新型城鎮(zhèn)化背景下中西部農(nóng)民市民化路徑探索

鄭燕

（西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院 四川，南充 637000）

2014年政府工作報(bào)告提出：“要推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。”中西部地區(qū)因?yàn)檎咂谩⒌乩砦恢谩⒆匀毁Y源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素的影響，其城鎮(zhèn)化水平遠(yuǎn)低于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。要達(dá)成中國(guó)城鎮(zhèn)化水平的整體提升，需要以中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)為重點(diǎn)，而城鎮(zhèn)化的推進(jìn)又需要從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化入手。新的發(fā)展環(huán)境賦予了市民化以新的內(nèi)涵，我們需結(jié)合鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的背景，探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口原地市民化的本質(zhì)內(nèi)涵。

1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口原地市民化內(nèi)涵

1.1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主體范圍界定：留鄉(xiāng)農(nóng)民也要市民化

我國(guó)對(duì)于市民化的研究，開(kāi)端于20 世紀(jì)90年代初期，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展吸引了大量中西部地區(qū)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，在推動(dòng)?xùn)|部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大規(guī)模的異地轉(zhuǎn)移也暴露出了許多的社會(huì)問(wèn)題，從而引發(fā)了學(xué)者們的廣泛關(guān)注。2004年，學(xué)術(shù)界提出“農(nóng)民工市民化”一詞，黃泰巖，張培麗認(rèn)為：“農(nóng)民工市民化是指農(nóng)民身份向市民身份的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變不僅體現(xiàn)在身份形式上，更重要的是農(nóng)民生產(chǎn)方式、生活方式和思維方式的本質(zhì)性變化。”這一時(shí)期對(duì)于市民化的研究主要集中在農(nóng)民工這一群體，體現(xiàn)了城市中農(nóng)民工與市民的權(quán)力分化。之后，學(xué)者們對(duì)市民化的研究范圍逐步擴(kuò)大，從研究單一的農(nóng)民工市民化到研究失地農(nóng)民的市民化、新生代農(nóng)民工的市民化等不同的市民化類(lèi)型，分析他們?cè)谑忻窕^(guò)程中面臨的現(xiàn)實(shí)困境，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于市民化的研究成果豐富，但缺少對(duì)原地市民化實(shí)踐的探索、大部分學(xué)者沒(méi)有將留鄉(xiāng)農(nóng)民納入到市民化的主體當(dāng)中進(jìn)行分析，缺乏對(duì)中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的理論和實(shí)踐研究。

祁曉玲，羅元清認(rèn)為：“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是指農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。”這一范疇既包括已經(jīng)在城鎮(zhèn)定居生活工作的農(nóng)村人口，也包括在城市與鄉(xiāng)村間往返的農(nóng)村人口，進(jìn)一步擴(kuò)大了市民化群體外延，但仍沒(méi)有考慮留鄉(xiāng)農(nóng)民的市民化。截至2019年底，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口84843萬(wàn)人，常住人口城鎮(zhèn)化率為60.60%，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率為44.38%。僅實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民的市民化是不夠的，現(xiàn)代鄉(xiāng)村的建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要有人留在鄉(xiāng)村，是否進(jìn)城不再是衡量市民化水平的必然標(biāo)準(zhǔn)，留鄉(xiāng)農(nóng)民也需要實(shí)現(xiàn)市民化。因此，本文將中西部地區(qū)留鄉(xiāng)農(nóng)民納入到市民化的主體當(dāng)中，探索中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的新路徑。

