我國農村環境治理的現實困囿及優化向路
——基于環境權保障的視角

王小東

（蘭州理工大學法學院 甘肅，蘭州 730050）

在鄉村振興戰略的全面推進下，深化農村改革，其主要目的在于建設美好鄉村。而美好鄉村是一個集合性概念，其涵蓋了經濟、文化、政治、生態環境等多方元素。而農村的環境治理，則是建設美好農村生態的重要組成部分。在當前新型城鎮化建設深入推進的過程中，城鄉界限出現模糊趨勢，農村的產業化建設不斷加快，在廣大農村地區，基礎設施的配套建設同產業發展速度之間存在客觀上的不匹配，導致農村面臨排污量多、排污覆蓋面較為嚴重、城市與農村之間出現污染轉移等客觀環境問題。諸多問題的出現，其源頭涵括了歷史、社會、經濟等多方原因。但是，作為環境保護最直接的責任主體，鄉級政府及村民自治機構對農村環境保護及治理、對于保障農民環境權，具有最直接的職能和職責，理應在農村環境治理中發揮重大作用。實踐中，這兩方直接的逐治理主體卻存在一定的履職缺位。在當下，深化農村改革的時代背景下，探討如何建設新時代美好農村，強化農村環境治理、保障農民環境權益具有重要意義。

1 農村環境治理與農民環境權保障的作用機理

1.1 農村環境治理的內質

農村環境治理，指的是農村資源的開發及利用主體，為了能夠將資源的利用與開發行為予以持續，通過公共或者私人組織，通過具體的預防或者治理行為，促成農村環境和資源的平衡或者優化，從而實現農村環境持續發展的整體過程。農村環境治理過程中，有權限的治理主體之間的地位劃分、職權劃分、義務與權利的劃分，以及劃分后的關系構成及方式運行，則組成了農村環境治理機制。從農村環境治理主體上來看，當前學理界較為一致的認為農村環境治理主體應當是“多元主體”共同參與治理。但是，從現行制度安排上看，農村環境治理具有明顯的“鄉村”兩級主體的體征。一方面，鄉政府作為基層政權組織，在農村的經濟、社會、環境治理等方面享有直接的行政權能。因此，鄉級政府應當在農村環境治理中，充分履職盡責，通過環境宣傳、環境監控、環境行政等手段，持續化開展環境治理工作，維護農民的環境權益。此外村“兩委”作為村民自治機構，直接接觸農村環境治理，不僅是政府環境治理政策的落實者，也是發動農民進行環境宣傳、治理動員、強化農民環保意識的重要力量。從環境治理的客體上來說，農村的自然環境資源是主要治理對象。農村生態環境及自然資源能夠可持續利用為主要治理目標，農民環境權的實現為主要目的。總體來說，農村環境治理是促進農村生態環境持續發展，保障農民權益實現、促進美好鄉村建設的重要首手段。

1.2 農村環境治理與農民環境權保障的內在聯系

農民環境權，指的是農民作為農村空間領域的生活及生產主體，擁有生活與良好環境之中，并合理利用自然環境資源，當其權利遭到侵害時，能夠獲取及時救濟的權利。環境權是農民重要的發展性權利之一。在當下，農民作為環境權的享有主體，其權利意識和權利維護能力無疑是比較弱的。在實踐中，如果沒有明確的權利救濟渠道及權利保障機制，農民群體面對環境權被侵害，很容易出現“集體沉默”的行為狀態。這就需要通過公權力的干預或者其他第三方力量的介入，通過農村環境治理行為，保障農民的環境權益。政府作為公權力的代表，其存在的目的在于執行憲法及法律，維護公民的合法權益。

在農村的環境治理中，鄉級政府作為直接的公權力執行者，更應當在農村的環境治理中發揮管理作用，通過行政機制或者行政救濟等手段，維護、發展農民的環境權保障機制。從立法安排上看，我國《環境保護法》第6條明確規定“……地方各級人民政府應當對轄區內的環境質量負責……”。第28條直接將環境治理作為地方政府的主要行政任務。我國《土地管理法》第42條直接規定了“縣、鄉（鎮）級政府應當……提高耕地質量、增加耕地面積、保護農村生態環境……”。這一條款事實上賦予縣鄉兩級政府保障農民生態權益的職責和義務。除此之外，按照我國《村民委員會組織法》的規定，村委會作為農村基層自治組織，同樣具有保障農民環境權的職責與義務。其中，《村民委員會組織法》第8 條明確規定“……村民委員會……引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。”但是與鄉級政府不同的是，村委會的環境責任是通過引導村民采取行為而實現的。但總體而言，農村環境治理的主要目的在于保障農民環境權益，而農民環境權益的保障則離不開政府、農民及多方主體的參與。

