情況下突然撤軍阿富汗，伙同英國“撬走”法國與澳大利亞簽訂的潛艇訂單，這些都令美歐關系再次蒙上陰影，削弱了美歐之間的安全互信，也再度增強了歐盟“戰略自主”的訴求。

其三，大國“越頂外交”使德國外交面臨壓力。比如在烏克蘭問題上，解決問題的密鑰仍掌握在美俄手中。德國擔心美俄之間的“越頂外交”將令歐盟成為大國博弈的犧牲品。此外，“新歐洲”國家不斷施壓，要求德國提供武器，而德國堅守“對話與威懾”的雙重對俄戰略，尋求政治解決危機，令烏克蘭和歐洲東部邊境國家對德國承擔安全責任的可信度產生質疑。

綜上所述，德國新政府希望自己作為一支“建構力量”，在國際舞臺上以歐盟為依托，通過自身的“外交斡旋者”身份和經濟實力影響他國決策，實施“積極有為”的外交政策。然而這一外交愿景面臨很多現實困境，可以預見德國新政府未來實施“積極有為”外交政策恐怕會力不從心。