1.2 “轉(zhuǎn)移”內(nèi)涵界定：就地就近的市民化與權(quán)利均等

學(xué)界對(duì)于“轉(zhuǎn)移”的內(nèi)涵存在一定的分歧，但總的來(lái)講都強(qiáng)調(diào)農(nóng)民到市民的職業(yè)、生活空間、角色意識(shí)、思想觀念等內(nèi)容的轉(zhuǎn)變，在新型城鎮(zhèn)化的背景下，我們需要對(duì)轉(zhuǎn)移的內(nèi)涵進(jìn)行重新的界定。除了異地市民化，農(nóng)民也可以走“離土不離鄉(xiāng)”的原地市民化路徑，通過(guò)極短距離的遷移甚至不遷移，實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，進(jìn)一步激發(fā)了農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展動(dòng)力，進(jìn)城不再是衡量市民化的必要標(biāo)準(zhǔn)。此外，農(nóng)民到市民身份的轉(zhuǎn)變更強(qiáng)調(diào)平等的市民權(quán)利的獲得，留鄉(xiāng)農(nóng)民應(yīng)當(dāng)與生活在城市中的市民享有平等的教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等社會(huì)權(quán)利，不受戶(hù)籍身份和居住空間的限制。

1.3 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口原地市民化的新特征

以人為本的新型城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化賦予了新的時(shí)代特征，其主要包含以下幾個(gè)方面內(nèi)容。一是遷移距離遵循就地就近原則。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大規(guī)模異地遷移所帶來(lái)的問(wèn)題已經(jīng)非常突出，一方面是進(jìn)入到城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活的農(nóng)民并沒(méi)有獲得與市民同等的權(quán)利；另一方面是大量勞動(dòng)力的流失造成的鄉(xiāng)村的衰落。區(qū)別于傳統(tǒng)的異地市民化路徑，新的市民化路徑——原地市民化遵循就地就近的原則，在縣域經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)，以小城鎮(zhèn)為中心，帶動(dòng)鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)振興。二是市民權(quán)利要享有因地制宜。原地市民化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與異地市民化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)利需求存在一定的差異性，在以政府為主導(dǎo)的市民化的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)因地制宜，分階段并結(jié)合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的實(shí)際需要進(jìn)行資源調(diào)控配置，保留鄉(xiāng)村特色，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，營(yíng)造綠色生態(tài)的居住環(huán)境。三是依賴(lài)于小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。不同于異地市民化大規(guī)模的人口轉(zhuǎn)移，原地市民化解決的是留鄉(xiāng)和返鄉(xiāng)農(nóng)民的市民化問(wèn)題，鄉(xiāng)村的復(fù)興依托于小城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動(dòng)，小城鎮(zhèn)完善的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)能夠?yàn)檗r(nóng)民提供大量的就業(yè)崗位，增加農(nóng)民實(shí)際收入，改變農(nóng)民靠天吃飯、半工半農(nóng)的尷尬局面，并吸引外出打工農(nóng)民返鄉(xiāng)，改變鄉(xiāng)村衰落的局面。

2 中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口原地市民化的驅(qū)動(dòng)力和面臨的困境

2.1 中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口原地市民化的驅(qū)動(dòng)力

目前我國(guó)仍有幾億農(nóng)民留在中西部農(nóng)村地區(qū)，通過(guò)原地市民化路徑實(shí)現(xiàn)留鄉(xiāng)農(nóng)民的市民化是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重中之重和中西部地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。在城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的雙重支撐下，中西部地區(qū)就地就近城鎮(zhèn)化的推進(jìn)勢(shì)在必行，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口原地市民化的推進(jìn)，需要我們對(duì)現(xiàn)實(shí)的驅(qū)動(dòng)力進(jìn)行簡(jiǎn)要的分析。

2.1.1 國(guó)家政策的有力支撐 21 世紀(jì)初期國(guó)家實(shí)施的西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，在一定程度上推動(dòng)了中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，2015年脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略和2017年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，進(jìn)一步激發(fā)了中西部地區(qū)發(fā)展的潛力。2020年12月3日，習(xí)近平總書(shū)記在主持召開(kāi)中共中央政治局常委會(huì)會(huì)議時(shí)指出，“經(jīng)過(guò)8年持續(xù)奮斗，我們?nèi)缙谕瓿闪诵聲r(shí)代脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，消除了絕對(duì)貧困和區(qū)域性整體貧困，近1億貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，取得了令全世界刮目相看的重大勝利。”脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)已經(jīng)初步完成，當(dāng)前正處在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵時(shí)期，絕對(duì)貧困的消除不是終點(diǎn)，要實(shí)現(xiàn)東、中、西部地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，需要走新型城鎮(zhèn)化的道路。