2 當前我國農村環境治理的現實困囿

雖說，在鄉村振興的戰略推進下，農村環境治理出現明顯成效，但是從實現并保障農民環境權的出發點，農村環境治理在制度建設、機構完善及機制優化等方面仍然存在諸多困囿。

2.1 制度設計上農村環境保護職權劃分有失具體

作為農村環境治理的直接責任主體，鄉級政府和村委會在農村的環境治理上都負有重要責任。但是，在立法安排中，現行法律對兩者的環境保護職權仍然存在一定的模糊性，不利于農村環保行為的實施。《環境保護法》第6條，確實將環境保護的責任鑲嵌入地方各級人民政府的職責之中，但是這只是一種較為模糊性的表達，對于鄉鎮政府在環境保護行動中發現的違法行為，鄉級政府沒有實際的處罰權和監管權。與此相同，村委會作為農村環境治理與保護的村民自治機構，具有保護農村環境的義務，但是有義務就應當具有相對應的權利。但事實中，《村民委員會組織法》第8 條雖然明確規定了“……村民委員會……引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。”但是作為村民自身產生的自治機構，對于本村轄區內的發現違反了相關環境保護法律、破壞農村環境的行為，村委會是否能具有一定的權限要求停止破壞行為、對涉事人員批評教育等。法律上并無明確規定。此外，面對農民個體在訴訟中的弱勢地位，對于農民環境權益遭到侵害的相關訴訟，村委會代表村民提起訴訟也無明確的法律依據，這不利于農民的環境權保護。

2.2 機構運行上農村基層環保機構設置不夠完善

一方面，鄉級政府并未設置專門的環境保護機構，也缺乏環保專職人員。《環境保護法》第24 條只對縣級以上政府部門的環境保護機構設置及權限劃分做出了說明，但是對于鄉級政府的機構設置則處于法律真空狀態。《地方人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64 條對政府部門的機構設置提出了嚴格的要求，對環境保護機構的設置也沒有較為硬性的要求。另一方面，作為基層自治組織，村委會也沒有專門的環保機構及專職人員。《村民委員會組織法》第7 條明確了村民委員會在日常工作中，可以根據需要設治安保衛、人民調解衛生等委員會，但是并未提及設立專職的環境保護委員會。而且在現實中，許多村委會并未設立專門的環保委員，對農村的環境污染也多數采取向上級報告的方式來處理。此外，村委會作為自治機構，本應當在環境保護中充分履行引導村民參與環保之中，使得村民能夠認識到自己的環境權益，從而提升農民環境權自我維護的能力。但是，由于在村委會中，環境專職人員及機構設立的缺失，農村環保工作容易處于缺位狀態，這使得環境保護履職不充分，難以達到預期效果。

2.3 機制建設上農民環境權保障設計不健全

這主要體現于三個方面。首先，農村環境信息公開機制不健全。一方面，環境信息的公開在外表上過于專業化，其晦澀難懂的專業術語，使得許多村民不清楚、不明白，進而不關心。另一方面，環境信息公開缺乏一定的針對性。現在隨著信息公開工作的不斷強化，信息公開有所提高，覆蓋面有所擴大。但是，公開內容上大豆針對于大氣、空氣質量等，對于農民普遍關心的土壤狀況、地下水狀況等信息，事實上是缺失的。其次，農民參與環境決策的機制并不完善。雖然我國早已經建立的環境影響評價的公眾參與制度，但是在農村地區，參與機制仍然不夠完善。一方面，農民在環境保護中的知情權和話語權面臨缺失狀態。城鎮化的發展使得大量空心村的存在，農民逐漸流動到城市之中，消息獲取渠道不暢通，難以參與到家鄉的環境保護中去，話語權則難以實現。另一方面，面對較為分散的流動狀態，原有的村民民主決策渠道流于形式化，農民個體在在決策中往往被代表。農民長期無法參與到環境決策中去，長久下來，也便失去了參與熱情，這也成為農民集體失聲的重要原因之一。最后，對于環境違法及侵權行為，農民往往面臨監督缺位。環境監督機制的建立，目的在于對政府的環境治理公權力行為進行必要的制約，但是，雖然法律規定了公民享有監督權利，實踐中，農民如何采用上述權利，其操作細則、救濟途經等相關程序并不完善。即便農民具有權益保障的意識，但是個體的農民本身便處于弱勢地位，如何實現其利益代表機制，仍然需要進一步完善。