2.1.2 農(nóng)民自身的切實(shí)需求和中西部地區(qū)發(fā)展需要的現(xiàn)實(shí)推動(dòng) 原地市民化路徑的提出實(shí)際上農(nóng)民自己的現(xiàn)實(shí)選擇，縣域經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)就地就近的市民化可以不改變農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的地緣文化，使其在家門(mén)口實(shí)現(xiàn)就業(yè)，看得見(jiàn)鄉(xiāng)村記得住鄉(xiāng)愁，不必負(fù)擔(dān)大城市高昂的生活成本，降低市民化給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口帶來(lái)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。此外，原地市民化可以使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有更多的時(shí)間關(guān)注子女教育和老人身心健康等問(wèn)題，讓他們回歸到家庭生活中，解決空巢老人、留守兒童等社會(huì)問(wèn)題。當(dāng)前，中西部小城鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)與大、中城市之間仍存在較大的發(fā)展差距，要實(shí)現(xiàn)中西部地區(qū)城鄉(xiāng)的雙向融合和東中西部地區(qū)的協(xié)同發(fā)展，就要走新型城鎮(zhèn)化道路，發(fā)揮小城鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的輻射帶動(dòng)作用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。

2.2 中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口原地市民化面臨的困境

原地市民化強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就地就近的城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，能夠有效地處理傳統(tǒng)的異地市民化帶來(lái)的大城市落戶(hù)困難、市民權(quán)利不均等經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題，緩解大城市的治理壓力，助推城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興。當(dāng)前，中西部地區(qū)就地就近城鎮(zhèn)化已經(jīng)初顯成效，但仍然面臨著許多的困難和挑戰(zhàn)。一是制度體系的滯后，阻礙了原地市民化進(jìn)程。城鄉(xiāng)二元的戶(hù)籍制度、土地制度、社會(huì)保障等制度導(dǎo)致農(nóng)民與市民的權(quán)利不對(duì)等，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本過(guò)高，阻礙市民化進(jìn)程。二是地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，限制了原地市民化進(jìn)程。中西部地區(qū)規(guī)模經(jīng)濟(jì)欠缺，多承接的是東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型后淘汰的小規(guī)模、低附加值的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，缺少龍頭企業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)。再加上鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的不完善，城市資源無(wú)法向鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)有效流動(dòng)，小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的長(zhǎng)期發(fā)展缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，就業(yè)崗位稀缺，造就了半工半耕的生產(chǎn)模式，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不敢完全脫離土地實(shí)現(xiàn)市民化。三是基層政府管理權(quán)有限，影響原地市民化進(jìn)程。在現(xiàn)有的行政管理體制下，基層政府部門(mén)缺乏管理的能動(dòng)性，經(jīng)常面臨事多無(wú)權(quán)的困境，基層缺乏專(zhuān)業(yè)化的行政隊(duì)伍，無(wú)法為原地市民化提供財(cái)政和信息上的強(qiáng)有力支撐。總的來(lái)講，中西部地區(qū)農(nóng)民的市民化進(jìn)程還面臨著許多的難題。

3 中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口原地市民化實(shí)現(xiàn)路徑研究

原地市民化路徑助推新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展支撐原地市民化進(jìn)程。中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化需要一個(gè)過(guò)渡的時(shí)間段，要在充分考慮民意的基礎(chǔ)上，動(dòng)員政府、農(nóng)民、企業(yè)等多元主體共同參與，借助政策、資源、文化特色等驅(qū)動(dòng)力，化解目前面臨的困境。本文從“觀念轉(zhuǎn)變”、“產(chǎn)業(yè)支撐”、“制度創(chuàng)新”、“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”、等四個(gè)方面出發(fā)，為推動(dòng)中西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)原地市民化提供建議。

3.1 強(qiáng)化原地市民化觀念，多元主體助推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

一是要改變政府部門(mén)傳統(tǒng)市民化觀念，落實(shí)城鎮(zhèn)化建設(shè)方向。各級(jí)政府尤其是基層政府在制定和實(shí)施就地就近城鎮(zhèn)化推進(jìn)政策的過(guò)程中，應(yīng)先結(jié)合地方發(fā)展情況和國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，理解原地市民化和新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)內(nèi)涵、推進(jìn)特點(diǎn)、相互關(guān)系。思想意識(shí)引領(lǐng)政策實(shí)踐，原地市民不同于傳統(tǒng)市民化路徑，要更多的考慮民情，拓寬與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的溝通交流渠道，在充分了解民意的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方文化特色、地理位置、產(chǎn)業(yè)布局等特點(diǎn)，在適宜的小城鎮(zhèn)發(fā)展原地市民化，進(jìn)而助推就地就近城鎮(zhèn)化。二是要轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的觀念，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化共建共享。要通過(guò)政策宣傳等方式糾正錯(cuò)誤的市民化、城鎮(zhèn)化觀念，按照農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的經(jīng)濟(jì)狀況、就業(yè)技能、思想觀念等分層次、分批次的實(shí)現(xiàn)市民化，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就業(yè)，提高他們對(duì)原地市民化和就地就近城鎮(zhèn)化的接受度。三是要引入多元化社會(huì)組織參與市民化進(jìn)程，緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)壓力。城鎮(zhèn)化的建設(shè)離不開(kāi)多元社會(huì)組織的參與，政府部門(mén)在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化政策的設(shè)計(jì)與實(shí)施的過(guò)程中，需要高校、研究院、智庫(kù)等組織建言獻(xiàn)策，公益組織、社會(huì)營(yíng)利組織的參與能為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)，提升農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化率，政府部門(mén)、社會(huì)組織和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主體的共同參與構(gòu)成了就地就近城鎮(zhèn)化過(guò)程中的多元主體，在轉(zhuǎn)變思想觀念的同時(shí)，落實(shí)共建共享，助推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

3.2 完善產(chǎn)業(yè)布局，推動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展

要提高中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的生活水平，推動(dòng)中西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)就地就近的新型城鎮(zhèn)化，需要完善小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局。第一，加強(qiáng)規(guī)劃，調(diào)整小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。將小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局納入整體的市級(jí)、縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，結(jié)合地理位置、自然資源、人口分布等優(yōu)勢(shì)區(qū)位因素，在有條件的中心城鎮(zhèn)建設(shè)完善的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，吸引高新技術(shù)企業(yè)入駐。要加強(qiáng)對(duì)小、微企業(yè)的扶持，通過(guò)減免稅收、提供免息貸款等形式助力小、微企業(yè)的發(fā)展壯大。此外，要在周邊小城鎮(zhèn)發(fā)展旅游業(yè)等與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的特色產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)分區(qū)與聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)各區(qū)域走多元化發(fā)展模式，充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)特別是中心城鎮(zhèn)對(duì)城市和鄉(xiāng)村的融合作用，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供更多穩(wěn)定的就業(yè)崗位，增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的實(shí)際收入。第二，完善基礎(chǔ)設(shè)施，打通招商引資渠道。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)完善的基礎(chǔ)設(shè)施，要加大對(duì)交通、電力、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，鼓勵(lì)民間資本參與，吸引外來(lái)融資，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從低端到高端、從單一到多元轉(zhuǎn)換。第三，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的技能培訓(xùn)，鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)。政府部門(mén)要對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)行有針對(duì)性的技能培訓(xùn)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口樹(shù)立正確的就業(yè)觀，建立完善的就業(yè)信息服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與就地就近企業(yè)的對(duì)接，促進(jìn)穩(wěn)定就業(yè)。對(duì)有意愿的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要鼓勵(lì)其嘗試自主創(chuàng)業(yè)，加大扶持力度，創(chuàng)設(shè)寬松的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，從多渠道解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)問(wèn)題。此外，人力資源對(duì)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)至關(guān)重要，要通過(guò)積極地落戶(hù)政策大力吸引外來(lái)人才，助推小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更新?lián)Q代。