3 我國農村環境治理的優化向路

根據上述分析可知，當前我國農村環境的治理現狀中，存在諸多困囿，主要體現在制度、機構、機制等層面，需要采取較為針對性的舉措不斷完善農村環境治理模式，保障農民環境權益。

3.1 制度層面上應當對基層環保機構依法賦權

制度層面上，首先，應對鄉級政府依法賦予環境保護權。一方面，在立法設計上應當對鄉級人民政府的環境保護職責及權限進行明確的規定，并賦予其較為明確的、在一定限度之內的環境保護行政處罰權限。此外還應當賦予鄉級人民政府對環境保護先進個人及單位一定的表彰權，以及對破壞農村生態環境的個人、單位的教育權等。另一方面，應當明確鄉級政府在環境保護中的具體責任，明確責任范圍和責任內容，對于不盡責或者不正確盡責的責任人員予以一定的處分。其次，應對村委會進行環境保護賦權。村委會雖然不是政府機構，但是作為農村村民自治機構，村委會所代表的的是村集體的利益，農村的環境保護與村委會有著直接的聯系。村委會當然成為農村環境保護的事實主體。因此，應當在立法中明確村委會對農村環境保護的管理職權。具體而言，不僅要賦予村委會對于農村環境的環境教育權，還應當賦予其一定的環境監督權。對于出現的破壞農村環境的行為，有權依法監督。此外，鑒于農民個體的弱勢地位，應當在環境公益訴訟中，明確村委的農民權益代表權，允許其代表農民參與環境訴訟，進而提升監督效果。

3.2 運行層面上應完善基層環保機構設置及人員配置

運行層面上，首先，鄉鎮政府應當設立環保機構及專職人員。在當下，政府機構仍然是農村環境保護的中堅力量，在解決環境糾紛、化解環境危機中發揮著重要作用。因此，強化基層政府的環境職責仍然是保障農民環境權益的重要途徑。針對現狀，鄉鎮政府應當建立起專門的環境保護機構，強化農村環境保護執法力度，其主要工作內容，具體而言：一是履行環境污染發現職責，及時向鄉鎮政府及縣級環保部門報告。二是履行環保宣傳及服務職責。強化思想宣傳，并向轄區內農業企業等講解環保法規，引導其自覺遵守環境法規。三是受理環境問題投訴與調節，化解農村環境糾紛。其次，應當完善村民委員會內部的環境保護專職人員設置。對于農村的環境問題而言，村委會始終處于第一線。因此，可以在村委會中設立環境保護委員，作為本村的環境保護責任人。

3.3 機制層面上應應強化農民環境權益保障

在機制層面上，首先，應當不斷完善農村環境保護的信息公開機制，實現農民環境知情權。在具體實施中，要充分考慮到農民群體和農村環境的空間場域，在信息公開中，涵括農村生活息息相關的環境元素，并且對監測結果進行文字上的改進，能夠讓農民易于了解，從而才能真正實現農民環境知情權，進而調動農民參與環境保護的積極性。此外，在信息公開的形式上，也可以針對性的進行改進，例如，可以采取廣播、村民大會、貼公告等方式，兼顧哪些年齡較大，存在“新媒體障礙”的村民。其次，應當完善農民環境保護參與機制。利益論認為，人與人之間的關系，建立在利益之上，為了能夠保證這種利益的公平分享，利益各方主體當然要參與其中。在農村環境保護過程中，農民作為利益主體之一，應當平等的參與環境治理的決策之中，享有必要的話語權。因此，可以在法律和政策中，明確農村環境保護和治理的公眾參與制度，并且需要明確參與渠道、參與方式及參與程序，從而保障決策的科學化、民主化與公開化。最后，還應當完善農民參與環境治理的監督機制和救濟機制。一方面可以拓展農民的監督渠道，例如可以設立環境治理投訴熱線，建立環境問題信訪專班，并建立舉報獎勵制度。引導農民自覺參與環境治理監督，調動參與積極性。另一方面，應當賦予村委會或者第三方機構一定的代表權，能夠代表農民參與環境侵害監督于救濟，從而維護農民的環境權益，強化監督與救濟實效。