3.3 完善制度，推進(jìn)公共服務(wù)均等化

一是要推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，解除福利差異。要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)籍管理制度，打破戶(hù)籍壁壘，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，完善居住證制度，落實(shí)小城鎮(zhèn)落戶(hù)政策，實(shí)現(xiàn)真正意義上的市民化。二是要推進(jìn)土地制度改革，構(gòu)建統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，落實(shí)同價(jià)同權(quán)。在明確土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度和征地補(bǔ)償制度的創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)土地定價(jià)的能動(dòng)作用，保障被征地農(nóng)民的權(quán)益。要提高被征地農(nóng)民的征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，除去經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外，還應(yīng)當(dāng)將失地農(nóng)民納入到社會(huì)保障體系中，確保失去土地的農(nóng)民能夠有老有所依。要將土地的使用納入到城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃綱要中，嚴(yán)格審查土地流轉(zhuǎn)程序，通過(guò)立法規(guī)范土地的使用。三要推進(jìn)社保制度改革，拓寬社保覆蓋范圍。要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口穩(wěn)定就業(yè)的問(wèn)題，進(jìn)一步提高農(nóng)村基本醫(yī)療保險(xiǎn)的報(bào)銷(xiāo)比例、擴(kuò)展農(nóng)村基本醫(yī)療保險(xiǎn)的報(bào)銷(xiāo)范圍，豐富小城鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)的醫(yī)療資源，建立政府、社區(qū)和家庭聯(lián)動(dòng)的養(yǎng)老體系，加大資金投入力度，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口養(yǎng)老的標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)大、中城市教育資源與小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村地區(qū)的互動(dòng)，完善小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的教育設(shè)施，提高鄉(xiāng)村教師的工資待遇和社會(huì)福利標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)村兒童接受高質(zhì)量的教育。

3.4 強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，提升基層政府治理能力

一是要推進(jìn)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，提高基層政府行政效率。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的落實(shí)需要制定精確地標(biāo)準(zhǔn)，要結(jié)合各基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際情況精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，不能按照指標(biāo)分配任務(wù)做表面工程，要剔除多余的行政管理機(jī)構(gòu)，構(gòu)建專(zhuān)業(yè)型、服務(wù)型基層行政管理人才隊(duì)伍，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政效率，集中人力、物力、財(cái)力，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展。二是要賦權(quán)增能，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)自治能力。市級(jí)政府、縣級(jí)政府應(yīng)逐步下放管理權(quán)限，賦予基層政府自我管理、自我治理的權(quán)力，改變基層政府權(quán)限小事情多的現(xiàn)狀，引導(dǎo)基層政府結(jié)合本地實(shí)際積極參與城鎮(zhèn)化的建設(shè)過(guò)程。有權(quán)必有責(zé)，要形成與權(quán)力體系相配套的監(jiān)督體系，加強(qiáng)對(duì)基層政府的監(jiān)管，引導(dǎo)基層政府自我監(jiān)督，做到違法必究。三是要政府引導(dǎo)建設(shè)生態(tài)宜居鄉(xiāng)村，推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)形成。進(jìn)一步完善農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，做好環(huán)境治理、生態(tài)恢復(fù)等重要工作，讓農(nóng)民在家門(mén)口能夠看得見(jiàn)青山綠水。要結(jié)合地方特色文化，構(gòu)建能留得住人的新型農(nóng)村社區(qū)，大力發(fā)展?fàn)I利性與公益性相結(jié)合的公共服務(wù)組織，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口幸福感。